城市群租房治理中的法律問(wèn)題研究

【摘要】近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，“群租”行為在北上廣這樣的一線城市屢見(jiàn)不鮮，帶來(lái)的影響也越來(lái)越嚴(yán)重。目前在這些大城市中“群租”問(wèn)題逐漸成為了治理的難題，這其中包含很多法律方面的問(wèn)題。因此，本文在簡(jiǎn)要闡述群租概念和特征的同時(shí)，結(jié)合缺少完善的法律法規(guī)的群租產(chǎn)生的原因，分析群租房在治理過(guò)程中出現(xiàn)的群租行為缺少統(tǒng)一的法律可依、群租行為缺乏有效監(jiān)管的法律困境;并通過(guò)分析這些法律困境提出完善城市群租房治理需要地方政府完善相關(guān)法律法規(guī)、加強(qiáng)管理力度、合理正當(dāng)執(zhí)法的治理思路。

【關(guān)鍵詞】群租房;治理;法律

1、問(wèn)題的提出

近年來(lái)群租問(wèn)題的治理越來(lái)越成為社會(huì)的熱點(diǎn)話題，群租問(wèn)題帶來(lái)的危害也變得十分明顯，由群租導(dǎo)致的災(zāi)難也多次發(fā)生，以火災(zāi)尤為明顯，如北京西紅門(mén)“11.18”重大火災(zāi)，便是由群租房治理不善造成的。因此，究竟怎樣避免這樣的災(zāi)難再次發(fā)生，怎樣解決存在多年的群租問(wèn)題，政府應(yīng)該如何在自己的職權(quán)范圍內(nèi)治理好群租的同時(shí)又安置好在群租房?jī)?nèi)的來(lái)京務(wù)工人員，這些問(wèn)題的存在迫使人們不得不對(duì)群租這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行深刻的反思，從而使這一迫在眉睫的社會(huì)現(xiàn)象得到公平合理的解決。

2、群租的概念和特征

2.1群租的概念

“群租”并非是一個(gè)嚴(yán)格的法律術(shù)語(yǔ)或概念，相關(guān)法律文件中并沒(méi)有對(duì)其法律性質(zhì)進(jìn)行明確的規(guī)定，學(xué)術(shù)著作中亦無(wú)權(quán)威闡釋，僅能依據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定認(rèn)定其是一種特殊的租賃法律關(guān)系。關(guān)于群租的概念，可以有很多定義的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)定義的標(biāo)準(zhǔn)不同，對(duì)群租的判別也會(huì)得出不同結(jié)果。有學(xué)者認(rèn)為：“群租是出租人將房屋分別向兩個(gè)以上承租人出租者承租人將承租房屋部分或者全部再轉(zhuǎn)租給兩個(gè)以上新承租人的行為”。同時(shí)又有學(xué)者認(rèn)為“所謂群租，是指建筑物的某一單位的所有權(quán)人或者使用權(quán)人，將該建筑單位改變?cè)瓉?lái)的結(jié)構(gòu)和平面布局，把其分割改建成盡可能多的若干小間后，再次向兩個(gè)以上的社會(huì)各類人員分別按間出租或按床位出租的租賃關(guān)系”。除此之外，像住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《商品房屋租賃管理辦法》第八條等相關(guān)規(guī)范性文件也可作為對(duì)群租概念進(jìn)行界定的參考，因?yàn)檫@些雖然并不是對(duì)群租的直接定義，但卻作為一些有關(guān)部門(mén)對(duì)群租行為進(jìn)行規(guī)范的直接依據(jù)。因此，筆者認(rèn)為，群租是指房屋出租人通過(guò)把房間改建成若干小間或者通過(guò)增加房屋內(nèi)的床位等方式，向盡可能多的承租人出租，使得各承租人人均租住面積低于當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)的特殊房屋租賃關(guān)系。

2.2群租的特征

群租的特征可以簡(jiǎn)單概括為三點(diǎn)，即群租的主體是房屋的出租人和承租人，群租的內(nèi)容是租賃合同法律關(guān)系，人均居住面積是劃分群租的具體標(biāo)準(zhǔn)。

