明清時期府縣官對上政務(wù)運(yùn)作

摘要：明清時期對府縣官實(shí)行多頭領(lǐng)導(dǎo)，面對眾多的上司，除了朝廷規(guī)定的政務(wù)工作程序之外，還有非制度規(guī)定的手段，使對上政務(wù)運(yùn)作變得復(fù)雜。府縣官對上政務(wù)運(yùn)作主要通過文書實(shí)現(xiàn)，不同的文書應(yīng)用到不同的政務(wù)，既有典章制度的規(guī)定，也有人為的技巧，以至文牘盛行，務(wù)虛而不務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)直接影響到地方治理的效果。除了文書之外，府縣官晉見上司也是常態(tài)，這原本是政務(wù)處理最便捷的方式，但在上下不能夠同心的情況下，往往成為互相猜度的角斗場。建言既給予府縣官以直接向君主陳說的機(jī)會，也給他們帶來風(fēng)險。條陳既能夠反映本地的問題，也能夠顯示出府縣官的才能，卻難免泛泛空言。府縣官對上政務(wù)運(yùn)作必須使用權(quán)術(shù)，事上成為工作重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：上行文書;相見禮;建言;條陳;事上

中圖分類號：D691文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-1101（2021）01-0044-08

作者簡介：柏樺（1953-），男，北京人，法學(xué)碩士，歷史學(xué)博士（中國），文學(xué)博士（日本），安徽理工大學(xué)雙聘教授、博士生導(dǎo)師，澳門科技大學(xué)博士生導(dǎo)師，天津市優(yōu)秀法學(xué)家，青海省昆侖學(xué)者，主要專業(yè)：中國政治制度史、中國法律制度史。

Abstract：IntheQingDynasty，prefecturesandcountieswereledbymultipleheads.Inthefaceofnumeroussuperiors，inadditiontotheadministrativeworkproceduresstipulatedbythecourt，therewerealsonon-institutionalmeans，whichmadetheoperationofadministrativeaffairscomplicated.Theoperationofgovernmentaffairsbetweenprefectureandcountyofficialsandtheirsuperiorsismainlyrealizedthroughdocuments.Differentdocumentswereappliedtodifferentgovernmentaffairs，inwhichtherewererulesandregulationsaswellasman-madeskills.Asaresult，thereappearedtheprevalenceofpaperwork，andtheretreatbutnotpragmaticworkstyledirectlyaffectedtheeffectoflocalgovernance.Inadditiontodocuments，itwasnormalforprefecturalandcountyofficialstoseetheirsuperiors，whichwasoriginallythemostconvenientwaytodealwithgovernmentaffairs，butwhentheupperandlowerlevelscouldnotbeofthesamemind，itoftenbecameaarenaofmutualguessing.Makingsuggestionsandpresentationbyitemsgivestheprefecturalandcountyofficialstheopportunitytospeakdirectlytothemonarch，butalsobringsthemrisks，foritcannotonlyreflectlocalproblems，butalsoshowthetalentsoftheofficials，anditishardtoavoidgeneralandemptywords.Prefecturalandcountyofficialshavetousepoliticaltrickeryintheoperationofgovernmentaffairsandservingthesuperiorshasbecomethefocusofwork.

Keywords：upwarddocument;meetingetiquette;givingsuggestion;presentationbyitems;servingthesuperiors

向上請示匯報，是明清府縣官的主要責(zé)任之一，也是他們在行使政治權(quán)力時所必須要做到的大事?！俺晌艺呶┥希裎艺咭辔┥稀盵1]97。府縣政事成功與否的關(guān)鍵所在，在于能否取得上峰的信任。欲取得上峰的信任，對上政務(wù)運(yùn)作則是重要環(huán)節(jié)，主要是通過文書以達(dá)成。此外，還可通過面見上司直陳政務(wù)，在適當(dāng)?shù)臋C(jī)會進(jìn)行建言。這些都是府縣對上政治運(yùn)作的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，既有嚴(yán)格而細(xì)密的規(guī)定，也有復(fù)雜而多變的技巧，高深而隱密的心理在此也表現(xiàn)得淋漓盡致。

一、對上文書形式

府縣申上的文書形式主要有驗(yàn)、詳、稟、冊揭等文種據(jù)徐望之《公牘通論》所考，詳、稟的公文名稱始于清代，各種辭書也多引清代為例。而據(jù)《大明律·吏律·公式·事應(yīng)奏不奏》和《官文書稽程》所載“若于親臨上司官處，稟議公事，必先隨事詳陳可否，定議稟說”、“若各衙門遇有所屬申稟公事，隨即詳議可否，明白定奪回報”等條文及北京圖書館藏《祁彪佳文稿》（中文出版社，1979年）中所收有的許多詳文、稟帖，可證明代就有這種文書形式。。明前期，必要時還可以使用奏疏直接向朝廷奏請;中葉以后，府縣只能夠通過督撫按轉(zhuǎn)奏，不能夠單獨(dú)上奏了。

