長三角跨行政區(qū)社會協(xié)同治理的理論、實踐與展望

[摘 要] 2018年11月，長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，成為中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大引擎?？缧姓^(qū)的經(jīng)濟一體化發(fā)展，倒逼各自為政的社會治理也要走跨行政區(qū)社會協(xié)同治理之路。目前，長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展還存在著交通出行不暢，勞動力和人才市場分割、資質(zhì)不能互認(rèn)，公共服務(wù)不均等、不銜接，行政執(zhí)法過程中各自為政，生態(tài)保護標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則不統(tǒng)一，社會組織本地化、內(nèi)部競爭等問題。未來，在推進(jìn)長三角跨行政區(qū)社會協(xié)同治理的過程中，不僅要處理好政府與市場、政府與社會、政府與政府之間的關(guān)系，還要處理好跨行政區(qū)社會協(xié)同治理目標(biāo)與路徑的關(guān)系、頂層設(shè)計與實踐創(chuàng)新的關(guān)系、多層級治理主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系、共享與公平的關(guān)系、線下與線上的關(guān)系。

[關(guān)鍵詞] 長三角;跨行政區(qū);社會協(xié)同治理

[中圖分類號] D630 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ?[文章編號] 1673-8616（2021）03-0031-10

行政區(qū)劃是國家權(quán)力的空間投影，在不同發(fā)展階段、不同空間范圍內(nèi)，行政區(qū)劃邊界對區(qū)域政治、區(qū)域經(jīng)濟、區(qū)域社會的發(fā)展具有不盡相同的作用和影響。近年來，隨著我國城市群、都市圈戰(zhàn)略的深入實施，以京津冀、長江三角洲地區(qū)（以下簡稱長三角）、粵港澳大灣區(qū)等為典型代表的大都市圈，努力破解城市間行政區(qū)劃的制度約束和政策壁壘，共同打造同城化、一體化的高質(zhì)量經(jīng)濟圈、生活圈、生態(tài)圈，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，加快構(gòu)筑新發(fā)展格局。特別是伴隨著都市圈、城市群的經(jīng)濟一體化，各類要素跨界高頻互動化和數(shù)字化發(fā)展，在社會治理領(lǐng)域，以行政區(qū)劃為界、各自為政的傳統(tǒng)行政區(qū)社會治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)跨區(qū)域融合發(fā)展的社會需求和人民期待，亟待進(jìn)行理論和實踐的改革創(chuàng)新，構(gòu)筑符合區(qū)域發(fā)展規(guī)律和特點、順應(yīng)人民生活期待的跨區(qū)域一體化社會治理新模式。在這方面，長三角大都市圈的跨行政區(qū)社會協(xié)同治理具有典型性，本文對此展開相關(guān)研究和論述。

一、長三角跨行政區(qū)社會協(xié)同治理：理論基礎(chǔ)

近年來，隨著經(jīng)濟全球化、城市化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，在不同空間尺度上（如大都市圈、國家范圍、次國家合作區(qū)域、全球?qū)用妫?，區(qū)域一體化不斷增強，“地方空間”逐漸轉(zhuǎn)向“流動空間”[1]，因此，面對地方政府之間的治理碎片化，打破行政區(qū)劃邊界的壁壘，通過重構(gòu)新的治理空間單元，實施跨區(qū)域政策調(diào)控和空間跨界治理，成為全球各國地方治理改革的重要戰(zhàn)略選擇之一。與此同時，隨著社會的轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在經(jīng)濟社會領(lǐng)域中的深度應(yīng)用，經(jīng)濟社會跨界融合發(fā)展趨勢日趨明顯，社會公共問題的跨界性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性日漸增強，單靠政府一方抑或單靠某一個職能部門的力量，已經(jīng)難以有效加以應(yīng)對和解決，于是又出現(xiàn)了一種跨越政府、市場、社會三種基本治理領(lǐng)域邊界，以及跨越不同層級、不同職能部門之間職責(zé)邊界的跨公私合作治理、跨部門合作治理、整體性治理等新理論。因此，當(dāng)今學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了一大批有關(guān)“跨域治理”[2-4]、“跨界治理”[5-7]的研究成果，內(nèi)涵不盡一致。然而，就跨行政區(qū)社會協(xié)同治理的研究成果尚不多見，有學(xué)者就如何借鑒香港“多元共治”的社會治理模式來構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)跨界社會治理進(jìn)行了論述[8]，也有學(xué)者從社會治理一體化的視角，對長三角地區(qū)的社會跨界治理問題進(jìn)行探討[9]。總體而言，長三角跨行政區(qū)社會協(xié)同治理尚未形成一個成熟的理論模式，目前還處于不斷探討之中。