第一，群租的主體即房屋的出租人和承租人，而作為群租的承租人，人數(shù)應(yīng)至少在兩人以上?！叭鹤狻弊顬槊黠@的特點(diǎn)就是群，在衡量群租時(shí)，承租人的人數(shù)，承租人之間的關(guān)系，是否對(duì)相鄰人生活產(chǎn)生嚴(yán)重影響都是較為重要的參考因素。筆者認(rèn)為是否給他人帶來(lái)嚴(yán)重的影響則是衡量群租行為最為重要的因素，在群租中出租人一般為了利益最大化而盡可能將有限的空間劃分給更多的承租人去居住，而由于居住的人過(guò)多，居住的又大多為外來(lái)務(wù)工人員和剛畢業(yè)的大學(xué)生，因此會(huì)給其他業(yè)主生活帶來(lái)嚴(yán)重的影響，這也因此是群租與普通出租的重要區(qū)別。

第二，群租的內(nèi)容是租賃合同關(guān)系。這種合同關(guān)系并非是單一主體之間的合同關(guān)系，是出租人與各個(gè)承租人之間分別成立的特殊租賃合同關(guān)系，而每個(gè)合同的標(biāo)的物又只是所出租房屋的一部分。在現(xiàn)實(shí)中這種房屋租賃合同關(guān)系既有房屋所有權(quán)人直接和群租客之間直接成立的租賃合同關(guān)系;又有房屋所有權(quán)人將房屋出租給第一手承租人，再由這個(gè)作為中介的出租人將房屋出租給群租客，雙方之間成立的租賃合同關(guān)系。

第三，人均租住面積是劃分群租行為的具體標(biāo)準(zhǔn)，這一點(diǎn)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《商品房屋租賃管理辦法》第八條就是關(guān)于人均租住面積方面的規(guī)定，這也成為是否為群租行為的較為直接的劃分標(biāo)準(zhǔn)，也是較為客觀的劃分標(biāo)準(zhǔn)，最低人均居住面積是作為執(zhí)法部門(mén)對(duì)群租行為進(jìn)行執(zhí)法較為普遍的依據(jù)，除此之外，群租行為的人均居住面積相較于普通租賃中一般具有面積較小的特點(diǎn)，這是因?yàn)樵谙嗤淖庾∶娣e中，群租的人數(shù)較多，因此人均居住面積小于普通租賃的人均居住面積。

3、城市群租房治理中面臨的法律困境

3.1群租治理缺乏統(tǒng)一的法律可依

目前我國(guó)對(duì)于群租這一現(xiàn)象的立法尚有很大欠缺，大量存在的是有關(guān)商品房租賃的法律法規(guī)對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行的規(guī)范。例如，住建部出臺(tái)的《商品房屋租賃管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，北京市住房建設(shè)委員會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于北京市出租房屋人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)問(wèn)題的公告》;由于經(jīng)濟(jì)上和法律上的種種原因，在北上廣這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的一線城市群租現(xiàn)象是隨處可見(jiàn)的，并給城市運(yùn)行帶來(lái)了巨大壓力，于是行政機(jī)關(guān)各有關(guān)部門(mén)便針對(duì)此類現(xiàn)象在有關(guān)商品房租賃法律中作出一些規(guī)定，對(duì)群租行為進(jìn)行限制。

以上有關(guān)商品房屋租賃的法規(guī)雖然是對(duì)多人房屋租賃行為進(jìn)行了一些規(guī)定來(lái)限制取締群租，但卻反映出了我國(guó)在群租治理方面制度上仍然存在很多缺陷與問(wèn)題。

首先，這些文件沒(méi)有對(duì)群租行為進(jìn)行定義，沒(méi)有對(duì)群租行為的法律性質(zhì)進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)對(duì)群租行為缺乏統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)，這也因此使得群租行為的執(zhí)法缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行依據(jù)。

其次，這些文件多為行政規(guī)范性文件，立法層次較低，且較為分散，存在條文本身效力上的不足。且目前除了北上廣這樣的一線城市，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快出現(xiàn)群租問(wèn)題的城市還沒(méi)有相應(yīng)的群租房治理法規(guī)，因此現(xiàn)在需要地方政府合理利用好立法權(quán)限，因地制宜制定符合地方實(shí)際情況的地方政府規(guī)章。

最后，這些文件缺少有關(guān)具體治理措施方面的規(guī)范，只提出租房屋應(yīng)符合建筑、消防、治安等方面的條件，并沒(méi)有規(guī)定如何對(duì)這些安全隱患進(jìn)行定期的查處，同時(shí)也沒(méi)有對(duì)拆除違法建筑后應(yīng)如何安置群租房客進(jìn)行法律上的具體規(guī)范。