驗(yàn)文是一種最普通的向上申報形式，主要用于立案備查事件，有一定的固定格式，其文中必有“伏乞照驗(yàn)施行，須至申者”的套話[2]。由于是用于立案，因此不用書冊。凡是在府縣權(quán)限之內(nèi)可決定、不用上憲批復(fù)的事務(wù)，均可使用之。

詳文是府縣官常用申上的文種?！胺蛟斘恼撸斞云涫露曛蠎椪咭?。貴在源委清楚，詞意明切而陳以可否之義，仰候憲裁”[3]。凡是在府縣權(quán)限之內(nèi)不能決定、必須請示上憲批準(zhǔn)的事務(wù)，均可使用之。由于是用于向上請示、需要得到上峰批復(fù)可否實(shí)行的事件，因此除要標(biāo)明“伏乞照詳施行，須至詳者”的套話之外，還需要附上書冊等有關(guān)文書。詳文是正式公文，需要備案，而且一經(jīng)立案便成定規(guī)，府縣官沒有十分把握，一般不輕易使用詳文，因?yàn)橐患埲牍T，九牛拔不出，一旦出現(xiàn)問題，很難有回旋余地。

稟文是“詳文有所不便言與不必見之詳文，而乃以稟通之也”[4]。稟文多用于匯報政務(wù)和公事磋商。由于稟文不是正式的公文，也不入公文檔案備案，辦事也有回旋的余地，因此府縣官經(jīng)常使用，進(jìn)而成為通行的文書形式。

冊揭是對官員考核和對下屬官吏的考語和參評，是一種定期向上匯報的文書形式。由于這些考語和參評事涉隱密，故其末尾稱：“理合具揭，需至密揭者”。冊揭本來是用于考評，但因冊揭屬于保密文書，所以有些官員也用于密告。府縣官考核屬下官吏的職責(zé)頗重，這種需要定期申上的文書是不能延誤的。

清代府縣事務(wù)的專家汪輝祖在談及申上文書時指出：“申上之文必須委曲詳明。然申上有三：曰驗(yàn)，曰詳，曰稟。驗(yàn)止立案。詳雖批回，而自道以上皆經(jīng)承擬批，上官有無暇寓目者。稟則無不親閱，遇有情節(jié)繁瑣，不便入詳及不必詳辦之事，非稟不可，宜措詞委曲，敘事顯明，上官閱之，自然依允。凡留意人才之上官，往往于稟揭審示疏密，惟事尚未定，勿向上官率陳。凡率陳之故有二：一則中無把握，姑餂上官意趣;一則好為夸張，冀博上官稱譽(yù)。不知案情未定，尚待研求，上官一主先入之言，則更正不易。至駁詰之后，難以聲說，勢必護(hù)前遷就，所傷實(shí)多”[5]。汪輝祖只談了一些申上文書的寫作要領(lǐng)，而黃六鴻則談及寫作技巧。大凡府縣官都視申上文書為要務(wù)，無不在申上文書上下功夫。

府縣除向上級申詳之外，在適當(dāng)?shù)臋C(jī)會還可以用奏疏的形式向朝廷請示。按“國初定制，臣民具疏上于朝廷者為奏本，東宮者為啟本，皆細(xì)字。后在京諸司以奏本不便，凡公事用題本，其制比奏啟本略小而字稍大”[6]。最初府縣官是有權(quán)使用奏疏直接向朝廷請示和申明主張的，但自正統(tǒng)以后便有所限制，在原則上要逐級申訴，因此，府縣官不經(jīng)過上司認(rèn)可直接使用奏疏文書的不多，即便使用也要知照上司或變換名義。如嘉靖時河南長垣知縣杜緯的《代縣民王佑奏馬政疏》[7]、洪熙時清河知縣李信圭的兩疏減役等[8]，都是借縣民之名而申明自己的看法。明末至清代，府縣官已經(jīng)不能夠用奏疏直奏朝廷，必須通過督撫按轉(zhuǎn)奏或代述其大旨。

府縣是親民之官，當(dāng)然注重于本府縣現(xiàn)實(shí)。其所申稟的上司，職在承流宣播和澄清吏治，當(dāng)然注重府縣對政令的貫徹實(shí)行和稱職與否。所謂“上司各行所見，未嘗親睹民之疾苦，故多操切，為事所賴以調(diào)停其間者，在吾有司耳。若上司知操切而有司不知調(diào)停，則民無所措手足矣”[1]97。上司的所作所為不見得符合實(shí)際，府縣官在落實(shí)的時候也會有難處，調(diào)停則在于既能夠奉上不怠，也能夠安下不誤，故要有施政技巧。

