財政透明度視角下地方政府債務管理

李麗娜

新常態(tài)下，我國財政透明度的逐步提升促進了政府財政使用效率的提升。地方發(fā)展資金需求無法和地方財力相匹配，地方政府為了促進經(jīng)濟的發(fā)展，通過舉債的方式完成資金的籌集，這就導致地方政府的債務逐漸增加，因此，高效的地方政府債務管理是十分必要的。本文闡述了財政透明視角下地方政府債務管理中存在的一系列問題，分析后提出了可行的解決策略，對于地方政府今后財務管理工作的開展具有積極的參考意義。

一、財政透明的意義

財政透明在歐洲被首次提出，部分歐盟國家為了避免財政狀況惡化而導致國家的負擔加重，將財政透明作為財務管理中的一個關鍵性指標。我國政府也積極致力于實現(xiàn)財政透明，對于財政透明目標的實現(xiàn)極為關注。

（一）提高財政資金的使用效率

在現(xiàn)階段很多研究人員都致力于財政透明和財政資金使用率關系的研究，但是并沒有得到統(tǒng)一的定論。梁誠誠（2017）曾經(jīng)結合面板數(shù)據(jù)隨機效應模型進行了分析，證明了財政透明對教育資金的使用效率、醫(yī)療資金的使用效率和社會保障與就業(yè)資金的使用效率都存在確定的關系，這種關系表現(xiàn)為首先抑制，然后促進，呈現(xiàn)U型曲線;財政透明對教育資金的使用效率的抑制作用最高為24.78%，對醫(yī)療財政資金的使用效率的抑制作用最高為27.45%，對于社會保障和財政資金使用率的抑制作用最高為29.02%，此后會對資金的使用效率產(chǎn)生積極的影響。在達到這一數(shù)值以后，提高財政透明度，會實現(xiàn)財政資金使用效率的提升。因此從我國現(xiàn)階段的實際情況出發(fā)，要積極提高財政透明度，進而推動資金的使用效率逐步提升。

（二）提高政府的公信力

現(xiàn)階段全球化發(fā)展趨勢日益顯著，當國家政府具有極強的公信力時，這種金融市場會處于穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展狀態(tài)。只有提高財政透明度，公民才能了解財政的使用狀況和結果，投資者才能對金融市場的發(fā)展充滿信息，進而提高金融市場的穩(wěn)定性，實現(xiàn)政府公信力的提升。

（三）促進國家的法律建設

我國明確了財政信息公開披露的一系列方針和規(guī)范，各個事業(yè)單位要將自身的財政情況公開，進而保證財政透明度的提升;同時，提高財政透明度以后，會促進財政資金的合理使用，使財政資金在使用中接受社會的廣泛監(jiān)督，推進政府和事業(yè)單位依照法律規(guī)范開展工作、行使權力、使用資金;公開財政以后，在公眾的監(jiān)督下，可能會出現(xiàn)一系列執(zhí)法者和立法者沒有發(fā)現(xiàn)的問題，對于促進制度改革和完善、加快國家法制建設具有積極的意義。

二、地方政府債務管理中存在的問題

（一）債務規(guī)模大

研究財政部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)地方政府債務指標基本都處于合理的范圍中，地方政府債務規(guī)模的風險仍然處于可接受的水平。但是，由于政府的邊界清晰度不足，統(tǒng)計口徑并不一致，所以部分財政債務資金沒有被列入到統(tǒng)計范疇當中，處于監(jiān)管體系以往。對于沒有納入到政府債務管理當中的債務其償債風險較高。及時消化隱形債務必須要借助于平臺公司轉型、實際歸還以及債務期重組等方式來實現(xiàn)，但是這三種方式在執(zhí)行中的難度都比較大。