跨界治理的基本理論架構(gòu)如圖1所示，即一個完整的跨界治理至少包括三個層面的內(nèi)涵：一是跨越多個行政區(qū)劃邊界的跨行政區(qū)治理，這既有國際化全球?qū)用?，又有跨國家合作層面，還有一個國家內(nèi)大都市圈、城市群等層面，重點處理政府之間的相鄰關(guān)系。二是跨部門治理，主要是圍繞政出多門、“九龍治水”等現(xiàn)實問題，明晰多部門職責(zé)邊界，既分工又合作，構(gòu)筑“無邊界管理”或“無縫隙管理”的共治共享機制，消除政出多門、多頭管理的部門間合作困境。三是跨越政府、市場、社會組織三大基本領(lǐng)域的“跨公私領(lǐng)域”的公私合作伙伴治理格局，即按照公共服務(wù)生產(chǎn)和提供相分離的原則，合理界定政府、市場、社會的職能邊界，通過政府購買服務(wù)等機制整合政府、社會、市場三方資源，發(fā)揮各自優(yōu)勢，努力實現(xiàn)經(jīng)濟增長、政治民主、社會發(fā)育的多贏式治理目標(biāo)[10]。在現(xiàn)實社會的治理中，因不同社會問題所屬的性質(zhì)、類型、范圍等不同，其采取的跨界治理方式可能會不盡一致，有的問題涉及多個行政單元政府之間，需要采取跨行政區(qū)的方式加以治理;而有的問題則需要一個行政區(qū)單元內(nèi)的多個政府部門協(xié)同配合才能完成;還有的問題則需要政府和社會組織之間的合作。當(dāng)然，也不排除有些特殊區(qū)域的跨界性社會公共問題的解決，需要同時采取跨行政區(qū)、跨部門以及跨公私領(lǐng)域三種治理方法的協(xié)同應(yīng)用。本文所說的長三角跨行政區(qū)社會協(xié)同治理，主要是將跨行政區(qū)治理、長三角區(qū)域、社會治理三者相疊加而形成的一個研究議題，也是近年來長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇，旨在構(gòu)建長三角社會協(xié)同治理的新機制，打破行政區(qū)社會治理的行政壁壘，實現(xiàn)區(qū)域社會治理一體化，打造開放、公平、和諧、包容的跨區(qū)域社會，讓整個區(qū)域的居民不斷提升獲得感、安全感和幸福感，提高整體生活品質(zhì)。

二、長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展：趨勢和要求

改革開放以來，由上海市、江蘇省、浙江省和安徽?。ㄒ韵潞喎Q三省一市）構(gòu)成的長三角始終是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略空間，也是當(dāng)前我國重點推動建設(shè)的世界第六大城市群。如何有效推動其一體化發(fā)展，是國家長期以來宏觀政策推動的重要內(nèi)容，也是各地方政府不斷努力的發(fā)展方向。在黨的十八大召開之前，長三角的一體化發(fā)展經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，國家出臺了諸多相關(guān)政策和文件，地方也搭建了諸如主要領(lǐng)導(dǎo)座談會、城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會等形式多樣的協(xié)調(diào)機制，但真正的一體化發(fā)展始終處于時斷時續(xù)、緩慢前行的狀態(tài)，尚未取得實質(zhì)性和突破性的進(jìn)展和成效。自2008年金融危機以來，尤其是黨的十八大以來，伴隨著中國經(jīng)濟新常態(tài)和高質(zhì)量發(fā)展的新態(tài)勢，充分激發(fā)國內(nèi)市場需求成為國家宏觀經(jīng)濟政策的重要方向，積極構(gòu)筑大都市圈、城市群等區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略成為新時代國家推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇。可以說，自黨的十八大以來，隨著《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》等重大政策文件的出臺，長三角一體化發(fā)展開始走上了制度化建設(shè)之路，特別是2018年11月，在首屆中國（上海）國際進(jìn)口博覽會開幕式上，習(xí)近平總書記宣布支持長三角一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略以來，長三角一體化發(fā)展按下了“快車鍵”，進(jìn)入了“快車道”。