府縣官基于本地的利益要辦某些事情，因?yàn)闆]有權(quán)力決定，只有向上請示，一旦得到上憲批準(zhǔn)，府縣官便有權(quán)力去貫徹實(shí)行?！都尉搁L垣縣志》的編纂者在編入現(xiàn)任知縣杜緯的幾篇奏疏文移后評論云：“令之責(zé)任在安養(yǎng)。垣之急莫如水患、里甲、馬政久矣！杜令奏疏聞于朝，文移懇于當(dāng)路，使數(shù)年之弊政民困解，可謂達(dá)民牧矣。至其廣儲畜以裕國用，收才勇以壯國威，敦信義以固國本，則又深切政務(wù)而鑿鑿可行者也，司國茍能采而擇之，亦可小補(bǔ)哉”[7]。通過這些上行文書，府縣官痛陳某些事實(shí)行的必要性，或多或少可以影響到上司的決策。

府縣官通過申稟，取得上司的示下，是得到上援，也就能夠?qū)Ρ镜氐摹靶堂?、錢谷、上供、送迎、調(diào)發(fā)諸具繁伙，素號難辦”的眾多事務(wù)“處之綽然”[9]。如沒有上援，則處處遇難。由此出現(xiàn)一種怪現(xiàn)象，即不管事之大小，一概申稟，“若米鹽瑣細(xì)一一上聞，則所遺者反大矣”[10]。這種現(xiàn)象成為風(fēng)氣，不但使府縣官難以展布其才，而且使他們的自主行政權(quán)也喪失殆盡。從府縣官角度上看，他們對上司不得不倚賴，但不能絕對倚賴。若是“上官曰是，彼亦是;上官曰非，彼亦非;迨其后事勢乖違，民怨沸騰，彼則曰此是上官之意”[1]99。以為一旦出事就可以委過于上官，殊不知“上憲之言不可恃，吾竭力以事之，彼未嘗不加獎借，偶有不合，絕不肯為我彌縫”[1]101。禍害當(dāng)頭各自飛，更何況以小爭大，小必不勝。即便如此，有文書在案，有證據(jù)可查，上峰的批示仍不失為府縣官的保護(hù)傘。以此之故，府縣官頻繁地使用申上文書，使公文數(shù)量巨增，弊端百出。正如明人謝肇淛所講：“至于文移之往來，歲時之申報，詞訟之招詳，官評之冊揭，紛沓重積，徒為鼠蠹薪炬之資，而勞民傷財，不知紀(jì)極。噫！弊也久矣”[11]。更何況“簿書文移，上下所憑以為信者也。然今上之施于下者，非必其盡行也，以應(yīng)故事而已。下之申于上者，亦非必其盡行也，以應(yīng)故事而已”[12]。文牘盛行，也就很難注重實(shí)事。

二、晉見上司與陳說

府縣官到任之后，參謁上司是不可少的禮節(jié);上司召見、府縣官有事求見也是正常政務(wù)，面見不同上司的機(jī)會很多。按照明代禮儀規(guī)定，官是按尊卑等級行拜揖禮。府縣官見高于自己兩品以上的官要行兩拜禮，上官不用回拜。“凡司屬官品級亞于上司官者稟事則跪”。“凡揖禮，下見上，躬身舉手齊眼為敬，上官隨坐隨立無答;其次下官舉手齊口，上官舉手齊心答之”[13]。這種按公事禮和常見禮區(qū)別的方法，本身就有一定的缺陷。下官見上官，很難區(qū)分是有無公事;在相見禮節(jié)上，往往就重不就輕。在當(dāng)時就有人認(rèn)為下官見上官禮儀已經(jīng)超出典制規(guī)定，行大禮而卑躬屈膝，自貶低而不乏心術(shù)，都是因?yàn)闄?quán)力的作用

【明】王世貞《觚不觚錄》云："二司自謁吏部、都察院，庭參有跪，而至于朝房私第，及驛傳迎送，則為長揖而已。內(nèi)閣大臣雖尊貴，無跪禮，而江陵之奔喪，所經(jīng)省分，三司皆出數(shù)百里外以謁，然跪者十之六七，未盡純。暨還朝，則先遣牌謂本閣部所經(jīng)由，二司相見，俱照見部禮，于是無不跪者矣。"此段描述維妙維肖。張居正奔喪，能否再回京掌權(quán)尚未可得知，故跪者十之六七，而回京定是掌權(quán)，故無不跪者。這種重禮以示尊敬，實(shí)際上都是對權(quán)力的崇拜和畏懼的具體表現(xiàn)。。面對執(zhí)掌自己前程命運(yùn)的上司，“守令不問賢不肖，惟以奉承為臧否，跪拜頻仍”[14]，儼然主仆。在這種關(guān)系下，府縣官在政務(wù)上同上司探討協(xié)商的權(quán)力頓失，只有惟命是從，俯首聽令，絲毫不敢違忤上司意圖，不然就會丟官卸職，乃至于被問罪。