3.2群租行為缺乏有效監(jiān)管

治理群租房離不開(kāi)政府機(jī)關(guān)中的有關(guān)部門(mén)對(duì)房屋租賃市場(chǎng)的合理監(jiān)督管理，但目前法律規(guī)定中尚存著監(jiān)管主體、職責(zé)不明確，監(jiān)管對(duì)象缺乏針對(duì)性等法律問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重影響了有關(guān)部門(mén)在群租監(jiān)管過(guò)程中合理發(fā)揮自身職能：在《北京市房屋租賃管理若干規(guī)定》中對(duì)政府各部門(mén)在房屋租賃中的職責(zé)有所規(guī)定，但該規(guī)定雖然對(duì)相關(guān)部門(mén)的職責(zé)有所規(guī)范，卻沒(méi)有涉及所有部門(mén)之間針對(duì)群租行為相互協(xié)商合作的規(guī)定，且針對(duì)群租行為的具體責(zé)任部門(mén)不明確，還缺少牽頭部門(mén)對(duì)群租房的監(jiān)管進(jìn)行有效的劃分與協(xié)調(diào)。各部門(mén)之間容易就各自責(zé)任推諉扯皮，很難最大效益發(fā)揮各自部門(mén)的監(jiān)管職能，對(duì)群租行為進(jìn)行最有效的監(jiān)管。同時(shí)該規(guī)定也沒(méi)有對(duì)各部門(mén)進(jìn)行群租管理的具體措施進(jìn)行規(guī)定，這使得各部門(mén)在群租執(zhí)法過(guò)程中很難找到較好的措施，容易導(dǎo)致濫用職權(quán)的后果發(fā)生。

同時(shí)根據(jù)該規(guī)定，也并沒(méi)有對(duì)各監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行明確。沒(méi)有對(duì)房屋中介機(jī)構(gòu)在群租中應(yīng)該履行的義務(wù)，各職能部門(mén)對(duì)房屋中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施，以及各房屋中介從事房屋租賃的標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行具體規(guī)范。這使得很多非法轉(zhuǎn)租的行為出現(xiàn)，政府各部門(mén)也沒(méi)有具體的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)行的監(jiān)管沒(méi)有法律依據(jù)可尋，因此政府對(duì)房屋租賃市場(chǎng)出現(xiàn)了監(jiān)管不到位，導(dǎo)致了很多非法群租行為在房屋租賃市場(chǎng)的出現(xiàn)。

4、完善城市群租房治理的思路

4.1地方政府完善群租法律法規(guī)

針對(duì)之前提到群租房治理目前面臨的無(wú)統(tǒng)一的法律可依的困境，“如果強(qiáng)行取締群租，左一個(gè)法，右一個(gè)令，必然造成‘有法不依，禁而不止的局面，勢(shì)必會(huì)影響人民政府在人民群眾中的形象”。因此，各地方政府應(yīng)當(dāng)合理利用其立法職能，按照法定程序完善群租法律法規(guī)刻不容緩，且目前有關(guān)群租房的法律寥寥無(wú)幾，難成體系，所以健全群租方面的法律體系也十分重要。完善有關(guān)群租方面的法律法規(guī)，既要對(duì)群租進(jìn)行法律上的定義，又要對(duì)群租行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)定，更要將違反群租法律規(guī)定所需要承擔(dān)的法律上的責(zé)任明確規(guī)定出來(lái)，對(duì)具體的處理措施也要進(jìn)行規(guī)定。

地方政府需要因地制宜制定有關(guān)群租的專項(xiàng)地方政府規(guī)章，這樣一方面可以使關(guān)于群租房的立法層次得以提高，另一方面也使得地方政府執(zhí)法時(shí)有了充足的依據(jù)和清晰的標(biāo)準(zhǔn)，真正做到有法可依，并有利于政府機(jī)關(guān)追究違法群租行為責(zé)任人的責(zé)任，進(jìn)一步做到執(zhí)法必嚴(yán)。

4.2各地方政府加強(qiáng)管理力度

4.2.1多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法

治理群租，單靠房管、公安等單個(gè)部門(mén)顯然難以奏效。在群租問(wèn)題中主要負(fù)責(zé)執(zhí)行的房地管理部門(mén)，應(yīng)當(dāng)在各區(qū)縣政府的統(tǒng)一組織下，積極聯(lián)合工商、稅收、公安、消防等部門(mén)，在各個(gè)街道社區(qū)內(nèi)開(kāi)展聯(lián)合治理。各個(gè)部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合治理可以從兩方面進(jìn)行。

