市域鐵路地方政府支付責(zé)任及落實(shí)措施探討

周奕 柏飛彪

伴隨我國城市化進(jìn)程不斷演進(jìn)，加快發(fā)展市域鐵路，承擔(dān)市域內(nèi)組團(tuán)間交流是集約、綠色、環(huán)保發(fā)展的必由之路。本文從市域鐵路基本概念及主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征入手，對我國既有市域鐵路資本金籌措及政府補(bǔ)貼責(zé)任案例進(jìn)行分析與總結(jié)，提出新建市域鐵路項(xiàng)目，政府支付責(zé)任包括資本金出資和項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼；利用既有鐵路富余能力開行市域公交化列車項(xiàng)目，政府支付責(zé)任為購買服務(wù)。最后，為落實(shí)地方政府支付責(zé)任，本文提出六項(xiàng)基本措施。

市域鐵路定義及特征

市域鐵路是一種介于城際鐵路與城市軌道交通之間，用以連接都市圈中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)，為乘客提供快速度、大容量、公交化運(yùn)輸服務(wù)的新型快速軌道交通系統(tǒng)，是我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、優(yōu)化城市空間布局、引導(dǎo)土地合理利用、促進(jìn)城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。市域鐵路通常布局于經(jīng)濟(jì)活躍、人口集聚的都市圈中心城市，重點(diǎn)用于滿足1小時通勤圈內(nèi)快速通達(dá)的出行需求。作為典型的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，市域鐵路將造成長期、巨大的資金占用；同時由于客流構(gòu)成相對單一，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度普遍偏弱，因此，地方政府主導(dǎo)實(shí)施并在資金方面給予支持，是市域鐵路生存與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。即使項(xiàng)目通過合理的商業(yè)運(yùn)作有條件引入社會資本，一定額度的政府性資金投入也是其參與市域鐵路項(xiàng)目的核心驅(qū)動力。

既有市域鐵路資本金及政府補(bǔ)貼責(zé)任案例

相較其他交通制式產(chǎn)品，市域鐵路在我國起步較晚。自2008年8月北京市郊S2線建成至今，我國僅北京、天津、上海、成都、貴陽、溫州6座城市開通運(yùn)營11條市域鐵路，線路總里程723km。其中一部分由地方政府和國鐵合作、利用既有鐵路改建而成；另一部分由地方根據(jù)城市發(fā)展和客流需求，采用定位合理的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)新建而成。既有市域鐵路項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)一定程度上可為未來類似項(xiàng)目資金籌劃和支付責(zé)任界定提供經(jīng)驗(yàn)啟示。

成灌（彭）鐵路由成都至青城山主線、離堆支線和成彭支線組成。鐵路全長96km，由成都市域鐵路公司建設(shè)、開發(fā)與管理，公司初始股東為成都鐵路局與成都地鐵，分別代表原鐵道部和成都市出資，后通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓形式引入成都交投集團(tuán)作為市級資本。為減少公司運(yùn)營虧損，成都市政府在2010～2016分年度為市域鐵路公司提供了0.6～5.0億元的現(xiàn)金補(bǔ)助，并于2015年與成都鐵路局聯(lián)合啟動“成都市域鐵路公交化運(yùn)營改造”工作。成灌（彭）鐵路作為其中的一期改造工程，首先于2018年成都市自購10組CRH6A“天府號”公交化動車組在線上運(yùn)營，其后于2019年8月由成都市政府全資實(shí)施工程改建，包括售檢票及進(jìn)出站閘機(jī)改造、車站設(shè)施補(bǔ)強(qiáng)等，并約定市域公交化列車未來運(yùn)營產(chǎn)生的現(xiàn)金流短缺，通過土地開發(fā)和財(cái)政補(bǔ)貼方式解決問題。溫州市規(guī)劃 S1～S4、M1～M2共6條市域鐵路，線路全長360km，由溫州市鐵路與軌道交通投資集團(tuán)建設(shè)開發(fā)，其中S1線于2018年10月開通運(yùn)營。按照“誰受益、誰承擔(dān)”基本原則，溫州市在S1線中借金改政策機(jī)遇，于2012年推出“幸福軌道”募資項(xiàng)目，以“明股實(shí)債”的方式向社會投資者公開籌得15億元資本金，剩余部分由市本級與沿線各區(qū)縣、管委會按照分段概算共擔(dān)，資金來源于地方財(cái)政撥款、政銀合作產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和地方政府軌道專項(xiàng)債。此外，溫州市政府還給予S1線一定的現(xiàn)金平衡款用于平衡項(xiàng)目債務(wù)融資，利用市級軌道交通建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)資金為項(xiàng)目提供建設(shè)補(bǔ)助和虧損補(bǔ)充，并提供一定規(guī)模的配套資金平衡用地。

2019年12月，溫州市政府與浙江省交通集團(tuán)下屬幸福軌道交通運(yùn)營管理有限公司簽署PPP運(yùn)營合作協(xié)議，以TOT形式向其轉(zhuǎn)讓S1線30年運(yùn)營權(quán)，獲得90億元運(yùn)營合作費(fèi)，實(shí)現(xiàn)資金回籠，提高了政府對后續(xù)軌道項(xiàng)目的投資能力。