從府縣官見上司的禮節(jié)上來看，府縣官從本來正堂的身份降為屬員，地位明顯下降。由于禮儀上尊卑差距明顯，府縣官面見上司時也難免產(chǎn)生一種畏懼心理。正是這種畏懼心理，使他們不敢坦率陳述政務(wù)上的主見，即便陳述，也因常遭呵斥而自討沒趣，惟上是聽便成為他們唯一可選擇之路。在這種情況下，上下級的關(guān)系變?yōu)樯铣侄截?zé)之權(quán)以臨下，下以催逼之權(quán)以奉上，一時間，“任有司者，以催辦錢谷為能事，以奉承上官為得體。而司之臨府，府之臨州，州之臨縣，不察俗之厚薄，不問民之休戚，首先計(jì)其迎送之遠(yuǎn)近，伺其拜跪之疾徐，假公營私，要一奉十，稍拂其意，便有文翁之教化，陽成之撫字，輕不免于罵詈，重莫逃于捶楚”[15]。在上司的顯赫威嚴(yán)下，府縣官陳述政務(wù)就不能不講究策略，“事上”成為專門的學(xué)問。

有關(guān)“事上”之道，一般的官箴書中都有論述。如宋代李元弼《作邑自箴》卷1《正己》談“上官誤有沮駁公事，不可謂理勝在我，輒應(yīng)答之間失上下之分”，元代張養(yǎng)浩《牧民忠告》將《事長》歸納為各守涯分、寧人負(fù)我、處患難、分謗、以禮下人、不可以律己之律律人等6條，明呂坤《實(shí)政錄》把事上作為政事成敗的關(guān)鍵，佘自強(qiáng)《治譜》、汪天錫《官箴集要》等也都有事上之目。清人官箴論及事上尤多，僅徐棟輯《牧令書》卷5《事上》中就收有12人的議論，而黃六鴻的議論尚無收入其中。

黃六鴻的議論頗符合明中葉至清前期的地方官場現(xiàn)狀，也很有代表性。在黃六鴻看來，事上應(yīng)持有“敬”與“勤”兩字，因?yàn)椤熬磩t傲慢不敢生，而參見必恭必慎，儀節(jié)必時必周;勤則怠忽不敢萌，而奉行之必詳必速，咨請之必婉必誠”。除了謹(jǐn)慎恭敬，勤政婉誠之外，還要注意各種細(xì)節(jié)，“揣之時勢，毋過諂，毋不中度，語寒暄則先后有序，稟公事則詳切有要”。關(guān)注表情而揣摩上司心理，在上司問事的時候，除了事先有所準(zhǔn)備之外，千萬不能夠說這是自己的看法，不是講制度規(guī)定，就是與同寅共同商議，不給上司以獨(dú)斷專行的感受。僅僅注意禮節(jié)與言語還不夠，禮物是不能夠少的，“饋送土宜，悉照舊規(guī)，務(wù)于先期躬親簡點(diǎn)”。所謂的“舊規(guī)”乃是常例，不可以隨便增減，但也要視上司喜怒而為，不能夠“虛詞巧飾以示欺”，也不能夠“蒙混草率以示疏”，在審度輕重的情況下給自己留有余地。若上司經(jīng)過或來本地視察，“芻輿按部，廚傳供帳，豐盛宜加，冊籍仗儀，整齊具備”。招待要周全，既不能夠豪華使之感覺奢侈，也不能夠簡略使之感覺怠慢，總以不讓上司挑出毛病為準(zhǔn)。把那些呼冤喊告者控制起來，不能夠讓他們攔轎喊冤;所張貼的告示，凡是上司頒下，務(wù)必張掛通衢，而本官發(fā)布的告示取下來，不讓上司抓到把柄。接待上司如此，對上司所派之人也不能夠怠慢，總要看其來頭，這些人不能夠決定府縣官的榮辱，卻能夠向上司進(jìn)言，所以接待要讓他們不能夠“毀謗”為度，最好能夠掌握這些人的一些把柄。在黃六鴻看來，這些“皆以卑奉尊，以下事上之正軌也”[16]。在這種常規(guī)接待與面見上司的過程中，已經(jīng)顯示出府縣官與上司的關(guān)系并不是簡單的上下級關(guān)系，彼此相互利用與相互防范之態(tài)已經(jīng)是昭然若揭了。

“事上”之難是不可逃避的，因?yàn)槭卤厣铣?。沒有上司的支持和庇護(hù)，府縣官是不可能平安一任的。府縣官之所以把面見上司為要務(wù)，除政務(wù)的需要之外，博取上司的好感是主要目的。有些府縣官除因上司召見以外，總是千方百計(jì)地尋找各種機(jī)會去見上司。值得注意的是，大多數(shù)地方事務(wù)不是在府縣官面見上司時得到解決的。礙于禮儀和高低貴賤，基于利害，這種面見往往成為上下各懷私計(jì)的排練場。在上以察察之心而猜疑，下則以韜晦之計(jì)以自全的情況下【清】徐棟《牧令書》卷5《事上》云："良郡守不易得，不韜晦則與之爭名而犯其所忌，賈禍之道也。然懼逼上官，遂如木偶以聽，其位置一無所措施乎？非也！歸功于上而己不有焉（官箴書集成7，黃山書社1997年第97頁。）。，彬彬有禮的會見，實(shí)際上就是上下猜度的角斗場。