首先，需要建立長(zhǎng)期有效的會(huì)議協(xié)商機(jī)制，各個(gè)部門(mén)之間互相溝通解決群租房治理中出現(xiàn)的共有問(wèn)題，結(jié)合多個(gè)部門(mén)有關(guān)的法律條文研究討論特殊案例。會(huì)議需要所有相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)參加，并發(fā)表有關(guān)自身部門(mén)的群租管理治理建議與看法，房地管理部門(mén)對(duì)此進(jìn)行分類匯總并在多個(gè)部門(mén)共同討論之后需要因地制宜結(jié)合所管轄區(qū)群租房特點(diǎn)制定具體的執(zhí)行措施。

其次，需要多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法。目前的群租房治理執(zhí)法因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)，很難做到統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)?！叭鹤狻眴?wèn)題往往同時(shí)涉及多部門(mén)相關(guān)的法規(guī)，此時(shí)便需要在之前所說(shuō)的多部門(mén)協(xié)商之后，各部門(mén)提出相關(guān)的處罰意見(jiàn)。根據(jù)執(zhí)法建議，設(shè)立多套執(zhí)法方案，在執(zhí)法行動(dòng)根據(jù)具體情況對(duì)處理方案進(jìn)行比較，選取執(zhí)法效果最好的方案進(jìn)行執(zhí)行，在執(zhí)行時(shí)需要各部門(mén)之間相互配合聯(lián)合行動(dòng)，爭(zhēng)取達(dá)到執(zhí)法的效益最大化。

4.2.2加強(qiáng)對(duì)房屋租賃市場(chǎng)監(jiān)管

對(duì)房屋租賃市場(chǎng)的監(jiān)管是一次群租房治理的關(guān)鍵治理。解決問(wèn)題要找到問(wèn)題的關(guān)鍵所在，而對(duì)房屋租賃市場(chǎng)的監(jiān)管關(guān)鍵是要對(duì)群租租賃行政法規(guī)的進(jìn)行完善。因?yàn)樽鳛槿鹤庵黧w的承租人開(kāi)始群租行為要有雙方達(dá)成租賃的意思表示一致，出租人和承租人之間出現(xiàn)的租賃合同關(guān)系，如對(duì)群租租賃行政法規(guī)的進(jìn)行完善，雖租賃雙方已經(jīng)達(dá)成一致，但根據(jù)合同法第五十二條的規(guī)定，違反行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，雙方之間存在的合同也為無(wú)效合同，這樣便從關(guān)鍵處遏制了違法群租行為的發(fā)生，治理了違法群租現(xiàn)象，而“加強(qiáng)對(duì)房屋租賃市場(chǎng)的監(jiān)管，其中政府機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)房屋中介市場(chǎng)的管理又是關(guān)鍵”。因此，需要政府機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)房屋租賃中介組織的監(jiān)管，重點(diǎn)檢查中介組織是否按照法律規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)租行為。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積扱主動(dòng)地對(duì)中介組織違法轉(zhuǎn)租的情況進(jìn)行定期及不定期的檢查，并對(duì)違反規(guī)定的組織按照行政處罰法進(jìn)行行政處罰，這樣做行政機(jī)關(guān)可以更全面合理正當(dāng)?shù)膶?duì)群租市場(chǎng)進(jìn)行管理。更大程度上杜絕違法群租行為。

結(jié)論：

群租現(xiàn)象是社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展到一定程度的必然結(jié)果，是政府機(jī)關(guān)所必須面對(duì)的社會(huì)治理難題，群租又是時(shí)代不斷發(fā)展的產(chǎn)物，它的產(chǎn)生是不可避免的。因此，需要行政機(jī)關(guān)針對(duì)群租治理過(guò)程中存在的立法、執(zhí)法和守法的困境，合理運(yùn)用自身權(quán)力加強(qiáng)民生領(lǐng)域的立法，建立健全有關(guān)群租房的統(tǒng)一法律體系，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行群租房的整治與執(zhí)法，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理途徑，疏導(dǎo)與管理結(jié)合，妥善安置群租房客，不斷提高保障民生水平。

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作者簡(jiǎn)介：

邢佳興（ 1996—） ，男，北京人，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，在讀碩士，主要從事行政法，政府規(guī)制研究。