國庫集中支付業(yè)務存在的問題及改進建議

婁燚

摘要：集中支付業(yè)務自2002年試點至今，國庫集中支付模式已運行了18年。在提高財政資金使用效率、加強監(jiān)控、防止擠占挪用甚至貪污腐敗等方面發(fā)揮了積極作用。但在實際操作中，其“先支付，后清算”的弊端逐步顯現(xiàn)，存在制度建設落后、墊款不能及時清算、影響銀行流動性等問題。本文通過梳理集中支付業(yè)務的運行概況，實地對貴州省集中支付業(yè)務開展調(diào)查，對進一步完善集中支付業(yè)務提出了一些有針對性的意見建議，希望在推動我國集中支付業(yè)務健康有序發(fā)展過程中提供相應的決策參考。

關鍵詞：國庫 集中支付 支付清算 國庫監(jiān)管

一、國庫集中支付改革概況

（一）國庫集中支付改革基本情況

2001年，國務院確立了以國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度改革目標。財政部、人民銀行結合當時財政金融發(fā)展狀況及技術條件，制定了《財政國庫管理制度改革試點方案》（財庫〔2001〕24號，《方案》選擇了國庫集中支付代理銀行代理國庫集中支付業(yè)務的模式，采用了“先支付，后清算”的支付方式，設計了由財政部門向代理銀行發(fā)布指令，通過代理銀行賬戶辦理支付的流程，從此開始了以國庫單一賬戶體系為基礎、以國庫集中支付為資金繳撥主要形式的財政國庫管理制度[1]。目前，現(xiàn)行的國庫集中支付制度有兩種模式：一種是由人民銀行國庫部門直接辦理的集中支付模式，該模式下財政部門在人民銀行開設國庫存款賬戶，取消各預算單位在金融機構開設各類銀行賬戶，財政部門和預算單位也不在代理銀行開設零余額賬戶，各預算單位的預算內(nèi)收支全部由財政部門通過人民銀行的國庫存款賬戶直接辦理，人民銀行國庫部門根據(jù)財政部門的支付憑證，將資金直接劃轉(zhuǎn)到商品或勞務供應商在商業(yè)銀行開立的賬戶上，徹底取消零余額賬戶，減少中間環(huán)節(jié);另外一種是商業(yè)銀行代理行的集中支付模式，該模式下財政部門和預算單位在集中支付代理銀行開設零余額賬戶，全部取消預算單位在金融機構開設的各類結算賬戶，預算內(nèi)資金的支付業(yè)務先由商業(yè)銀行從財政部門的零余額賬戶直接支付給商品或勞務供應者賬戶，然后商業(yè)銀行（代理行）定時向人民銀行國庫部門進行資金清算，其清算資金不得突破財政部門額度限制，該模式現(xiàn)在貴州省運用比較廣泛。本文討論的主要為省級以下采取的商業(yè)銀行代理行的集中支付模式。

（二）貴州省國庫集中支付業(yè)務改革進展

在《財政國庫管理制度改革試點方案》出臺之后的2002年，貴州省逐步推廣集中支付業(yè)務，截至目前，已完成全轄內(nèi)的集中支付業(yè)務推廣，所有預算單位均納入了集中支付業(yè)務。從全省看，集中支付改革主要可分為三個階段：最初為2002年至2007年的初始階段。這一階段主要完成了業(yè)務的推廣，系統(tǒng)的建設以及制度的建立，主要參與銀行機構為國有銀行;2008年至2015年為發(fā)展階段。在此階段，集中支付業(yè)務已順利推廣，取得集中支付業(yè)務資格的銀行機構大量增加，銀行機構參與意愿強烈，也為全省集中支付業(yè)務的全覆蓋奠定了良好的基礎;2016年至今，為集中支付業(yè)務的規(guī)范整理階段。隨著近年來經(jīng)濟社會由高速增長向中高速增長的邁進，各級地方政府財力相較于往年出現(xiàn)了相對緊張的狀態(tài)，因此，集中支付業(yè)務成為地方財政部門最“方便”的信用卡，導致在業(yè)務開展過程中偏離了最初的發(fā)展方向，因此在此階段，為業(yè)務整改規(guī)范階段，業(yè)務發(fā)展逐漸規(guī)范運行。近年來，隨著集中支付業(yè)務的不斷深化，加之信息技術高速發(fā)展，貴州省集中支付業(yè)務發(fā)展迅速，國庫集中支付代理銀行數(shù)量快速增長，辦理業(yè)務的機構日益增多，業(yè)務量逐漸增大。數(shù)據(jù)顯示，2020年末，全省獲得集中支付代理資格的銀行機構及網(wǎng)點超過600個，實際辦理業(yè)務的機構近500家，平均每個國庫對應7家代理銀行。從機構來看，主要以國有大行為主，從業(yè)務量上看，截至2020年末，全年集中支付業(yè)務量近25萬筆，金額6000多億元，集中支付業(yè)務已實現(xiàn)了全覆蓋。目前，集中支付業(yè)務電子化正在有序推進中。