三、建言與條陳

下詔求直言是歷代統(tǒng)治者的一項(xiàng)統(tǒng)治策略，明清也不例外。如洪武九年（1376），朱元璋下詔：“邇來欽天監(jiān)報五星紊度，日月相刑，于是靜居，日省古今，乾道變化，殃咎在乎人君，思之至此，皇皇無措，惟冀臣民許言朕過。于戲！于斯之道，惟忠且仁者能鑒之，若假公濟(jì)私，乖賢人君子之操，非所望焉”

《明太祖實(shí)錄》卷109，洪武九年閏九月庚寅條。。此詔頒出，有不少人上書，其中有一些人因言事中聽，授官進(jìn)級。由于沒有規(guī)定建言格式，一些人建言之文長且濫，其中刑部主事茹太素的“論時務(wù)五事累五萬余言”，導(dǎo)致朱元璋頒布建言格式：“頒示中外，使言者直陳得失，無事繁文，自序其善”

《明太祖實(shí)錄》卷110，洪武九年十二月庚戌朔條。。自此以后，建言成為一種制度而載入《會典》之中。

建言的內(nèi)容很多，“凡有利國利民之事”，“若官吏人等貪贓壞法，顛倒是非?？崤傲济?，及婚姻、田土、軍役等事，一體職掌榜文內(nèi)事理”，均可用建言的形式“具狀自下而上陳告”。建言之狀由六部、都察院、給事中會議，定其可否而奏聞，“其間可行者，移各該衙門施行，若泛言不切，立案不行”。因?yàn)橛泄倮糗娒袢说壤媒ㄑ远俟珴?jì)私的現(xiàn)象，景泰四年（1453）“令建言者，該衙門詳細(xì)參看，果有利國利民，可行則行。有假以言事報復(fù)讎怨者，具奏治罪”[17]。建言需要所屬衙門參看，也就使這種建言完全控制在各級官府手中。

由于建言需通過官府審查，且要官府用印，地方長官便有能力控制和掌握這種建言。有些府縣官利用建言把一些自己難言而又無權(quán)決定的事訴之于上，取得一定的效果。如“外僚之最卑者馮堅(jiān)，一典史也，洪武中條陳開國政體，而太祖嘉納之。潘叔正，一州同也，永樂中建言會通河事宜，而成祖采用之”[18]。這是有名的府縣級官員建言成功的事。永樂以后，對建言的控制加強(qiáng)，“凡非科道官而建言者，世必詬之曰是出位，曰是好名，又曰是為進(jìn)取之捷徑耳”[19]。沒有言責(zé)的府縣官若建言，不但容易招惹上司不悅，更易引起左右的議論，有時還成為獲罪的契機(jī)。如宣德時的深澤知縣王源“數(shù)上書論事，被征召入都，又論時政得失，忤旨下吏”[20]。上司對建言也吹毛求疵，如“成化間，有吏建言時事，禮科給事中忌之，以激勵風(fēng)俗之‘厲不從‘力，參送法司問罪。不知厲本古字，《漢書》凡云風(fēng)厲、勉厲，皆不從力。此吏亦不能自明，二人蓋未嘗讀《漢書》故也”[21]。建言原本是博采眾長，有則改之無則加勉，卻成為險途，動輒得咎。

府縣官建言談?wù)摃r政，以其官微且沒有建言之責(zé)，議論又非自己權(quán)責(zé)范圍的事，當(dāng)然是險途，甘冒此風(fēng)險的府縣官還是不多的。不過，在事關(guān)府縣或本人利益時，有些府縣官往往也會巧妙地使用建言的手段，即假以他人之名義以行自己之所欲。由于是以代言的名義，府縣官有過可卸之他人，有功則當(dāng)然少不得是自己的。如弘治三年（1490），三原知縣以縣民巨海的建議為名，建言請把該縣改隸西安府而獲成功[22];嘉靖時期的河南長垣知縣杜緯以本縣民王佑的建議為名，建言蠲免養(yǎng)馬以蘇民困，得蒙皇帝恩準(zhǔn)而獲成功[7]，方志編纂者無不將之歸功于府縣官。