為了有效貫徹和推動這一國家戰(zhàn)略，2019年初國家發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》;同年5月又頒布了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，圍繞經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域，對長三角一體化發(fā)展提出了非常明確、系統(tǒng)、全面的要求。2019年11月，國家發(fā)展和改革委員會正式公布了《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，將地處上海、浙江、江蘇三地交界地區(qū)的上海青浦區(qū)、浙江嘉善縣、江蘇蘇州市吳江區(qū)三個縣區(qū)作為整個長三角一體化發(fā)展的先行先試區(qū)，要求三省市協(xié)同努力，在行政區(qū)劃格局不發(fā)生變動的情況下，探尋出一條跨區(qū)域共建共治共享的新模式、新機制、新路子，為未來整個長三角和國內(nèi)其他地區(qū)的一體化發(fā)展與跨行政區(qū)治理提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗借鑒。這幾個文件的出臺實施，為長三角一體化發(fā)展注入了強大的動力。雖然這些文件對長三角一體化發(fā)展的具體要求不盡相同，但是也相互補充、相互支持、相互配合，旨在保障和推動長三角走向更高水平、更高質(zhì)量的改革開放和一體化發(fā)展。這些政策文件對長三角區(qū)域一體化發(fā)展提出了以下要求。

（一）高質(zhì)量一體化

當(dāng)今中國的經(jīng)濟已經(jīng)開始從中高速增長走向了高質(zhì)量發(fā)展新階段。高質(zhì)量一體化發(fā)展是長三角區(qū)域一體化國家戰(zhàn)略的核心要求，也是長三角一體化發(fā)展承擔(dān)的戰(zhàn)略使命。何謂高質(zhì)量一體化發(fā)展？筆者以為，高質(zhì)量一體化發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展和一體化發(fā)展兩者的疊加，包括兩層含義：一是發(fā)展過程的一體化，即處理好政府和市場的關(guān)系，建立起統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系，各類生產(chǎn)要素、創(chuàng)新要素按照市場經(jīng)濟的原則，突破行政區(qū)劃邊界的束縛，在省市之間、城市之間、城鄉(xiāng)之間跨界自由流動、自由重組和科學(xué)化配置，最大限度地提高區(qū)域經(jīng)濟效率和勞動生產(chǎn)率，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的動力變革、效率變革和質(zhì)量變革;二是發(fā)展結(jié)果的品質(zhì)化，即出行方式和物流極度方便快捷、長三角經(jīng)濟能級和核心競爭力顯著提高、滿足民眾對高品質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的需求、所有經(jīng)濟主體公平參與競爭、經(jīng)濟利益公平分配和共享（獲得感、幸福感、文明程度等顯著提升）、生態(tài)環(huán)境越來越好、公共服務(wù)均等化智慧化、社會階層結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化等?？梢?，長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展不僅是一個多元目標(biāo)的綜合體系，還是供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、服務(wù)鏈、創(chuàng)新鏈跨界的無縫銜接，更是區(qū)域利益共同體的形成以及區(qū)域經(jīng)濟社會的高品質(zhì)化，可以全面解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[11]。

（二）跨行政區(qū)制度的一體化

就《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》和《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》的關(guān)系而言，兩者屬于頂層設(shè)計和地方方案、總體綱領(lǐng)和行動科目、全域空間和試驗空間的關(guān)系，也就是在全域化一體化發(fā)展的總體制度安排下，先要求在三省一市交界地區(qū)的三個區(qū)縣（示范區(qū)）之間尋求創(chuàng)新和突破，但有一個共同的改革底線，就是所有的跨行政區(qū)一體化發(fā)展制度設(shè)計都不能建立在對三省一市邊界現(xiàn)有行政區(qū)劃格局進(jìn)行調(diào)整或變動之上，即在現(xiàn)有行政隸屬關(guān)系不變、行政區(qū)劃邊界不變的情況下，圍繞跨區(qū)域規(guī)劃管理、財稅分享、公共服務(wù)政策、公共信用管理、社會治理等領(lǐng)域，探索形成一套跨行政區(qū)共建共治共享的制度一體化新模式，打破長期以來的種種行政壁壘和制度障礙，促進(jìn)資源整合和要素自由流動，走出一條跨行政區(qū)共商、共建、共治、共享、共贏的發(fā)展新路。

