論精準草畜平衡

布和朝魯

實行精準草畜平衡的要義是，依據(jù)各層級、各方面的權利和責任，嘎查精細監(jiān)測牧戶草場，牧戶精準實行草畜平衡，按草場質量精確核定獎勵資金，建立管用的草原生態(tài)保護和筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障的激勵約束機制。與現(xiàn)行草畜平衡制度相比，這是對草原生態(tài)保護的理念思路、方式方法、體制機制創(chuàng)新，是一項重大的顛覆性創(chuàng)新。這是完全必要的，“進則全勝，不進則退”。因為，進入新時代新階段，形勢發(fā)展了，情況變化了，要求不同了。我們要堅持系統(tǒng)觀念，準確識變、科學應變、主動求變。

一、草畜平衡的內涵和意義

草畜平衡，是指年度草場面積及其產(chǎn)草量與放養(yǎng)牲畜羊單位數(shù)量之間的動態(tài)平衡。放養(yǎng)是相對于圈養(yǎng)而言。草畜平衡這個概念產(chǎn)生的時間不長。牲畜數(shù)量大大少于草場面積的歷史時期，沒有這個概念，也不需要這個概念。而改革開放以后，牲畜頭數(shù)大量增加，特別是到了世紀之交，草原大面積退化沙化之后，才引起人們的重視，出現(xiàn)草畜平衡的概念。這個概念對草場和牲畜兩方都很重要，兩者是矛盾的關系，牲畜是矛盾的主要方面。但牲畜靠草場維系生命，沒有草場就沒有草原畜牧業(yè)，草場的超載過牧、掠奪式利用，對草場帶來致命的傷害。對草場來說，適度放牧，使牧草得以更新、牲畜的糞便為草場提供肥料等，對保持草場質量有利。

實行草畜平衡的目的是，把超載的牲畜減下來，保持草場質量，保護草原生態(tài)。保持草場質量，就是保持草場牧草的高度、密度、植被覆蓋度、植物種類多樣性和產(chǎn)草量的穩(wěn)定性。實行草畜平衡，要根據(jù)草場面積和產(chǎn)草量確定放養(yǎng)牲畜羊單位數(shù)量，嚴禁草場超載過牧，從而保護草原生態(tài)，實現(xiàn)草原資源永續(xù)利用。牲畜是牧民主要的生產(chǎn)資料，牲畜越多、賣得越多收入越高。既要減少放養(yǎng)牲畜、實現(xiàn)草畜平衡，又要增加牧民收入，兼顧兩者的途徑是推進牲畜品種改良、轉變生產(chǎn)方式、提高牲畜質量。可以說，實現(xiàn)草畜平衡是推進牲畜品種改良、畜牧業(yè)結構調整和轉變生產(chǎn)方式的倒逼機制。養(yǎng)殖良種牲畜，只有使用適合良種牲畜的飼養(yǎng)方法，才能取得應有的經(jīng)濟效益，否則事倍功半。養(yǎng)殖良種牲畜，轉變飼養(yǎng)方式，在此基礎上推進適度規(guī)模經(jīng)營，可以取得更高的經(jīng)濟效益。實現(xiàn)草畜平衡，必然促進家庭牧場、牧民合作社等新型畜牧業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展?？梢?，實現(xiàn)草畜平衡，有利于提高草場質量，有利于調整畜牧業(yè)結構、改良牲畜品種、轉變畜牧業(yè)發(fā)展方式，有利于培育新型畜牧業(yè)經(jīng)營主體、推進適度規(guī)模經(jīng)營，有利于持續(xù)穩(wěn)定增加廣大牧民收入、滿足牧民過上更加美好生活的需求。總之，實現(xiàn)草畜平衡，是建設現(xiàn)代化牧區(qū)、發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)的基本前提。

更重要的是，實現(xiàn)草畜平衡是深入貫徹落實習近平總書記對內蒙古的重要講話重要指示精神，筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障的主要措施。內蒙古擁有11.38億畝草原，占全區(qū)總面積的64%，占全國草原面積的19%，可利用草原面積居全國首位，草原生態(tài)是內蒙古生態(tài)的主體。筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障，這個屏障筑得牢不牢，取決于草原保護修復好不好、草場質量高不高，是不是實現(xiàn)了真正意義上的草畜平衡。

