中國失業(yè)保險(xiǎn)基金促進(jìn)再就業(yè)問題研究

廖玥棋

失業(yè)保險(xiǎn)制度是我國社會(huì)保障制度體系的重要一環(huán)，兼具保障失業(yè)者基本生活的職能和促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)的職能?，F(xiàn)階段我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度存在覆蓋面積較窄、失業(yè)保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)和發(fā)放結(jié)構(gòu)待完善等問題。結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)國情，參考國際上其他國家的經(jīng)驗(yàn)，可以采取擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍、調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)、調(diào)高失業(yè)保險(xiǎn)待遇等措施，來強(qiáng)化我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的促進(jìn)再就業(yè)職能。

失業(yè)保險(xiǎn)制度是國家通過立法強(qiáng)制實(shí)行的，由社會(huì)集中建立基金，對社會(huì)之中因?yàn)槭I(yè)而暫時(shí)中斷生活來源的勞動(dòng)者提供物質(zhì)幫助，保障其失業(yè)期間的基本生活，促進(jìn)其再就業(yè)的制度。失業(yè)保險(xiǎn)制度作為我國社會(huì)保障制度體系的重要一環(huán)，兼具促進(jìn)保障失業(yè)者生活和促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)的功能。其中，失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)功能是指失業(yè)人員利用失業(yè)保險(xiǎn)基金維持自己基本生活，進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)或者是靈活就業(yè)。

我國失業(yè)保險(xiǎn)制度建立初期，致力于保障失業(yè)人員的基本生活。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，新形勢之下失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的功能變得越來越重要。我們將對現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行分析，探討其中存在的問題，結(jié)合我國的實(shí)際國情和其他國家在失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的對策和建議。

一、中國失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)再就業(yè)現(xiàn)狀

（一）失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)逐年增加，但覆蓋面積仍然有限。

近些年來，我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度不斷推進(jìn)，失業(yè)保險(xiǎn)的參保人數(shù)呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢。2019年全國失業(yè)保險(xiǎn)的參保人數(shù)為20543人，同比2018年增加了899萬人，增速為4.6%。但由于我國的就業(yè)人群非常復(fù)雜，現(xiàn)行的保險(xiǎn)金覆蓋面積仍然較窄，存在應(yīng)保未保的現(xiàn)象。

現(xiàn)階段，我國失業(yè)保險(xiǎn)的參與人群一般都有單位定期繳費(fèi)，參保意識也較強(qiáng)，這類人群的工作狀況較為穩(wěn)定，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較低。但真正失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)最大的靈活就業(yè)者、農(nóng)民工、大學(xué)生等人群卻參保率較低，他們失業(yè)后的生活缺乏保障。農(nóng)民工的自身參保意識較差，工作性質(zhì)不穩(wěn)定，他們往往更加重視薪資待遇而忽視失業(yè)保險(xiǎn)，這導(dǎo)致他們的失業(yè)保險(xiǎn)參保率較低。靈活就業(yè)者則是工作崗位不穩(wěn)定，就業(yè)和失業(yè)狀態(tài)難以明確界定，導(dǎo)致參保率較低。而現(xiàn)階段針對未就業(yè)的大學(xué)生的失業(yè)保險(xiǎn)制度更是缺失。

（二）失業(yè)保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)存在問題。

2019年黨中央、國務(wù)院高度重視就業(yè)工作，全面啟用了1000億元的失業(yè)保險(xiǎn)基金開展1500萬人以上的職業(yè)技能提升和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)工作。但實(shí)際上，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余逐年擴(kuò)大，支出增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于收入擴(kuò)大的規(guī)模。我國現(xiàn)階段失業(yè)保險(xiǎn)基金的主要支出依然是失業(yè)金。而用于促進(jìn)再就業(yè)的失業(yè)保險(xiǎn)金，在實(shí)際的支出過程之中也存在一定的問題。