（三）創(chuàng)新發(fā)展的清潔綠色化

從產(chǎn)業(yè)選擇的視角來說，高質(zhì)量發(fā)展意味著長三角的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要不斷走向高端化、高附加值、綠色化，在努力占據(jù)全球產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價值鏈高端位置的同時，要最大限度地降低經(jīng)濟發(fā)展能耗和污染，進(jìn)而創(chuàng)造更大、更優(yōu)的生態(tài)價值，打造更具吸引力、更加清潔優(yōu)美的人居環(huán)境和投資環(huán)境。如果僅靠一體化發(fā)展，形成高耗能、高污染、低附加值產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展，那么這有違高質(zhì)量發(fā)展的基本要求，更不符合新時代人民群眾對美好生活的需求和期望。正因為如此，率先建設(shè)生態(tài)綠色的一體化示范區(qū)，成為長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的首要突破口和行動計劃，在探索跨行政區(qū)制度一體化發(fā)展、種好一體化制度創(chuàng)新試驗田的同時，要突出生態(tài)優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化利用，打造創(chuàng)新綠色發(fā)展的新高地。實際上，這一示范區(qū)的先行先試，充分預(yù)示著跨行政區(qū)經(jīng)濟的綠色發(fā)展，跨行政區(qū)人居環(huán)境的一體化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，必將成為未來整個長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的必然選擇。

三、開放流動社會碰到封閉行政區(qū)劃：矛盾與沖突

長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展，既要依靠以市場化為導(dǎo)向的現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系，又要發(fā)揮好政府的作用，其根本是要處理好經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)、行政區(qū)與行政區(qū)之間的關(guān)系。隨著經(jīng)濟的一體化，必然帶動各種生產(chǎn)要素、經(jīng)濟主體和人口的跨行政區(qū)轉(zhuǎn)移和重組，整個城市區(qū)域的同城化效應(yīng)更加明顯，社會流動顯著提升。而當(dāng)不同行政區(qū)單元之間的跨區(qū)域治理體系尚不健全抑或各自為政的方式難以適應(yīng)區(qū)域流動空間治理需求的時候，在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域，一些原本屬于單個政府管轄區(qū)的矛盾或問題，就會成為影響或危及整個區(qū)域發(fā)展的跨界性公共問題。就長三角的社會治理而言，實際上就是在高質(zhì)量一體化發(fā)展進(jìn)程中，當(dāng)居住生活同城化、流動開放型社會碰到封閉的行政區(qū)劃邊界時，與人、企業(yè)的跨界活動需求之間產(chǎn)生矛盾和沖突，這些矛盾沖突就是跨區(qū)域社會協(xié)同治理需要化解的重點問題。從人和企業(yè)這兩類跨界活動主體視角來看，一般而言，區(qū)域經(jīng)濟的一體化與封閉的行政區(qū)劃之間，往往會帶來以下幾個方面的社會治理矛盾和沖突。

（一）交通出行不暢，交通不銜接或斷頭路（基礎(chǔ)設(shè)施分割）的問題

開放流動的社會需要互聯(lián)互通的跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施體系加以支撐，讓人流、物流、資金流、信息流均能保持無障礙流動。但實際上，行政區(qū)劃分割最先受到影響的就是公路、水路、碼頭、機場、能源、信息等基礎(chǔ)設(shè)施的分割，在現(xiàn)實中存在的大量的“斷頭路”就是典型例證，兩邊居民和企業(yè)近在咫尺但就是難以連通起來，給人民群眾的跨界出行帶來巨大不便。這種現(xiàn)象在我國長三角、珠三角、京津冀等城市群地區(qū)普遍存在。

（二）勞動力和人才市場分割、資質(zhì)不能互認(rèn)（還有其他要素市場）的問題

經(jīng)濟的一體化既有企業(yè)的跨界產(chǎn)業(yè)布局，更有人才的互動交流和空間遷移，理應(yīng)具有一體化的勞動力市場體系和人才服務(wù)體系加以保障和支撐。但實際上，在行政區(qū)劃分割下，區(qū)域統(tǒng)一的勞動力市場被肢解、被分割，地方保護主義盛行，缺乏公平、公正、開放的一體化勞動力市場。更為重要的是，因差異化的人才政策，導(dǎo)致人才資質(zhì)、職稱等也無法在區(qū)域內(nèi)通行，不能相互認(rèn)同，給人才的合理化流動帶來障礙。與此相對應(yīng)，在各自為政的營商環(huán)境和政策體系下，企業(yè)在跨界流動中也會面臨多元政策、多元標(biāo)準(zhǔn)的局面，甚至有時要跨省辦理，空間運行的成本較大。