內蒙古草原生態(tài)具有兩方面特點。一方面，內蒙古草原生態(tài)是我國北方面積最大、類型最全的生態(tài)功能區(qū)，保留著大面積的原始生態(tài)區(qū)域，草原植物多樣性特點突出，多年生植物種類達2300多種。另一方面，內蒙古草原生態(tài)又是我國荒漠化和沙化土地集中、危害嚴重的省區(qū)之一，草原生態(tài)基礎非常脆弱。內蒙古草原生態(tài)經(jīng)不起干旱少雨災害，連年干旱導致牧草不能生長、生態(tài)難以恢復；經(jīng)不起鼠、蝗、病蟲害侵襲，鼠災病蟲害對草場是毀滅性的；經(jīng)不起植被破壞，開墾草場、亂采濫挖、開礦鑿井、亂排亂倒，這些違法行為給草原生態(tài)帶來致命災難；經(jīng)不起超載過牧，草場和牲畜之間數(shù)量和質量關系失去平衡，其后果也是災難性的。

內蒙古大草原是大自然賜予我們最寶貴的財富，一旦遭到破壞，其損失不可估量。多年來，由于各種因素的綜合作用，內蒙古草原生態(tài)整體功能在下降，退化沙化面積在擴大，抵御各種自然災害的能力在減弱。2019年4月，中央環(huán)境保護督察“回頭看”及草原生態(tài)問題專項督查反饋意見指出，全區(qū)草原生態(tài)系統(tǒng)仍然脆弱，中部、東部地區(qū)草原面積呈現(xiàn)減少趨勢，全區(qū)草原植被平均高度、草原牧草產(chǎn)草量持續(xù)下降。一些部門和地方對保護草原重視不夠，重眼前、輕長遠，向草原要地、要礦、要錢的現(xiàn)象多見。

二、落實補助的成效和不足

草場超載過牧現(xiàn)象，如果從上世紀80年代末算起，已經(jīng)延續(xù)了30多年。超載過牧對草原生態(tài)的影響甚至破壞，引起各級黨委政府的重視。2001年7月，錫林郭勒盟盟委提出實施圍封禁牧、收縮轉移、集約經(jīng)營的“圍封轉移戰(zhàn)略”。2010年1月，內蒙古黨委1號文件決定，對實施禁牧的牧民每年按草場面積進行補貼，連續(xù)補貼5年。2010年10月，國務院決定，從2011年起在內蒙古等8省區(qū)主要草原牧區(qū)實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策。所謂補助獎勵政策，就是對草場載畜力低下、發(fā)生中度以上退化沙化鹽漬化的草場實施禁牧，對草場禁牧的牧戶按禁牧面積給予補助；對其余草場根據(jù)載畜能力核定適宜載畜量，實行草畜平衡制度，對實行草畜平衡的牧戶按草場面積給予獎勵。當時內蒙古根據(jù)全國不同草原載畜能力測算標準，禁牧草場每年每畝補助6元，實施草畜平衡草場每年每畝獎勵1.5元。2016年，經(jīng)國務院批準，“十三五”期間實施新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策，對履行草場禁牧義務的牧民按每年每畝7.5元標準給予補助，對履行草畜平衡義務的牧民按每年每畝2.5元標準給予獎勵。

實行草原生態(tài)保護補助獎勵政策成效顯著。首先，內蒙古草原生態(tài)顯著改善，惡化趨勢得到整體遏制，草原自我更新修復能力明顯提升，植物多樣性日益恢復。2015年草原植被平均蓋度達到43.8%，比2010年提高7個百分點。草原多年生植物種類由先前的每平方米7種增加到12種，草原退化沙化鹽漬化面積比2010年減少671.3萬畝。其次，牧民收入水平顯著提高，使牧民的政策性收入提高789元/人，占人均轉移性收入的30%左右。補獎政策促進畜牧業(yè)結構調整、生產(chǎn)方式轉變，畜群周轉加快、生產(chǎn)效益提高，帶動全區(qū)牧民收入穩(wěn)步增長。2015年全區(qū)農(nóng)牧民人均純收入達到1.4萬元，比2010年增長一倍多。再次，生態(tài)建設投入顯著增加，實施重點生態(tài)工程，2015年全區(qū)人工種草保留面積達到5324萬畝，連續(xù)3年保持在5000萬畝以上，貯草棚面積達到824萬平方米、牲畜棚圈面積達到5507萬平方米，5年累計投入生態(tài)保護建設資金830多億元，相當于過去30多年的總和，森林覆蓋率和草原植被蓋度實現(xiàn)“雙提高”，荒漠化和沙化草場實現(xiàn)“雙減少”，草原生態(tài)惡化趨勢出現(xiàn)“整體遏制、局部好轉”的重大轉變。