（二）債務來源單一

政府融資資金來源有限，一般僅僅是通過銀行借貸、地方政府債券來融資。國有資本注入的占比較高，社會資本注入的占比較低。一些項目的投資時間長，回報率并不明確，在項目初始階段所投入的資金總量多，因此社會資本往往認為風險性較高，所以放棄參與?，F(xiàn)階段不允許違規(guī)舉債，不允許借助于融資平臺公司來舉借政府債務。監(jiān)管的重點內容是融資平臺為新項目舉借債務。滿足國家規(guī)定的融資方式包括PPP、政府債券和現(xiàn)金流涵蓋本息的市場化融資。但是由于發(fā)行分配額度有限，政府債券的資金總量并不高。

（三）償債機制欠缺

擴展地方政府的債務規(guī)模會對地方經(jīng)濟發(fā)揮促進作用，但是并不利于社會生產(chǎn)的開展。政府項目中公益性項目居多，這類項目并不會產(chǎn)生收益，沒有來自經(jīng)濟方面的回報，因此債務資金的本息償還難度大，最終的結果是地方政府負責承擔這部分資金。在政績考核制度的作用下，地方政府為了達到考核標準，不考慮自身的財政情況，沒有經(jīng)過認真的評估就新建一些大的項目，導致資金的負債量較大，政府不能穩(wěn)定的償還債款，同時由于政府融資平臺自身的能力限制，債務結構缺乏合理性，資產(chǎn)質量低，償債水平低，原有債務的償還只能通過再次舉債來實現(xiàn)?；谪斦杖霟o法滿足實際需要，地方政府必須要通過土地出讓來取得非預算資金收入。但是在國家房地產(chǎn)市場的調控作用下，土地資金收入也受到限制，導致政府債務風險增加。

（四）借規(guī)范性差

地方政府有多種舉債形式，但是由于財政透明的推行力度有限，所以舉債的透明度并不高。不包括地方政府債務，很多舉債方式都沒有相關的法規(guī)做支撐。地方政府融資主體具有較強的單一性，基本上是借助于以政府為支持的企業(yè)來實現(xiàn)融資，債務管理欠缺。2015年出臺的預算法再次對政府舉債提出了細致的要求，限制了舉債方式，僅允許通過債務的發(fā)行來舉債，不允許選擇其他方式，在不滿足法律條款的前提下，不允許為個人或者企業(yè)進行債務擔保。受到現(xiàn)階段政府投資項目預算資金的限制，新增加的債務額度并不足以滿足實際需要，如果項目的發(fā)展急需資金周轉，很多地方政府為了保證項目的資金鏈不發(fā)生斷裂，違規(guī)舉債，例如PPP的融資模式以及違規(guī)擔保等。

三、加強地方政府債務管理的措施建議

（一）控制債務規(guī)模

第一，規(guī)定地方政府債務額度，在預算管理中融入地方政府債務分類。使一般公共預算管理中融入一般債務，債務的償還主要依靠一般公共預算來實現(xiàn);使政府型基金預算管理中涵蓋專項債務，債務的償還主要依靠政府性基金或者專項收入來實現(xiàn)，同時促進債務的置換，做好債務償還資金落實情況的逐筆落實。結合債務類型，抵押物的情況，做好分類處理，通過和債權人的相互協(xié)調來獲取支持，使債務壓力通過債務 置換或者重組的形式得到緩解。推進融資平臺的轉型，保證債務被資產(chǎn)所覆蓋，利息被收益所覆蓋，實現(xiàn)現(xiàn)有融資平臺的合理轉換，使其在滿足確定條件的前提下，轉變?yōu)楠毩⒑怂?、自負盈虧、風險自行承擔的企業(yè)。國有企業(yè)一旦滿足條件，及時轉型，如果財政資金相對緊張，則可以借助于融資平臺的轉型來解決部分隱性債務所引發(fā)的財政問題。