（三）公共服務(wù)不均等、不銜接（就醫(yī)報銷、養(yǎng)老、就學(xué)、社會保障等）的問題

公共服務(wù)資源的共建、共享和一體化是高質(zhì)量一體化發(fā)展的核心議題和必然要求。按理說，作為個體的普通民眾，在職住異地化、同城化的城市群，不論是在哪里工作或居住，都應(yīng)該享受均等、無縫隙的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、社會保障等服務(wù)，尤其是子女教育、看病就醫(yī)、養(yǎng)老服務(wù)等方面，應(yīng)當(dāng)擁有一個公平、包容的生存和發(fā)展環(huán)境。但實際上，地方主導(dǎo)下的公共服務(wù)領(lǐng)域，恰恰由于各地經(jīng)濟實力和政策水平的不同，對不同群體嚴(yán)格按照戶籍標(biāo)準(zhǔn)提供有差別的服務(wù)，再加上各地信息數(shù)據(jù)的割據(jù)，這就造成了跨區(qū)域流動人口的實際服務(wù)需求難以得到及時滿足，甚至造成為了享受某種服務(wù)需要在戶籍所在地和實際居住地之間來回奔波的局面，傳統(tǒng)的看病就醫(yī)就屬于這種情況。

（四）行政執(zhí)法過程中各自為政，難以建立大安全格局的問題

從社會安全和行政執(zhí)法的角度來看，伴隨一體化發(fā)展的流動社會當(dāng)中，諸多疾病傳播、網(wǎng)絡(luò)詐騙、?；愤\輸、食品安全等事宜都具有同等程度的跨界流動性，單靠某個行政單元執(zhí)法部門的力量，難以得到有效解決。但現(xiàn)實當(dāng)中，往往都是按照各自行政區(qū)劃邊界開展司法、執(zhí)法活動，甚至一些執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)存在顯著差異，法治空間范圍的有限性和社會問題的跨界流動之間形成新的矛盾。

（五）生態(tài)保護標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則各異，跨界污染的問題

一般而言，包括大氣、土壤、水、植被等在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)是一個典型的跨行政區(qū)系統(tǒng)，面對大范圍的空氣污染、水污染、土壤污染等，更需要跨行政區(qū)聯(lián)合治理和共同防范。而以行政區(qū)劃為界的各自為政的治理方式，由于缺乏系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機制和對接辦法，導(dǎo)致一些跨區(qū)域的生態(tài)問題無法得到很好解決，從而引發(fā)邊界地區(qū)的生態(tài)利益沖突和社會不穩(wěn)定因素，影響一體化發(fā)展的質(zhì)量。

（六）社會組織本地化、內(nèi)部競爭的問題

社會組織是社會治理的重要主體之一，理應(yīng)成為推動區(qū)域經(jīng)濟一體化、社會融合化發(fā)展的重要力量。但這需要一個前提，就是社會組織可以在一定區(qū)域范圍內(nèi)依法開展跨區(qū)域服務(wù)的購買承接和服務(wù)供給，依靠連鎖化、品牌化、區(qū)域化的運作，做大做強服務(wù)品牌和提升影響力。但現(xiàn)實中，由于受政策的限制，社會組織無法開展跨區(qū)域注冊，不同行政區(qū)的政府，在政府購買服務(wù)中，具有本地化傾向，社會組織的跨區(qū)域發(fā)展也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

四、沖破權(quán)力邊界的長三角跨行政區(qū)社會協(xié)同治理：實踐與進(jìn)展

前文理論分析表明，長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展必然會碰到上述提到的諸多社會治理問題，可喜的是，自長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來，在國家政策支持和三省一市地方政府的主動努力下，長三角一體化發(fā)展進(jìn)入跨越式發(fā)展新階段，除了在經(jīng)濟領(lǐng)域，跨行政區(qū)社會協(xié)同治理已取得了顯著成效。