同時應看到，10年前實行草原生態(tài)保護補助獎勵政策是前所未有的事情，在政策執(zhí)行中存在認識不足、考慮不細、方案不周、操作不實等問題在所難免，導致政策未能取得預期效果。特別是進入新時代新階段，完成筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障的光榮歷史使命，需要對草原生態(tài)高水平保護、精準保護、精細保護、精確保護，需要重新認識草畜平衡。

國家的草原生態(tài)保護補助獎勵政策本身是再好不過的政策。好政策只有落實好，才能效果好。草畜平衡的本質要求是以草定畜，以草場質量確定載畜量。實行草畜平衡，前提是對草和畜兩者有準確把握。內蒙古的草原，不僅12個盟市之間有很大差異、旗縣和蘇木鎮(zhèn)之間有很大差異，就是同一個嘎查的各牧戶之間也存在明顯差異。這是眾所周知的客觀事實。將全區(qū)千家萬戶之間千差萬別的草場，簡單分為禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)兩個區(qū)，以全區(qū)平均載畜能力為標準畝，按標準畝系數(shù)逐級分配補獎資金的辦法，顯然不是精準、精細、精確的辦法。這種粗放的做法導致草原依舊退化、草場依然超載、補獎資金依次照發(fā)。內蒙古草原惡化趨勢雖然得到一定程度的遏制，但退化沙化依然嚴峻。2014年，全區(qū)草原退化面積6.9億畝，較2010年的草原退化面積僅僅減少0.97%。

三、草畜平衡的責任和權利

執(zhí)行好草原生態(tài)保護補獎政策，筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障，對草原生態(tài)實施高水平保護，首先需要分清各方對草場的權利和責任。草場的所有權歸嘎查集體，嘎查集體的草場由千千萬萬個牧戶承包經(jīng)營。牧戶對草場具有承包權、占有權、使用權、經(jīng)營權、流轉權、收益權，具有嚴格執(zhí)行草畜平衡制度而獲得獎勵的權利。嘎查和牧戶對草場的這些權利是法律賦予的。實行草畜平衡制度關系到每個牧戶的切身利益，是一項很具體的工作，需要逐戶精準平衡。實行草畜精準平衡，前提是精準測定牧戶草場質量即草場的產(chǎn)草量，而后根據(jù)草場產(chǎn)草量核定其羊單位載畜量。

有權必有責，有責必負責。嘎查集體是草場的所有者，對草原生態(tài)保護負有直接責任，責無旁貸，其中最重要的責任是對牧戶承包經(jīng)營的草場進行年度監(jiān)測，以牧戶草場前5年平均產(chǎn)草量核定的羊單位載畜量為標準，準確評估草場產(chǎn)草量，核定牧戶上一年度草畜平衡獎勵資金金額，核定牧戶下一年度羊單位載畜量。監(jiān)測草場質量，既是嘎查的責任，也是每個牧戶的責任。嘎查監(jiān)測牧戶草場，必須讓牧戶參加對自己草場的監(jiān)測，確認監(jiān)測結果，并與嘎查簽訂草畜平衡責任書。牧戶作為以承包權為核心的多項權利的擁有者，對草原生態(tài)保護負有主體責任，對自己草場的植被恢復、草畜平衡負有直接責任，對落實與嘎查簽訂的草畜平衡責任書負有直接責任。嘎查應將所有牧戶的草畜平衡責任書報蘇木鎮(zhèn)人民政府審批。只有根據(jù)草場監(jiān)測結果核定牧戶年度羊單位牲畜數(shù)量和應得草畜平衡獎勵資金金額，才能形成真正的激勵約束機制。