雖然朝廷允許天下臣民直接向朝廷建言，但是在洪宣之后，這種直接向朝廷建言乃是科道官的責(zé)任，府縣官直接向朝廷建言的事例成為罕見，尤其是在景泰四年（1453），“天下巡撫官各陳地方利弊，則從戶部會議，具奏定奪”[17]，成為固定的則例，言地方利弊成為撫按的專權(quán)。無論是府縣官還是軍民，若言本地的利弊情事，則必須先向總督、巡撫、巡按提出，由他們向朝廷奏請。如嘉靖年間福建汀州府武平知縣徐甫宰在任有守城平盜功，鄰省廣東潮州府程鄉(xiāng)縣人知其有御寇才能，“相率走督府，愿借公。督府為請于朝，調(diào)公于程鄉(xiāng)”[23]。在景泰以前，百姓懇留地方官，可以直接赴朝廷懇請，皇帝往往允許，且增秩禮送回原府縣，此后則有所限制，甚至予以治罪。清代因循，嚴(yán)格限制百姓懇留地方官，不能夠因此治百姓之罪，但地方官要受到懲治。如雍正帝認(rèn)為：“凡官員離任，每有地方士民保留。如果該員在任實(shí)有政績，惠澤在人，愛戴出于至誠，理應(yīng)赴上司呈請?！毙枰凑粘绦蛱岢?，“乃邇來積習(xí)，無論官員賢否，概借保留為名，竟不呈明上司，輒鳴鑼聚眾，擅行罷市，顯然挾制。其中買囑招搖，種種弊端，殊為不法?！币虼顺雠_事例，“嗣后官員離任，士民有擅行鳴鑼聚眾罷市者，分別首從治罪。其被保之員，亦嚴(yán)加究治”《清世宗實(shí)錄》卷34，雍正三年秋七月庚戌條。。至于建言則成為科道官的專責(zé)，“本朝舊制，京官并許條陳，自康熙十年（1671），憲臣奏請停止，凡非言官而建言，為越職言事，例當(dāng)降調(diào)處分”[24]。京官尚不準(zhǔn)建言，何況府縣官了，建言制度也只是君主專制政體的一種裝飾而已。

條陳是下級向上級提出的建議，府縣官根據(jù)本地的情況向所屬上司提出建議，以供采擇，也是對上政務(wù)運(yùn)作的重點(diǎn)。條陳要有的放矢，將各事一一開列，先要敘述事由，分析其中利弊，最后提出建議。對于地方政務(wù)而言，這些建議往往有利于地方治理。如明末池州府石埭縣知縣姚子莊，在征糧方面先講“六弊”，然后羅列“六法”，最后講“以上諸款雖似剽襲舊聞，實(shí)系剔除今弊。在官則易為轉(zhuǎn)移，在民亦不難改革，是稱兩便。但卑職撫字有心，催科無術(shù)，仰冀憲臺採擇實(shí)行，則小民無慮始之驚，而比戶享樂成之福矣”[25]。以利民為理由，歸功于上憲，實(shí)際上也是在顯示自己的才能。

府縣官所上條陳也有奉上司之命而為的，對于這種命題作文，更要有理有力有節(jié)。如清初汝寧知府金慎，在督撫要求各府縣條陳利弊時，針對招撫流亡、墾荒安民，提出招復(fù)業(yè)之民、廣招徠之法、籌牛種之給、寬征稅之期、浚溝瀆之淤、嚴(yán)爭奪之禁、籌備荒之策、申課農(nóng)之令等八事，每事都有具體的措施，乃是“卑職早夜覃思”的結(jié)果，“始于民墾之無人，終以吏治之未善”[26]。這些應(yīng)時的條陳，有新意者少，老調(diào)重彈者多，在統(tǒng)治者看來，這些都是“套子”，即便是指稱時弊，“此不過欲沽名爾，若重處之，適以成其名”[27]。這些條陳多束之高閣，即便是批示幾句話，也無非是面子文章，很少能夠按照條陳付諸實(shí)行。

明萬歷以后以至于清亡，包括府縣官在內(nèi)的士大夫們上條陳成為時髦，“且近來又有一種風(fēng)尚，士大夫務(wù)為聲稱，舍其職業(yè)而出位是思，于今時又為朝陽之鳴矣。建白條陳，連編累牘，至核其本等職業(yè)，反屬茫昧。主錢谷者，不對出納之?dāng)?shù)。司刑名者，未諳律例之文。官守既失，事何由舉，凡此皆所謂名與實(shí)爽者也”[28]。不切實(shí)際的空言，或“自矜一己之能，喜為獨(dú)出之見”[29];或“皆紙上空言，不可見諸實(shí)事”[30];或“名曰投狀，巧飾一二附會之語”[31];以至于“止為虛文，而全無實(shí)事”[32]。條陳成為表面文章，用于裝潢門面，弄虛作假之風(fēng)盛行，對地方治理產(chǎn)生惡劣的影響。

四、結(jié)語

文書、晉見、建言、條陳，都是府縣官對上的政務(wù)運(yùn)作，何種方法對自己有利，全靠府縣官自己權(quán)衡。府縣官一直處在多頭領(lǐng)導(dǎo)下，而多頭領(lǐng)導(dǎo)對府縣事務(wù)干涉程度不一，也使事上成為工作重點(diǎn)。對上的政務(wù)運(yùn)作，不但要有應(yīng)用上的技巧，而且也有應(yīng)用者的政治心理。復(fù)雜的政治心理，多變的政治手段，盤根錯節(jié)的政治關(guān)系，在這種對上政務(wù)運(yùn)作過程中表現(xiàn)得相當(dāng)充分。