（一）建立健全了跨界協(xié)同治理新組織

跨界聯(lián)合治理機構(gòu)或體制建設(shè)是城市群區(qū)域跨界治理的重要前提和基礎(chǔ)。黨的十八大以來，尤其是2018年11月首屆中國國際進(jìn)口博覽會舉辦以來，順應(yīng)國家戰(zhàn)略的深入實施，長三角的跨界聯(lián)合治理機構(gòu)建設(shè)取得了諸多實質(zhì)性進(jìn)展，主要表現(xiàn)在：一是成立了長三角區(qū)域合作辦公室。為了有效貫徹落實《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，早在2018年1月，由三省一市共同組建成立了長三角第一個官方常設(shè)機構(gòu)——長三角區(qū)域合作辦公室，從三省一市黨政機關(guān)中選調(diào)10多名干部組成聯(lián)合治理隊伍，主要履行長三角重大戰(zhàn)略規(guī)劃、重大體制機制協(xié)調(diào)、重大政策建議、重大項目推動等職能。2018年編制完成的《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2018—2020年）》，從多個方面對長三角一體化發(fā)展做出了具體的制度安排和行動計劃，取得了顯著成效。二是為貫徹落實《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，滬、蘇、浙三地在上海青浦區(qū)聯(lián)合成立了一體化示范區(qū)理事會，理事會下設(shè)一體化示范區(qū)建設(shè)執(zhí)行委員會，其中有一個公共服務(wù)和社會組負(fù)責(zé)開展跨行政區(qū)社會協(xié)同治理工作。這一機構(gòu)的成立將促進(jìn)示范區(qū)范圍內(nèi)的社會治理一體化探索出更加有效的協(xié)同治理新模式。三是建立健全各種跨界“毗鄰黨建”組織，如上海金山區(qū)和浙江平湖市、嘉善縣之間組建的毗鄰一體化黨建綜合體，在跨界社會資源共建、社會問題共治、治理成果共享方面取得了非常明顯的效果。

（二）開展大都市圈規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通

統(tǒng)籌規(guī)劃，消除基礎(chǔ)設(shè)施的斷頭現(xiàn)象是近期長三角一體化發(fā)展的重大舉措，也是推動跨行政區(qū)社會協(xié)同治理的重要推動力量。一方面，在國家相關(guān)規(guī)劃部門的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，由長三角相關(guān)專業(yè)研究機構(gòu)共同組織實施和開展《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》，覆蓋范圍主要包括上海、蘇州、無錫、南通、嘉興、寧波、舟山、湖州等“1+7”城市，陸域面積4.9萬平方公里，常住人口約6500萬。這一規(guī)劃除了對經(jīng)濟、生態(tài)、空間等跨界發(fā)展做出統(tǒng)籌安排外，也對跨界公共服務(wù)供給、社會治理等提出諸多新的思路和建議，無疑開辟了區(qū)域社會跨界統(tǒng)籌規(guī)劃的先河。另一方面，積極打通省際斷頭路，促進(jìn)鐵路、能源等設(shè)施互聯(lián)互通。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，長三角要打通41條“斷頭路”，目前，1.29公里長的上海青浦盈淀路與江蘇昆山新樂路已打通，跨省公交實現(xiàn)常態(tài)化。蘇州軌道交通S1線與上海11號地鐵接軌也正式提上議事日程，2023年將貫通運行。

（三）探索形成了公共服務(wù)異地共建共享的新方式

一是公共交通服務(wù)一體化。2019年5月，上海、杭州、寧波、溫州、合肥、南京、蘇州7個城市之間，率先實現(xiàn)了地鐵App一碼通行，居民只要在手機上安裝了“上海大都會”App，就可以在7個城市的地鐵閘機上統(tǒng)一使用，真正實現(xiàn)了互聯(lián)互通，率先走向一體化。二是跨省異地就醫(yī)住院醫(yī)療費用直接結(jié)算范圍不斷擴大。目前，醫(yī)保一卡通已經(jīng)在長三角三省一市41個城市中得到應(yīng)用，覆蓋了3500余家醫(yī)療機構(gòu)。截至2019年9月15日，長三角門診直接結(jié)算總量累計達(dá)26.4萬人次，涉及醫(yī)療總費用5900余萬元[12]。三是教育、養(yǎng)老、公共安全、人才服務(wù)等領(lǐng)域開始走向異地聯(lián)動共享。如教育方面，近年長三角三省一市共同簽署了《長三角地區(qū)教育更高質(zhì)量一體化發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)作框架協(xié)議》《長三角地區(qū)教育一體化發(fā)展三年行動計劃》《長三角教育人才服務(wù)聯(lián)盟》等一系列政策文件和合作協(xié)議，為推進(jìn)教育服務(wù)的跨省合作開辟了新的渠道。在養(yǎng)老方面，2019年6月，滬、蘇、浙、皖三省一市的民政部門簽署了“合作備忘錄”，并選擇上海的11個區(qū)和蘇州市、南通市、嘉興市、湖州市、蕪湖市、池州市的17個區(qū)縣單元作為開展區(qū)域養(yǎng)老一體化的首批試點，探索養(yǎng)老服務(wù)資源共享、養(yǎng)老機構(gòu)共管、養(yǎng)老隊伍共培的跨省治理模式。例如，在公共安全方面，三省一市氣象部門圍繞長三角氣象安全搭建了氣象觀測“一張網(wǎng)”、氣象信息資源共享“一朵云”工程;在公安、市場監(jiān)管等方面的執(zhí)法檢查也開始走向跨省聯(lián)合執(zhí)法。又如，在人才服務(wù)方面，滬、蘇、浙、皖成立了“長三角人才一體化發(fā)展城市聯(lián)盟”，在人才資質(zhì)的互認(rèn)、互評、流動、人才政務(wù)服務(wù)互聯(lián)互通等方面開始進(jìn)行新的探索和實踐。