二、現(xiàn)行國庫集中支付業(yè)務成效[2]

（一）規(guī)范預算單位賬戶管理取得一定的成效

在集中支付業(yè)務開展之前，各預算單位均在銀行機構開設有實有資金賬戶，用于存放各類資金，導致預算單位賬戶繁多，不便于管理。為了有效管控因賬戶數(shù)量多而帶來的管理難問題，2001年國庫集中支付推廣以后，根據(jù)試點工作方案的要求，各地規(guī)范基層預算單位賬戶管理，建立零余額賬戶管理模式，資金從零余額賬戶直接過渡撥付，從而有效解決了財政資金多環(huán)節(jié)撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，從制度和運作機制上，改變了財政資金銀行賬戶分散和重復設置的管理方式，提高了銀行賬戶設立的透明度，有效地加強和規(guī)范了銀行賬戶管理。

（二）預算執(zhí)行信息更加透明

在現(xiàn)行國庫集中支付制度模式下，預算單位執(zhí)行信息均需經(jīng)過財政部門，因此避免了預算執(zhí)行信息零散、統(tǒng)計匯總較為困難問題。特別是近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各地財政部門、預算單位經(jīng)手的項目越來越多，資金量也十分巨大。對項目進度、資金使用情況等預算執(zhí)行信息的掌握，往往需要自下而上地層層報送，最終匯總到財政部門，不僅浪費了大量的人力物力，還耗費了大量的時間，不利于為地方黨政領導提供有效的決策參考。因此，在國庫集中支付推廣以后，通過零余額賬戶支付的模式，促進了預算執(zhí)行信息的完整性、準確性和及時性，可以及時為財政的運行管理以及宏觀經(jīng)濟的調(diào)控提供可靠的數(shù)據(jù)信息支撐。

（三）提高了財政資金的透明度和運行效率

隨著經(jīng)濟從高速增長到高質(zhì)量增長的轉(zhuǎn)變，為促進財政資金效率最大化，近年來，盤活財政存量資金成為各級黨政部門的一個熱點話題。集中支付改革實施以前，各級財政部門、預算單位掌握了大量的資金，要調(diào)度各部門資金相對困難，預算單位申請資金也可能因財政賬戶資金有限而耽擱。集中支付業(yè)務改革之后，財政資金通過代理銀行，直接支付到收款人或用款單位，這樣一來，所有資金的使用都是公開透明的，而且運行效率也大大提高，所有未支付的資金余額，最終也都由財政部門掌握在國庫單一賬戶里面，如此一來，財政資金調(diào)度能力大幅提升，為實施宏觀調(diào)控政策提供了新的可供選擇的手段。

（四）預算單位財務管理不斷科學規(guī)范

集中支付改革的推進，改變了每個預算單位都有獨立的財務會計體系的情況。國庫集中支付改革從根本上改變了預算單位傳統(tǒng)的財務管理模式和管理理念，通過零余額賬戶的開設、預算的編制、資金的申請使用以及資金的使用效益和監(jiān)管等措施，精簡了預算單位財務會計管理體系，進一步規(guī)范和改進了預算單位的財務管理，促進預算單位財務管理更加科學和規(guī)范。

三、集中支付業(yè)務存在的問題及原因分析

（一）集中支付代理銀行獲批較易、存在閑置的情況

近年來，隨著地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方政府在推進基建、扶貧等產(chǎn)業(yè)項目的數(shù)量增多，銀行機構希望通過一系列措施與地方政府開展合作，從而在地方財政資金的分配上占得一席之地。數(shù)據(jù)顯示，截至2020年末，貴州省取得集中支付代理資格的銀行超過600家，有近500家銀行機構實際參與了國庫集中支付業(yè)務，但近100家機構在獲得資格后一直未從事相關業(yè)務，約占代理銀行總數(shù)的17%。究其原因，主要是代理資格獲批較容易，且缺乏退出管理機制。目前，代理銀行資格準入主要參照《中國人民銀行關于明確地方國庫集中收付代理銀行資格認定有關事項的通知》（銀發(fā)〔2009〕385號）、《關于地方國庫集中收付代理銀行資格認定有關事項的通知》（貴銀發(fā)〔2010〕36號）執(zhí)行，從全省情況看，申請機構基本都能獲得資格，由于代理銀行資格的審查及準入、退出方面尚缺乏科學的量化指標，代理銀行資格的退出機制缺失，導致已獲得資格、未開展業(yè)務的銀行機構占比較高。

