研究PPP 模式下公路工程全過程造價管理與控制

湯建春

（玉溪交通發(fā)展投資有限公司，云南玉溪 653100）

0 引言

公路等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)過程中，PPP 融資模式被廣泛的應(yīng)用。采用PPP 模式不僅能夠有效利用好社會閑散資金，同時還能加快農(nóng)村振興速度，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，緩解政府部門的融資壓力。當前，應(yīng)加強對PPP 模式的研究與應(yīng)用，不斷增強公路工程全過程造價管理與控制效果。

1 新平縣鄉(xiāng)村振興道路建設(shè)PPP 項目概述

1.1 PPP 模式的基本內(nèi)涵

對于PPP 模式而言，其本質(zhì)是以政府公共項目作為基本載體的投資、融資以及管理方式，PPP 模式在我國鄉(xiāng)村公路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作中發(fā)揮的作用越來越大。通過PPP 模式的應(yīng)用，一方面能夠有效緩解政府部門在投融資方面的壓力，另一方面還能提升項目的運營與管理效果。鑒于此，應(yīng)加大對PPP 項目建設(shè)全過程的造價管控力度，提高項目建設(shè)質(zhì)量與水平。換個角度來看，在開展公共基礎(chǔ)項目的建設(shè)工作時，PPP 模式下的融資采用的是公私合作的形式與方法，該模式最早出現(xiàn)在歐洲，并在20世紀末得以推廣和應(yīng)用。我國自改革開放以來，隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不斷增加，政府部門面臨著融資難的問題，這也是PPP模式得以在我國公路領(lǐng)域推廣的一個重要原因。在PPP 融資模式下，當?shù)氐恼少彿脚c特殊目標的法人通過簽訂相應(yīng)的合同，進而實現(xiàn)對特定建設(shè)項目的融資與管理，最終合作雙方可以達到“共贏”的目標[1]。

1.2 新平縣公路PPP 模式概況

新平縣揚武鎮(zhèn)、桂山街道辦、古城街道辦、平甸鄉(xiāng)鄉(xiāng)村振興道路建設(shè)PPP 項目全部位于新平縣境內(nèi)，四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共涉及81 條道路，里程共計481.121km。該項目使用者付費配套附屬設(shè)施建設(shè)包括：砂石料場、加油站、充電樁（站）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)物流中心、房車營地、民宿旅游基地、智慧路網(wǎng)建設(shè)等，如圖1 所示。

圖1 項目區(qū)位

1.3 項目建設(shè)的重要作用

近年來，新平縣的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展取得了顯著的成就，但以交通為代表的基礎(chǔ)設(shè)施還很薄弱，縣鄉(xiāng)公路等級低，農(nóng)村路網(wǎng)不完善，晴通雨堵，安全隱患大?？h鄉(xiāng)公路是山區(qū)群眾的主要出行及運輸方式，長期以來由于交通等基礎(chǔ)設(shè)施滯后的因素，其擁有資源未能得到有效開發(fā)利用。要使這些地區(qū)加快鄉(xiāng)村振興的步伐，就必須加快公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善交通條件，有效地開發(fā)利用現(xiàn)有資源的優(yōu)勢，增強活力，縮短鄉(xiāng)村地區(qū)的貧富差距。①本項目的建設(shè)，能夠完善新平縣揚武鎮(zhèn)、桂山街道辦、古城街道辦、平甸鄉(xiāng)地區(qū)的基礎(chǔ)公路交通網(wǎng)絡(luò)，提升區(qū)域交通便利水平，同時提升新平縣乃至玉溪市的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；②新平縣目前豐富的礦產(chǎn)、旅游資源尚未得到充分開發(fā)利用，物流、人流等資源的流通尚需優(yōu)化整合，本項目通過配套設(shè)施及運營內(nèi)容的建設(shè)運營，促進以公路為基礎(chǔ)的資源流通整合，讓各類資源的流通更高效、更合理、更有序，從而帶來更多經(jīng)濟發(fā)展契機；③除了公路運輸外，配套支持交通運輸和經(jīng)濟發(fā)展的運營項目也是鄉(xiāng)村振興工作的關(guān)鍵。

2 PPP 模式下公路工程全過程造價管理與控制要點分析

2.1 建立健全示范機制

為增強公路工程全過程造價管控效果，要結(jié)合實際情況，建立項目示范機制。這一過程中，①要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念下的發(fā)展思路，加強對PPP 模式下發(fā)展理念的研究與推廣。實際發(fā)展過程中，要選用合適的管理人員。而對于當?shù)氐恼糠侄?，既是項目實施期間的控制者與管理者，同時也是重要的合作者。因而，政府部門要與施工單位一起做好造價管控，并與施工單位共同承擔施工過程中的各類風險；②實際發(fā)展過程中，政府人員的工作狀態(tài)要進行積極的轉(zhuǎn)變，從被動狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訝顟B(tài)，加快職能轉(zhuǎn)換，積極做好自身定位的調(diào)整；③還要在管理辦法等方面進行不斷地改進與創(chuàng)新，以提高自身的管理能力與水平[1]。