（四）探索形成政府政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”新局面

以統(tǒng)一優(yōu)化營商環(huán)境為共同行動目標(biāo)，三省一市共同制定《長三角地區(qū)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，加強信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，促進(jìn)政府政務(wù)服務(wù)的系統(tǒng)集成，滿足長三角企業(yè)和居民辦理各種政府事務(wù)的需求，探索跨省“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)，實現(xiàn)“最多跑一次”“最多跑一地”的目標(biāo)，這已成為近期長三角跨行政區(qū)社會協(xié)同治理的一大亮點。51個政務(wù)服務(wù)事項（30項企業(yè)事項和21項個人事項）在14個城市中實現(xiàn)長三角“一網(wǎng)通辦”。與此同時，三省一市政務(wù)服務(wù)移動端App上線，提供“無感漫游”服務(wù)清單176項[13]，幫助企業(yè)和居民解決跨省辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時碰到的“辦事難、辦事慢”“多頭跑、來回跑”的問題。

五、推進(jìn)長三角跨行政區(qū)社會協(xié)同治理：展望與思考

前述分析表明，在長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展進(jìn)程中，構(gòu)筑跨行政區(qū)社會協(xié)同治理是一個涉及諸多因素的系統(tǒng)工程，也是一個漸進(jìn)式不斷完善的過程。盡管長三角內(nèi)部已經(jīng)進(jìn)行了很多實踐探索和創(chuàng)新，但依然分散在不同層次、不同領(lǐng)域、不同職能部門之中，系統(tǒng)集成程度不夠，綜合跨界治理效能還有待進(jìn)一步提升。筆者認(rèn)為，為了順應(yīng)長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的趨勢和要求，未來的跨行政區(qū)社會協(xié)同治理，不僅要處理好政府與市場、政府與社會、政府與政府之間的關(guān)系，還要關(guān)注和處理好以下幾對關(guān)系。

（一）處理好跨行政區(qū)社會協(xié)同治理目標(biāo)與路徑的關(guān)系

制定清晰明確的治理目標(biāo)理應(yīng)成為跨行政區(qū)社會協(xié)同治理的方向和指南。筆者認(rèn)為，這一目標(biāo)應(yīng)該是適應(yīng)經(jīng)濟市場一體化和社會跨界融合發(fā)展的趨勢，從滿足人民群眾對美好生活的需求、創(chuàng)建高品質(zhì)生活出發(fā)，打破行政壁壘，加大跨界公共服務(wù)的供給和公共治理制度的完善力度，讓所有人共同提高獲得感、安全感和幸福感，打造一個開放、安全、和諧、公平、包容的全球性城市區(qū)域社會。具體而言，就是要實現(xiàn)無障礙流動、享有無縫隙服務(wù)、遵守?zé)o差別規(guī)則。實現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑有五條：一是跨界治理組織建設(shè)，如創(chuàng)建跨界聯(lián)合治理機構(gòu)、設(shè)立跨界功能區(qū)或服務(wù)區(qū)、建設(shè)毗鄰黨建體系等;二是跨行政區(qū)治理機制創(chuàng)新，如服務(wù)資源配置規(guī)劃機制、利益共享機制、服務(wù)合作共享機制、人人參與的社會共同體機制等;三是技術(shù)支撐，如個人數(shù)據(jù)信息的跨行政區(qū)開放、互聯(lián)互通、共享，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用，智慧城市、公共安全防范、防災(zāi)減災(zāi)、流域保護的項目協(xié)同等;四是社會政策趨同，如戶籍、社會保障、社會福利、勞動力就業(yè)、人才、養(yǎng)老、教育、行政執(zhí)法等政策、標(biāo)準(zhǔn)、水平的逐步趨同性改革;五是社會組織競合，如社會組織跨區(qū)域競爭合作，構(gòu)筑區(qū)域化、專業(yè)化社會服務(wù)品牌。