（二）電子化推進進程遲緩，制約了資金清算效率提升

近年來，隨著信息技術的快速發(fā)展，尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，在國庫資金入庫方面，已經(jīng)涌現(xiàn)出一批第三方機構通過移動終端實現(xiàn)及時入庫。然而，在集中支付業(yè)務支出方面，顯然跟不上時代發(fā)展的步伐。2014年，以財政國庫支付電子化實施方案為起點，國庫集中支付業(yè)務電子化正式啟動，雖在2017年貴州省制定了關于加快推進國庫集中支付電子化管理改革工作的通知持續(xù)跟進，但效果不佳。數(shù)據(jù)顯示，全省接入財政支出電子化系統(tǒng)的代理銀行僅占辦理集中支付業(yè)務機構的35.9%，且接入電子化系統(tǒng)后，尚需按照傳統(tǒng)流程進行紙質(zhì)憑證流轉(zhuǎn)，大大制約了代理銀行資金清算效率的進一步提升。究其原因，主要表現(xiàn)在國庫集中支付電子化投入不夠，系統(tǒng)的推廣進度緩慢，加之推廣電子化工作需要涉及財政、人民銀行等多家機構，協(xié)調(diào)困難也是其中重要原因之一。

（三）國庫事中監(jiān)督弱化，加大了基層國庫的支付風險

一是集中支付“先支付，后清算”的流程設計，使得國庫逐筆、實時的事中監(jiān)督無法實現(xiàn)，代理銀行為財政墊付大規(guī)模資金后，只有到清算時國庫才能掌握透支的初步信息，國庫獲知信息滯后且不全面，難以對防范財政透支實施有效監(jiān)管。據(jù)××縣調(diào)查顯示，2018年××縣銀行機構墊支后，導致其在15天后才向國庫發(fā)起清算，此間國庫庫存余額根本不足以完成清算。二是銀行資金財政化，異化為地方政府的短期融資工具，且游離在政府隱性債務監(jiān)管之外。如，××縣一銀行為該縣墊付資金近2億元，未及時清算，墊付時間達258天。對于集中支付業(yè)務墊付資金，本不屬于地方債務，但代理銀行墊付資金后未及時清算，事實上成了政府拖欠代理銀行的“債務”，這些并未納入政府隱性債務統(tǒng)計的資金，增大了地方政府債務風險。究其原因：首先是操作流程簡易。根據(jù)《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金銀行支付清算辦法》（銀發(fā)[2002]216號）規(guī)定，代理銀行須在收到財政或預算單位簽發(fā)支付指令當日，匯出代理支付的財政資金，即在規(guī)定額度內(nèi)“見票即付”，操作程序簡單;其次是透支成本較低。代理銀行多系無償墊支或獲得補償較低;第三是代理銀行內(nèi)部風控無法對“墊支”規(guī)模進行有效約束。目前，僅靠代理銀行內(nèi)部集中支付管理制度，無法對財政部門透支行為進行有效約束，代理銀行先行支付資金后，能否順利實現(xiàn)清算存在變數(shù);第四是財政部門與代理銀行達成協(xié)議，代理銀行明知庫存不足，墊款后不向人民銀行國庫進行清算形成墊款。

（四）財政透支現(xiàn)象違反財政、央行有關制度規(guī)定，擠占商業(yè)銀行流動性

集中支付業(yè)務的資金撥付模式表現(xiàn)出的絕對優(yōu)越性，就是先支付后清算，大大提高了資金的撥付效率，然而，近年來，隨著各級地方政府支出的不斷增加，庫款經(jīng)常低位運行，支付后清算的模式表現(xiàn)出一個致命的漏洞，就是銀行機構支付后無法通過當?shù)貒鴰爝M行及時清算，導致該業(yè)務在運行過程中，違背了集中支付業(yè)務改革的初衷，存在一定的業(yè)務風險。一是“先支付，后清算”的流程設計，與人民銀行《支付結算辦法》第十六條“銀行不墊款”的基本原則相沖突;二是透支與新《預算法》第五十七條“各級政府財政部門必須依照法律、行政法規(guī)和國務院財政部門規(guī)定，及時、足額地撥付預算支出資金，加強對預算支出的管理和監(jiān)督”相違背;三是擠占了實體經(jīng)濟的信貸資源。相比一般政府貸款而言，集中支付墊付資金無抵押、無期限，一定程度上擠占了銀行信貸資源，對中小銀行流動性造成影響，對實體經(jīng)濟的融資需求產(chǎn)生了擠出效應，或加劇小微企業(yè)“融資難、融資貴”的狀況。