2.2 注重業(yè)務(wù)指導(dǎo)與技術(shù)支持

①對于已經(jīng)確定立項的公路項目，要盡快完成方案設(shè)計。這一過程中，不僅要考慮到施工材料、人員、設(shè)備等方面的因素，同時在施工方案中還要體現(xiàn)施工技術(shù)等要素。這樣一來，就可以為工程建設(shè)后期的造價管理與控制提供重要的參考依據(jù)；②當?shù)氐呢斦块T要針對轄區(qū)內(nèi)公路工程項目的實際情況，建立完善的信息資源管理平臺。同時，還要邀請一些專業(yè)水平較高的專家與團隊技術(shù)人員，一同進行PPP 項目方案的制定；③上級財政部門要做好PPP 信息平臺的全國監(jiān)督與管理，確保項目的順利實施；④在項目的準備階段，就應(yīng)完成施工圖紙的設(shè)計。此外，還要結(jié)合公路工程的實際狀況，做好前期的地形地貌考察等工作，進而提高圖紙的使用合理性[2]。地方財政部門通過建立PPP 模式綜合信息平臺，組建工程造價專家隊伍，加強對施工方的指導(dǎo)與管理落實PPP 項目造價管理方式，為全過程造價管理提供技術(shù)支持與業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

2.3 項目公司加強與政府部門合作，減輕政府財政負擔

PPP 項目與傳統(tǒng)公路建設(shè)模式相比，由傳統(tǒng)的政府全權(quán)承擔轉(zhuǎn)化為政府和社會資本共同參股組建項目公司，將融資壓力按照參股比例合理分配給社會資本承擔，從而降低政府的融資風險及成本。項目施工建設(shè)期間，項目公司應(yīng)當與政府部門加強配合。一方面，項目公司應(yīng)主動與政府部門加強協(xié)調(diào)工作，以便于政府的監(jiān)管職能得到有效的發(fā)揮。另一方面，政府人員要加強項目規(guī)劃、篩選和評估，通過建立和落實績效考核機制，加強對社會資本的監(jiān)管，切實保證建設(shè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量得到改善。

2.4 轉(zhuǎn)換思想，重新定位

一方面，在PPP 模式下，政府既是社會資本方的合作伙伴，同時也承擔著重要的管理職能。雙方共同承擔項目建設(shè)風險，共享項目所獲得的利益。鑒于此，政府應(yīng)當積極轉(zhuǎn)換當前的工作思路，主動參與項目管理，打破原有的被動審核與控制觀念。管理過程中，政府要重視并嚴格執(zhí)行承諾要求，同時還要遵循市場規(guī)律，適時做出調(diào)整與規(guī)劃，全面開展造價市場控制與管理。政府部門可以借助云計算等技術(shù)，建立完善的造價信息系統(tǒng)。另一方面，作為咨詢單位，在PPP 模式下應(yīng)提高工作的精細化效果，改變以往的單一學(xué)科咨詢模式，加強對多學(xué)科內(nèi)容的學(xué)習(xí)，結(jié)合施工現(xiàn)場實際情況，形成過程控制及信息反饋機制，提高造價報告的參考價值。最后，對于社會資本方而言，要轉(zhuǎn)換管理工作的重心，不應(yīng)將造價管理工作的重點放在投標報價以及后期的合同變更索賠等方面，而是應(yīng)當結(jié)合工程的實際狀況，合理進行施工組織設(shè)計，并加強對施工人員、施工材料以及人員方面的管理與監(jiān)督，確保工程有序開展[3]。

2.5 做好施工材料的管控

PPP 項目實施期間的總投資、融資成本以及回報率等要素，不僅對合作期內(nèi)政府支出責任有直接的影響，同時對社會資本的利潤率亦有著重要的影響。為提高公路項目全過程造價管控效果，首先應(yīng)當建立PPP 項目財務(wù)測算模型，在此基礎(chǔ)上開展敏感性分析，將各類成本要素進行全面的分析，加強對施工材料采購與使用環(huán)節(jié)的資金管控。對于PPP 項目而言，在施工方案設(shè)計完成之后，要根據(jù)項目的實際特點，確定施工材料的種類與用量，對混凝土、砂石等重要材料，要積極做好質(zhì)量管理。借助精細化的管理方法與模式，防止浪費施工材料。此外，嚴禁為了趕進度、控制成本，而出現(xiàn)以次充好、偷工換料等各類問題。在可研編制、實施方案編制等階段需對施工材料、機械設(shè)備、人員配備、施工技術(shù)、市場價格等進行綜合考慮，以便為工程全過程造價管理提供數(shù)據(jù)支持。

3 結(jié)語

PPP 模式下公路項目的建設(shè)受到社會各方的關(guān)注，尤其是施工全過程造價管理與控制水平，更是影響到PPP 項目的實施效果。在PPP 模式下，要積極轉(zhuǎn)變造價管理思路，創(chuàng)新管理方法，積極引進先進的造價管控技術(shù)，進而提高PPP 項目的經(jīng)濟社會效益。