（二）優(yōu)化債務結構

積極促進我國國有融資平臺作用的發(fā)揮，使其在政府融資工作中發(fā)揮積極的推動作用。借助于資產(chǎn)的整合和注入，使經(jīng)營性項目的潛力得以充分發(fā)掘，保證經(jīng)營現(xiàn)金流的充足，積極和金融機構合作與對接，實現(xiàn)融資產(chǎn)品的更新。在發(fā)行地方政府債務時，充分利用對于自身具有優(yōu)勢的政策，對于期限短、利息高的債務要首先償還，進而促進政府債務結構的優(yōu)化，實現(xiàn)融資成本的有效控制。對國有融資平臺進行拓展，使其以市場化的模式來促進項目的開發(fā)，在保證融資方式合規(guī)的前提下，積極爭取經(jīng)營性融資。使存量債務項目得以盤活，促進政府和社會資本合作，減少債務總量，控制債務規(guī)模，將政府債務危機得以緩解。通過政府和社會資本合作的方式，吸引大量的社會公共資本投入到基礎設施建設中，使政府的舉債壓力得以有效緩解。同時， 刺激市場的活力，使政府的作用得以充分發(fā)揮，使公共服務逐步優(yōu)化，推進政府、企業(yè)和公眾三方共贏。避免政府對資源配置進行干預，使市場的調節(jié)作用充分發(fā)揮。政府則作為合作者，同時發(fā)揮監(jiān)管作用，強化服務和 監(jiān)管。

（三）建全償債機制

在政府舉借債務的過程中，要明確規(guī)定償債責任、資金以及償還方式，對于債務主體來說，借債方負責債務的使用和償還，政府性債務的還款期，要按照計劃執(zhí)行，保證債務可以到期償還。債務主體要將債務資金涵蓋在財務計劃中，做好賬目的核算，將所申請的貸款用于計劃所列項目中，不私自挪用。政府要設置準備金用于債務償還，對這部分資金進行單獨控制和管理，如果出現(xiàn)意外情況無法及時償還債務，則準備金用于債務的償還。調動各類可用的資源來償還債務，例如，將閑置的行政資產(chǎn)和土地資產(chǎn)進行處理，收回現(xiàn)金投入到準備金當中。

積極開展風險預警，推進債務風險的評估。對于被列入風險預警級別較高的單位，積極深入的對其進行債務償還管理，以實現(xiàn)風險的逐步控制。做好個人的風險防范，將監(jiān)管節(jié)點提前，由事后進行監(jiān)控更改為事前開展監(jiān)控，使債務風險控制所持續(xù)的時間延長。確定應急處理方案，明確責任的追究方式。地方政府的債務管理中，要關注資金的來源，同時對資金的去向進行追蹤，關注債務資金的支出情況。財務部門要與項目負責部門一同對債務的去向進行追蹤，是不是依照債務資金用途流向政府的公益性事業(yè)的建設，避免出現(xiàn)資金的挪用。規(guī)定債務資金使用績效管理制度，對于資金使用的合理性進行監(jiān)督、評價和考核，盡可能使其完整、客觀的體現(xiàn)資金在應用中的情況，及時發(fā)現(xiàn)冗長資金、低效資金和長期沉淀資金。保證監(jiān)管力度，提高政府資金利用效率。

（四）完善債務考核機制

限制并約束地方政府的融資行為，避免沒有經(jīng)過科學的評估就隨意舉債。強化地方政府的債務審計，對債務增長率、償債比例以及擔保率、財政收入增長率進行考核，避免地方債務增長過快。約束預算，做好現(xiàn)有債務的分類，責任落實到人，借債一方負責債務的償還，并承擔相應的風險，避免出現(xiàn)前任舉債、下一任償還的情況。明確責任，對于政府違規(guī)擔保和融資的現(xiàn)象要堅決追究責任。對舉債行為進行進一步規(guī)范，地方政府要依照國家的限額來發(fā)放地方政府債券，不允許采用其他的舉債形式、

四、結語

地方政府的債務管理問題和社會經(jīng)濟的安全性與穩(wěn)定性息息相關，在國家的管理中要尤為關注。地方政府要嚴格債務管理，在財政透明的背景下，完善政府債務機制，對于存在的問題及時糾正，并采取科學的風險規(guī)避方式，是地方政府債務管理穩(wěn)步開展，促進地方經(jīng)濟建設的發(fā)展。

（作者單位：河南省安陽市北關區(qū)財政局）