四、對進一步完善集中支付業(yè)務的建議措施

（一）及時采取有效措施防范業(yè)務風險

目前，在相關制度文件不明確的情況下，集中支付業(yè)務主要通過代理銀行與人民銀行國庫部門簽署清算協(xié)議進行管理。因此，在現(xiàn)行制度模式下，應盡快修訂集中支付資金清算協(xié)議，增加不允許違規(guī)墊付的條款，對違反協(xié)議開展集中支付業(yè)務的代理銀行，將中止辦理清算業(yè)務的要求。增加定期報送相關數(shù)據(jù)的要求，進一步約束代理銀行業(yè)務行為，從而及時發(fā)現(xiàn)異常行為，最大限度防范集中支付資金風險。同時，由于集中支付涉及部門多、范圍廣，因此，應建立監(jiān)察、財政、審計、人民銀行、代理銀行等部門和單位的相關協(xié)同工作機制，從源頭、途徑、事后等渠道共同規(guī)范集中支付業(yè)務，防范集中支付業(yè)務風險，使業(yè)務沿著正確的軌道運行。

（二）加快推進國家金庫工程

國庫集中支付業(yè)務的監(jiān)督管理是人民銀行國庫部門履行國庫事中監(jiān)督職能的基礎，在現(xiàn)行業(yè)務流程模式下，人民銀行國庫部門很難真正掌握集中支付業(yè)務資金走向，究其原因，主要是人民銀行國庫部門事后清算，處于被動狀態(tài)，對資金的流行、信息的傳遞并不完全掌握。因此，建議將國庫集中收付資金流和信息流有機結合起來，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，為國庫單一賬戶提供強大的信息支撐。近年來，隨著信息技術的快速發(fā)展，大數(shù)據(jù)時代的來臨，更好地適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，國庫系統(tǒng)亟待快速完善。集中支付電子化為國家金庫工程的一個重要組成部分，應多部門協(xié)同開展，研究制定進一步推進國庫集中支付業(yè)務電子化相關措施，研究電子化推廣后紙質(zhì)憑證不再流轉(zhuǎn)，將集中支付業(yè)務數(shù)據(jù)流、信息流、資金流同步留存，為風險監(jiān)測、數(shù)據(jù)分析、研究預判做好相應的數(shù)據(jù)準備。

（三）加快推進頂層設計，完善現(xiàn)代財政國庫支付制度

盡快建立真正意義上的國庫單一賬戶制度，實現(xiàn)所有財政資金都應通過“國庫一本賬”進行核算和管理，避免商業(yè)銀行因?qū)Φ胤截斦囊蕾嚩鴮е卤O(jiān)督不到位等情況。妥善解決財政專戶問題，過渡期間可考慮在與主賬戶即“國庫單一賬戶”互通互聯(lián)的前提下，不排除在商業(yè)銀行開設辦理國庫收支的有關輔助性賬戶，以及進行國庫現(xiàn)金管理操作的財政存款賬戶。但應明確，這些賬戶應服從和服務于主賬戶，且應是零余額賬戶。

（四）進一步優(yōu)化國庫收支流程

2019年，新版《預算法》順利通過，其第五十六條規(guī)定，政府的全部收入應當上繳國庫，因此，其政府的所有支出也應由國庫支出。在現(xiàn)行信息技術前提下，人民銀行國庫部門有能力直接將資金支付給收款人，省略中間環(huán)節(jié)。因此，國庫集中支付最佳狀態(tài)是所有政府收入通過經(jīng)收處，直接進入國庫單一賬戶，所有政府支出由國庫單一賬戶直接支撥給受益人或經(jīng)商業(yè)銀行支撥給收款人，讓國庫單一賬戶成為名符其實的國庫收支主賬戶，成為國庫資金運行的總樞紐、總閘門，確保每一筆國庫收支都能“經(jīng)其手，可看見，能監(jiān)督”。

參考文獻：

[1]樓繼偉.加快財政支出管理制度改革[J].中國財政.2001（01）.

[2]郭華.關于國庫集中支付制度改革的思考[J].經(jīng)濟師.2020（09）.

作者單位：中國人民銀行貴陽中心支行