以申詳上司文書而言，這是正式公文，要存案備查，少有瑕疵，否則將來會追究責(zé)任，故必須要有理有力有節(jié)，且“言堪動聽”、“使閱者詠之，其可喜、可怒、可泣、可悲之情不覺油然而動，勃然而生”[3]，同時還要將自己立于不敗之地。如明末臺州府推官蔣鳴玉為本府申請賑濟(jì)，先講臺州特殊的地理環(huán)境，“險厄四塞，腹背萬山，憑臨大海，十日旱則盡室呼天，三日雨則闔門沉灶?！北緛砭鸵咨鸀?zāi)害，而本年陰雨連綿一個多月，“山深谷隱，陰氣晝合，水高數(shù)丈，浸沒樹頭，街巷浸淫，田疇蕩析，疫延數(shù)邑，十死二三。”受到這樣大的災(zāi)害，理應(yīng)該申請賑濟(jì)糧款，若是不采取自救措施，上司不會下?lián)芗Z款的，因此要強(qiáng)調(diào)自救的困難。首先“臺州無舟無車，狀夫疾走不及百里，所負(fù)不過數(shù)斗，商販四絕，五谷不通。”其次“臺地氣獨(dú)旱，六月接新，一失其時，無種可續(xù)?！痹俅巍芭_郡宦跡寥寥，城無典鋪，村無殷戶?！奔幢闶侨绱耍靖矝]有坐以待斃，還是采取一些措施，“除設(shè)法流通，隨時拯救，如設(shè)粥施藥，平糶請倉?！币簿褪钦f在大災(zāi)之時，地方官已經(jīng)竭盡全力，還是“小惠弗敷，煦濡無益?！痹谌f般無奈的情況下，才申請救濟(jì)，“仰祈憲行軫恤，大沛周仁，庶幾幽谷春回于煖律，而饑民命續(xù)于鴻施矣”[33]。這種申詳乃是府縣官必須掌握的技巧，“如水災(zāi)必將如何督率，設(shè)法宣泄補(bǔ)種;如旱災(zāi)則敘不能翻犁播插，現(xiàn)在祈禱甘霖字樣;此乃漸次成災(zāi)辦法也。若遇屆收之日，驟遭水淹，則當(dāng)實(shí)稟成災(zāi)，稟內(nèi)聲明猝不及防，并非圩堤不堅(jiān)所致，以免申飭辦工者”[34]。如果只講受災(zāi)之慘，不講如何抗災(zāi)救險，是府縣官失責(zé)，盡人事而無力回天，乃是申詳文書的關(guān)鍵所在?！安挥脤?shí)而專用虛，妙于趨，尤妙于避”[35]。府縣官對上文書，字里行間都隱藏著趨利避害，既要達(dá)到目的，也不將把柄落在上司手中，這乃是官僚政治在所難免的。

從府縣官對上政務(wù)運(yùn)作來看，基于地方利益往往是主流，但也不乏犧牲地方利益以奉上者。如明末南直隸六合知縣顧高嘉，在上司征調(diào)屯糧的時候，先強(qiáng)調(diào)人禍，“向因連被兵荒，凋殘已極”，后講天災(zāi)“自今亢旱，入秋不雨”，災(zāi)情嚴(yán)重到“溝無滴水，地不生毛，萬井無煙，千家號泣，流離載道，饑殍盈塗”。就是在這種情況下，還要催征，以至于那些窮軍“攜老幼，相率鼠竄者已十之二三”，若是他們因兇荒所迫，“勢必走死如騖，其有禍不可勝言者，此更今日之隱憂也”。天災(zāi)不可怕，人禍尚可忍，若是把這些人逼上絕路，就會揭竿而起，威脅到政治統(tǒng)治?！胺虬傩沼袆兡w之慘而不以上聞，其罪猶可言也;地方有壘卵之危而不以急告，其罪不可言也”[36]。這種請求緩征的理由充分，上憲沒有不同意的理由，若是因此出現(xiàn)動亂，將人民推向反抗的道路，府縣官與上司都難逃其責(zé)。這種技巧也是府縣官們精通的，以百姓不堪忍受為辭，即便是沒有以百姓利益為先，在某種程度上也減輕了地方負(fù)擔(dān)。府縣官們雖然看重自己的前程和利益，千方百計(jì)地逢迎上司，畢竟地方社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是確保前程和利益的根本，但也不乏無恥者?！肮賵雎?xí)，不以民事為重，易辦之事，則視為無關(guān)緊要，難辦之事則又設(shè)法推諉矣。一如官衙，惟知打算每年出息若何，至于民生休戚，則始終不曾念及;一遇民事，惟思迎合上司喜怒如何，至于小民利害，則前后更不暇計(jì);只覺眼前官職不甚尊榮，全忘治下子民曾否得所”[37]。官場風(fēng)氣不正，政治日趨敗壞，所造成的惡果也是可想而知的。