（二）處理好頂層設(shè)計與實踐創(chuàng)新的關(guān)系

綜觀當(dāng)前長三角跨行政區(qū)社會協(xié)同治理的實踐，實際上仍屬于個別市縣、相關(guān)部門之間開展的地方性創(chuàng)新，具有一定的局限性，并非是覆蓋長三角所有城市的統(tǒng)一行動和頂層設(shè)計，這往往會造成步調(diào)的不一致和不協(xié)調(diào)。同時，每個城市都有各自的社會治理實踐和經(jīng)驗。如何將這些有效的生動案例和成功實踐經(jīng)驗通過頂層設(shè)計的方式轉(zhuǎn)變?yōu)楦采w長三角所有城市和地區(qū)的統(tǒng)一治理模式，打通因政策、操作方式不一致帶來的壁壘和矛盾，這是未來提高區(qū)域社會跨界協(xié)同治理效能的必然選擇。

（三）處理好多層級治理主體之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系

當(dāng)前，在長三角跨界治理制度的安排下，已經(jīng)出現(xiàn)了多個跨區(qū)域治理主體共同治理的局面，包括三省一市層面的“長三角區(qū)域合作辦公室”“示范區(qū)一體化理事會及其執(zhí)行委員會”和覆蓋不同地域范圍的毗鄰黨建組織等。但隨著跨界治理組織的增多，必然會涉及這些組織與原有省、市、縣政府之間的關(guān)系，需要對這些縱橫治理主體的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系作出明晰的界定。否則，就會帶來上下、左右之間的矛盾和沖突，形成內(nèi)耗，不利于跨行政區(qū)社會協(xié)同治理的有效運行。

（四）處理好共享與公平的關(guān)系

共建共享是跨行政區(qū)社會協(xié)同治理的核心價值理念，讓整個區(qū)域的人民都能夠共享區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、制度供給的紅利和成果，但其中涉及的一個主要挑戰(zhàn)性問題就是能否在多個行政區(qū)之間的經(jīng)濟利益分配、資源配置、社會政策等方面做到應(yīng)有的公平。只有實現(xiàn)了利益上的相對公平，才能保障充分的成果共享。這既是長三角創(chuàng)建跨行政區(qū)社會共建共治共享治理格局的制約因素，也是提高跨界治理效能的關(guān)鍵。

（五）處理好線下與線上的關(guān)系

隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)在經(jīng)濟社會領(lǐng)域的深度融合應(yīng)用，跨行政區(qū)社會協(xié)同治理既要注重線下的互動融合和共治共享，又要注重線上數(shù)據(jù)資源的相互開放、互通互聯(lián)、信息共享，這勢必對原有各行政區(qū)的社會治理信息系統(tǒng)和既得市場利益帶來沖擊，為此，在頂層設(shè)計中，推動諸如跨區(qū)域社會數(shù)據(jù)治理聯(lián)盟、數(shù)據(jù)共享合約、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)隱私保護等建設(shè)，就顯得非常重要。

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[責(zé)任編輯：丁浩芮]

Theories， Practice and Prospects of Collaborative Social Governance across

Administrative Regions in the Yangtze River Delta

Tao Xidong

Abstract： The high-quality integrated development of the Yangtze River delta was upgraded to be a national strategy in November 2018 and became a major engine for Chinas regional economic development. Integrated economic development across administrative regions forces different administrative regions to pursue collaborative social governance. At present， there are still some problems in the high-quality integrated development of the Yangtze River delta， such as impeded transportation interconnectivity， mismatching between labor forces and talent markets， lack of mutual recognition of qualifications， unequal and uncoordinated provision of public services， lack of coordination in administrative law enforcement， inconsistent standards and rules for ecological protection， localization and internal competition of social organizations. In the future， to promote collaborative social governance in the Yangtze River delta， we should not only handle the relationship between the government and the market， the relationship between government and the society， and the relationship among the governments. In addition， we also need to deal with the relationship between the goal and path of collaborative social governance across different administrative regions， the relationship between top-level design and practical innovation， the relationship among the rights， responsibilities and interests among multi-level governance bodies， the relationship between sharing and fairness and between offline and online.

Key words： Yangtze River delta; across administrative regions; collaborative social governance

[作者簡介] 陶希東，上海社會科學(xué)院社會學(xué)研究所研究員（上海，200020）。