嘎查監(jiān)測牧戶草場質量，需要組建嘎查黨支部書記領導的若干本土人才參加的嘎查社會化技術服務中心，承擔對全嘎查牧戶草場進行年度監(jiān)測任務。監(jiān)測牧戶的草場質量，每年七八月份，參照前5年草場植被情況，調查草場出現(xiàn)的裸地、沙地、牧草高度密度蓋度和植物種數(shù)、對比觀測圈內外變化，兼顧當年的降雨量等因素，評估草場產(chǎn)草量。有條件的地區(qū)，將地面監(jiān)測與遙感衛(wèi)星等數(shù)據(jù)資源相結合，增強評估的科學性和準確性。嘎查要建立牧戶年度草畜平衡管理檔案。

蘇木鎮(zhèn)人民政府對本蘇木鎮(zhèn)草原生態(tài)保護負有直接領導責任，具體指導嘎查組建社會化技術服務中心，派員參加對牧戶草場的年度監(jiān)測。旗縣級以上地方人民政府草原行政主管部門對草原生態(tài)保護負有監(jiān)督管理責任，應制定嘎查監(jiān)測牧戶草場制度、監(jiān)測牧戶草場質量的辦法、根據(jù)草場產(chǎn)草量核定羊單位載畜量的標準和核定牧戶獲得草畜平衡獎勵資金金額的標準，并負有協(xié)調相關部門對所有嘎查社會化技術服務中心的本土人才，進行現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展和草原生態(tài)保護修復以及牧戶生產(chǎn)生活急需的實用技術培訓的責任。旗縣級以上地方人民政府對嘎查社會化技術服務中心工作和年度監(jiān)測牧戶草場質量給予必要的經(jīng)費支持。

習近平總書記提出的精準扶貧方略是脫貧攻堅獲得全勝的關鍵舉措。推進草原生態(tài)保護修復，筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障，關鍵舉措也在于實行精準草畜平衡。千千萬萬個牧戶承包經(jīng)營的草場，其質量千差萬別，這是不言而喻的現(xiàn)實。監(jiān)測草場質量，只有逐戶進行監(jiān)測、牧戶參加監(jiān)測，才能做到嘎查精準掌握每個牧戶保護草場情況、牧戶精準知道自己落實草畜平衡制度的情況；才能增強牧民保護自家草場的主人翁意識和筑牢生態(tài)安全屏障的主體責任感。嘎查監(jiān)測牧戶承包經(jīng)營的草場，才能增強作為草場所有者保護草原生態(tài)的直接責任，才能做到精細監(jiān)測草場質量、精準實行草畜平衡、精確核定牧戶應獲得的草畜平衡獎勵資金。嘎查監(jiān)測所有牧戶的草場質量，陽光操作，有利于廣大牧民對草場監(jiān)測工作進行監(jiān)督?？傊毐O(jiān)測草場質量，精確核定獎勵資金，精準實行草畜平衡。

實行精準草畜平衡，必然要把超載的牲畜減下來。按傳統(tǒng)思維，減少牲畜，就意味著減少牧民的收入。應變的辦法是求變，出路在建設現(xiàn)代化牧區(qū)、發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，通過加快發(fā)展高質量畜牧業(yè)，持續(xù)穩(wěn)定增加牧民收入，讓所有牧民過上更加美好的生活。高質量畜牧業(yè)，高就高在牲畜品種優(yōu)、生產(chǎn)方式新、經(jīng)營模式好、產(chǎn)業(yè)體系全、產(chǎn)業(yè)鏈條長、經(jīng)濟效益高，是綠色化、品質化、集約化、規(guī)?；?、標準化、制度化、品牌化畜牧業(yè)。發(fā)展高質量畜牧業(yè)，雖然要求比較高，但是經(jīng)科研部門多年探索研究、可供推廣的實用技術是現(xiàn)成的，各地都有一些可資借鑒的先進典型。只要領導真正重視，思路措施扎實有效，堅持不懈持續(xù)推進，高質量畜牧業(yè)并不是高不可攀。建設現(xiàn)代化牧區(qū)、發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，一是機遇難得，絕不可錯過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略千載難逢的機遇；二是事在人為，實施牧民素質工程，在草場上、畜圈里手把手推廣實用技術；三是高點切入，實行精準草畜平衡，以精細監(jiān)測保證精準平衡，以精準平衡核定精確補獎，以精確補獎促進高質量畜牧業(yè)發(fā)展，以高質量畜牧業(yè)確保牧民收入持續(xù)穩(wěn)定提高，逐步實現(xiàn)牧區(qū)現(xiàn)代化。

（作者系內蒙古自治區(qū)黨委原副秘書長、政研室主任 ）責任編輯：康偉