從府縣官對上文書形式來看，舞文弄墨，文牘風(fēng)氣甚重，崇尚虛文?！吧弦蕴卓`，下以套應(yīng)，抵驗(yàn)只屬虛文”[38]。上有政策，下有對策，乃是府縣官慣用的伎倆。他們當(dāng)中有不求有功、但求無過者，還有“沿習(xí)故套，搏美虛文，止圖茍免一身，罔顧貽患來者”[39]。那些不務(wù)實(shí)而務(wù)虛者，即便是知道地方利弊所在，也是“以虛文視之，則皆故套也”[40]。為了規(guī)避處分，推卸責(zé)任，“徒務(wù)虛文以為彌縫旦夕之計(jì)，不能為地方盡心愛民”[41]。更有甚者，與胥吏勾結(jié)在一起，“陽以虛文塞責(zé)，而陰挾其金錢”[42]。借虛文以牟利，以故套而逃責(zé)，很少能夠辦實(shí)事，即便是辦些實(shí)事，也難有實(shí)心，“于庸吏則責(zé)其有實(shí)事，有實(shí)事則虛文亦實(shí)”[43]。在這種情況下，府縣官即便是得到上司的支持，也很難將實(shí)惠落實(shí)于民眾，地方也難以實(shí)現(xiàn)治理。

以晉見上司及面陳事務(wù)而言，在揣摩上司意圖的情況下，一些府縣官也很少能夠把百姓的利益放在首位。“一有揣摩之心，便工迎合之計(jì)，奔競鉆營，無所不至”[44]。進(jìn)而成為一種惡習(xí)，根本不講什么是非曲直，惟以私心揣摩，不安心政務(wù)，卻總是窺測上司的意圖，以至于“今天下才子皆以揣摩為仕途妙訣，求以投當(dāng)路之意，而不顧萬一”[45]。將心思都用在窺探上司的意圖，就會忽略原本的職責(zé)，“是以守令忽民瘼者不知懲，恤民困者不知勸，而小民無生養(yǎng)之期，天下無太平之望矣”[46]。這種官場風(fēng)氣的盛行，直接影響到地方社會到穩(wěn)定，也難以實(shí)現(xiàn)有效治理。

從府縣官對上政務(wù)運(yùn)作來看，有難以克服的官僚病態(tài)，政務(wù)不在能干不能干，關(guān)鍵在于能說不能說。能干不如會說的，能說的不如會來事的，若是把自己利益置身于人民之上，許多做法就難以理喻了。一些府縣官功名利祿心重，他們?nèi)纭耙苟険淅@燈燭，驅(qū)去復(fù)來，弗至焦?fàn)€弗止;利祿聲色之在人，往往甘其心而死之”[47]。為了達(dá)到自己不可告人的目的，什么無恥的行徑都做得出來，“我欲是求，我利是趨”，以至于“覘容察辭，助忿乘愉;法度盈口，奸邪滿軀”[48]。從歷史發(fā)展來看，“歷朝風(fēng)氣，皆名利遞嬗，如西漢好利，東漢好名;唐好利，宋好名;元好利，明好名;國朝好利”[49]。不能夠擺脫名利的束縛，總是把個人利益看得太重，置國家與人民利益于不顧，“大半藉為邀名之計(jì)，以圖引進(jìn)之階;飾其貌而不矢以實(shí)心，遂至執(zhí)于偏而絕少全詣”[50]。府縣官們的表里不一，言語和行動上的不一致，乃是官僚政治的必然產(chǎn)物。

府縣官之上既有朝廷，又有督、撫、按、藩、臬、道，架屋疊構(gòu)，無論是正官，還是屬吏，都是上司。在對上政務(wù)運(yùn)作上必須有技巧，府縣政務(wù)才會減少阻力;而獲得上司的認(rèn)可與支持，不但能夠保住官職，在某種程度上也能夠造福于地方。在政務(wù)運(yùn)作過程中所形成的政治關(guān)系，既有時代、社會、歷史文化等方面的特征，也有從事政治的人之素質(zhì)和心理因素。在相同的政治條件下，不同的人在政治行為上會有差異，所造成的政治效果截然不同。君主專制政體，無論是推出什么政策，都帶有強(qiáng)制性的政治條件，人們的主觀能動作用受到很大限制，屬于一元化體制。在這種體制下，人的性格、信念和心理活動復(fù)雜多變，則導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行的千差萬別，具有多元化的性質(zhì)。府縣官在對上政務(wù)運(yùn)作過程中的表現(xiàn)，既有政務(wù)方面的考慮，也有個人方面的顧忌，更有復(fù)雜的心理，進(jìn)而導(dǎo)致行為各異，實(shí)際效果也各不相同，與地方治理息息相關(guān)。

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