首先是促進(jìn)再就業(yè)基金的使用范圍小。真正落實(shí)了的失業(yè)者的職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)幫助工作少之又少，許多失業(yè)者甚至對此一無所知。真正執(zhí)行的一些項(xiàng)目，效果又較不理想?，F(xiàn)階段地方政府會(huì)公開再就業(yè)職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目，對相關(guān)的培訓(xùn)進(jìn)行補(bǔ)貼，但一些在一直在培訓(xùn)目錄之中的職業(yè)技能，卻存在開班率較低的現(xiàn)象。電工這類真正能幫助失業(yè)者安身立命的職業(yè)技能，由于考試?yán)щy、培訓(xùn)成本高，政府的失業(yè)基金補(bǔ)貼難以覆蓋，鮮少有培訓(xùn)學(xué)校開辦。這導(dǎo)致失業(yè)者沒能接受到他們實(shí)際最需要的培訓(xùn)，造成了一定的資源浪費(fèi)。

而失業(yè)保險(xiǎn)基金支持創(chuàng)業(yè)的政策力度也較小?，F(xiàn)階段選擇自主創(chuàng)業(yè)的失業(yè)人員，由于失業(yè)保險(xiǎn)待遇較低等政策原因缺少保障。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)基金發(fā)放的方式不合理。

我國的失業(yè)保險(xiǎn)一般為按月等額發(fā)放。失業(yè)人員的保險(xiǎn)金領(lǐng)取期限取決于失業(yè)者的累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間。累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿一年不足五年的，最長可以領(lǐng)12個(gè)月。滿五年不足十年的，最長可以領(lǐng)18個(gè)月。繳費(fèi)滿十年及以上的，最長可以領(lǐng)24個(gè)月。這樣穩(wěn)定和長期的基金發(fā)放方式其實(shí)并不利于促進(jìn)失業(yè)者就業(yè)，甚至?xí)斐墒I(yè)者對失業(yè)保險(xiǎn)金的依賴心理。

二、西方國家失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)政策

（一）失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。

在世界范圍之內(nèi)，失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍存在發(fā)達(dá)國家大于發(fā)展中國家，工業(yè)化國家大于農(nóng)業(yè)化國家的特點(diǎn)。美國的失業(yè)保險(xiǎn)參保范圍為所有的公共和私人部門雇員、軍事人員、大多是農(nóng)業(yè)工人和家庭雇工。一些州允許自雇工參加失業(yè)保險(xiǎn)，還有一些州提供自雇者救助計(jì)劃。而加拿大的就業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋所有的雇員和自雇漁民。其他自雇者也可以通過簽署協(xié)議和注冊的方式，享受失業(yè)保險(xiǎn)福利。美國通過擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，提升非正式就業(yè)者的失業(yè)保險(xiǎn)參保率，積極發(fā)揮了失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)功能。

（二）重視失業(yè)保險(xiǎn)基金的再就業(yè)功能。

許多國家提出失業(yè)保險(xiǎn)基金優(yōu)先用于促進(jìn)就業(yè)而不是用于保障生活。瑞典在20世紀(jì)70年代首先提出“就業(yè)第一”而不是“失業(yè)津貼第一”的指導(dǎo)思想。

加拿大的《就業(yè)保險(xiǎn)制度》既包括了傳統(tǒng)的失業(yè)保險(xiǎn)金的給付，還提供了就業(yè)保障給付和相關(guān)支持性措施。加拿大為了鼓勵(lì)失業(yè)者再次就業(yè)，即使失業(yè)者待遇給付期間有工作收入，只要不超過一定金額并誠實(shí)申報(bào)，政府不會(huì)進(jìn)行懲罰，也不會(huì)取消領(lǐng)取保險(xiǎn)金的金額與資格。同時(shí)，加拿大的失業(yè)保險(xiǎn)資金領(lǐng)取待遇會(huì)參考申請人領(lǐng)取就業(yè)保險(xiǎn)金的頻率來確定，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的頻率越高，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的金額就會(huì)越低。政府通過這一手段，促進(jìn)就業(yè)者積極尋找工作，并在同一個(gè)工作崗位上工作更長的時(shí)間。

（三）繳費(fèi)制度。

一些國家通過改革失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)制度來減少失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)。以美國的“經(jīng)驗(yàn)稅率為例子，美國按照雇主解雇雇員的多少來確定企業(yè)繳納稅率的多少。政府采取這樣的方式，來預(yù)防企業(yè)裁員。失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率以職工工資的5.4%為基本，隨著失業(yè)率的提升而提升，有些州甚至可以高達(dá)10.5%。政府對于職工失業(yè)率較低的企業(yè)，會(huì)以降低繳費(fèi)率以示鼓勵(lì)。這種繳費(fèi)方法，體現(xiàn)了行業(yè)的差異，顯示出了制度的公平。不僅有促進(jìn)企業(yè)降低裁員率的作用，也有促進(jìn)員工保持工作熱情、提升工作效率的作用。該制度在經(jīng)濟(jì)大危機(jī)、企業(yè)經(jīng)營危機(jī)之時(shí)能做出靈活的調(diào)整，不通過繳費(fèi)率盲目抑制企業(yè)的發(fā)展。保持勞動(dòng)者工作的持續(xù)性和穩(wěn)定性，緩解失業(yè)壓力。

（四）提升失業(yè)保險(xiǎn)金待遇。

相較于世界大多數(shù)國家，我國的失業(yè)保險(xiǎn)金待遇較低。多數(shù)國家的失業(yè)保險(xiǎn)金待遇是參與人失業(yè)前一年或半年的收入水平的50%-80%，待遇水平較低的國家也一般在40%-50%，目前我國的失業(yè)保險(xiǎn)金待遇水平為30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際水平。

（五）實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)待遇與再就業(yè)的行為掛鉤的辦法，激勵(lì)再就業(yè)。

一些國家選擇對失業(yè)人員的再就業(yè)行為給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)失業(yè)人員再就業(yè)或創(chuàng)業(yè)。韓國設(shè)置鼓勵(lì)就業(yè)援助金，鼓勵(lì)領(lǐng)取就職津貼的失業(yè)人員積極就業(yè)。阿根廷以4個(gè)月為界，失業(yè)時(shí)間在4個(gè)月以內(nèi)的每月可以獲得較高的定額失業(yè)保險(xiǎn)給付，而失業(yè)時(shí)間超過四個(gè)月，失業(yè)保險(xiǎn)待遇逐月降低。一些歐洲國家會(huì)對愿意從事比自己實(shí)際能力低下工作的失業(yè)者進(jìn)行一定的補(bǔ)貼。對于參加培訓(xùn)并且取得資格證書的失業(yè)人員，會(huì)按照資格登記增加失業(yè)保險(xiǎn)待遇。意大利會(huì)對愿意參與再就業(yè)培訓(xùn)的失業(yè)人員給予生活補(bǔ)貼。

三、政策建議

（一）擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。

從各國的制度發(fā)展過程來看，失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍都呈現(xiàn)出由小到大、由易到難、從淺到深的發(fā)展特點(diǎn)。擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍并不是一蹴而就的。失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍取決于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，需要考慮到管理成本和管理難度，要將不同職業(yè)群體的職業(yè)特征和風(fēng)險(xiǎn)差異考慮進(jìn)去。我國失業(yè)保險(xiǎn)制度在逐步擴(kuò)大覆蓋范圍時(shí)，可以借鑒海外經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)貼合我國國情，逐步擴(kuò)大覆蓋范圍。從非公有制企業(yè)入手，深入勞動(dòng)力就業(yè)市場，研究勞動(dòng)力的就業(yè)形式。

（二）調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)。

我國失業(yè)保險(xiǎn)基金繳費(fèi)，一直采取的是統(tǒng)一費(fèi)率的政策。無論什么企業(yè)都繳納一樣的費(fèi)率，這顯然不利于市場資源分配和公平競爭。一些經(jīng)營困難的失業(yè)率較高的企業(yè)卻要向失業(yè)率低、經(jīng)營狀況穩(wěn)定的企業(yè)單向補(bǔ)償失業(yè)保險(xiǎn)金。我國可以實(shí)施浮動(dòng)繳費(fèi)率，對于失業(yè)率較高的企業(yè)和失業(yè)率較低的企業(yè)調(diào)整繳費(fèi)率。

政府部門對于失業(yè)人員的關(guān)注應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)展。豐富失業(yè)保障的內(nèi)容，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金的促進(jìn)再就業(yè)功能。首先，政府部門可以設(shè)置再就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目，比如就業(yè)規(guī)劃指導(dǎo)和心理輔導(dǎo)咨詢等，不能只是進(jìn)行簡單的職業(yè)培訓(xùn)和介紹。其次，可以適當(dāng)?shù)卦鲈O(shè)就業(yè)培訓(xùn)和介紹資金支出項(xiàng)目，政府為失業(yè)人員提供相關(guān)的補(bǔ)貼，比如培訓(xùn)教材、通訊等，滿足失業(yè)人員的生活需求，使得其積極地參與到就業(yè)培訓(xùn)中，提升社會(huì)保險(xiǎn)基金的促進(jìn)再就業(yè)功能。

（三）調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)待遇。

適當(dāng)提升失業(yè)保險(xiǎn)金待遇，在給予失業(yè)者生活保障的同時(shí)，鼓勵(lì)失業(yè)者進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)。將失業(yè)保險(xiǎn)待遇與再就業(yè)的情況相掛鉤，對積極進(jìn)行再就業(yè)并且取得成效的失業(yè)者給予補(bǔ)貼，鼓勵(lì)失業(yè)人員再就業(yè)。

（四）改革發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)基金的方式。

失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放方式，對于失業(yè)保險(xiǎn)基金的促進(jìn)再就業(yè)功能有巨大的影響。我國可嘗試用“遞減”的失業(yè)保險(xiǎn)基金發(fā)放方式取代原本每月數(shù)額一致的發(fā)放方式。在剛失業(yè)時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)管理部門發(fā)放較高的失業(yè)保險(xiǎn)金，保障失業(yè)者當(dāng)時(shí)的基本生活正常進(jìn)行。到了失業(yè)的后期階段，適當(dāng)?shù)販p少失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放，給失業(yè)者造成緊迫感，減少失業(yè)者對于失業(yè)保險(xiǎn)金的依賴感，促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)。

為失業(yè)者發(fā)放求職補(bǔ)貼。當(dāng)失業(yè)人員主動(dòng)求職并且取得成功時(shí)，政府給予一定的補(bǔ)貼，以此減少其求職成本支出。

允許失業(yè)者一次性領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，促進(jìn)失業(yè)者創(chuàng)業(yè)。在就業(yè)者處于失業(yè)狀態(tài)的時(shí)候，失業(yè)保險(xiǎn)管理部門將所有的失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)給失業(yè)人員，為失業(yè)人員的創(chuàng)業(yè)提供一定的資金，從而緩解期自主創(chuàng)業(yè)的壓力。

（五）政府部門給予支持。

制定健全的職業(yè)培訓(xùn)制度。根據(jù)市場需求結(jié)合實(shí)際情況設(shè)置職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目，建立質(zhì)量優(yōu)越的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)宣傳，促進(jìn)失業(yè)人員參與職業(yè)培訓(xùn)。可以參考英國，失業(yè)人員在經(jīng)過培訓(xùn)并且獲取技術(shù)證書之后，可以憑借證書得到更多的失業(yè)保險(xiǎn)金。

構(gòu)建相關(guān)的資源共享數(shù)據(jù)庫，將失業(yè)人員的信息反饋到信息庫之中，了解失業(yè)人員的情況。為失業(yè)人員提供更多的就業(yè)信息，鼓勵(lì)他們借助這一資源，提升自己的就業(yè)競爭力，積極就業(yè)?；蛘呃眠@一資源，尋找合作伙伴，為具備創(chuàng)業(yè)能力的失業(yè)人員提供良好的幫助。

（作者單位：河北工業(yè)大學(xué)）