市域鐵路政府支付責(zé)任識別

按照我國交通領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本思路，市域鐵路建設(shè)經(jīng)營相關(guān)支出及各項(xiàng)具體執(zhí)行事務(wù)均由地方承擔(dān)，而國辦函2020[116]號《關(guān)于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展意見的通知》更明確提出，都市圈所在城市政府是發(fā)展市域鐵路的責(zé)任主體，肩負(fù)項(xiàng)目出資及可持續(xù)經(jīng)營責(zé)任。因此，地方政府必須根據(jù)城市發(fā)展需求和財(cái)力水平，合理規(guī)劃項(xiàng)目規(guī)模和建設(shè)時序，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險。結(jié)合案例可以看出，市域鐵路既可由省級發(fā)改部門審批或核準(zhǔn)后新建形成；也可利用既有鐵路富余能力或?qū)扔需F路進(jìn)行適當(dāng)改造補(bǔ)強(qiáng)后形成。由于形成方式差異，地方政府在市域鐵路項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營過程中承擔(dān)的支付責(zé)任也有所區(qū)別。

對于新建項(xiàng)目，政府支付責(zé)任包括資本金出資和項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼兩部分。其中資本金通常由地方政府授權(quán)本級投資平臺出任股東并相應(yīng)形成國有產(chǎn)權(quán)；運(yùn)營補(bǔ)貼通常基于項(xiàng)目健康可持續(xù)生存發(fā)展目標(biāo)，由地方政府于經(jīng)營期內(nèi)利用財(cái)政資金、優(yōu)惠政策、土地及產(chǎn)業(yè)資源等為項(xiàng)目提供顯性或隱性支持。對于利用既有鐵路富余能力開行市域公交化列車項(xiàng)目，政府支付責(zé)任通常采用購買服務(wù)形式。由于市域列車開行主要增加短途客流業(yè)務(wù)，新增客票收入難以覆蓋人工、能源、動車運(yùn)用、基礎(chǔ)設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)等運(yùn)營成本，同時，在既有線上加開市域公交化列車將在一定程度上影響既有線原列車開行計(jì)劃執(zhí)行。具體路徑為政府與既有鐵路所有權(quán)人或承運(yùn)人簽訂運(yùn)輸服務(wù)購置合同，并約定單價或固定總價利用地方財(cái)政支付服務(wù)價款。

地方政府支付責(zé)任落實(shí)措施

伴隨城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化發(fā)展持續(xù)推進(jìn)，我國大型城市典型空間結(jié)構(gòu)已逐步由單中心向多中心方向演化。從各地交通建設(shè)規(guī)劃來看，市域鐵路需求正呈井噴式增長。地方政府作為市域鐵路項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任主體，負(fù)有前期策劃與籌資責(zé)任，因此，能否以及如何高效落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營所需資金，將直接制約市域鐵路的發(fā)展節(jié)奏與實(shí)施效果。

第一，要做好頂層設(shè)計(jì)，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。作為市域鐵路發(fā)展責(zé)任主體，地方政府應(yīng)深入論證項(xiàng)目建設(shè)必要性，并對域內(nèi)既有鐵路能力富余情況和加開公交化市域列車可行性進(jìn)行充分論證，確保市域鐵路建設(shè)規(guī)劃與城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚趨勢相互匹配，杜絕過度超前建設(shè)和重復(fù)建設(shè)，從源頭上避免不必要的政府投資浪費(fèi)，加重政府支付責(zé)任負(fù)擔(dān)。

第二，要合理安排項(xiàng)目投資建設(shè)時序，避免政府資金供需錯配。地方政府應(yīng)盡可能在資金、人力、物力等客觀約束條件下，發(fā)揮有限財(cái)政資金的最大效果。因此，要對地方財(cái)政收支情況和政府投資能力進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，本著財(cái)政可承受、項(xiàng)目可持續(xù)的基本原則，合理安排建設(shè)時序，并對擬實(shí)施項(xiàng)目制定詳細(xì)的分年度投資和補(bǔ)貼計(jì)劃，確保政府出資能力與市域鐵路建設(shè)經(jīng)營時序相互匹配。

第三，要遵循屬地負(fù)責(zé)原則，以事權(quán)歸屬為前提明確落實(shí)分級支付責(zé)任。市本級及區(qū)縣兩級政府應(yīng)根據(jù)本方資金實(shí)力和資源稟賦，合理安排財(cái)政撥款、國有資本出資及資源代償，及時編制本級鐵路投資計(jì)劃，確保支付計(jì)劃與財(cái)政預(yù)算安排有效銜接。考慮地方財(cái)政對基建項(xiàng)目投資屬于“彈性”支出，因此，為支持市域鐵路發(fā)展，可考慮制定財(cái)政預(yù)算收入定向使用政策，適度提高預(yù)算支出中市域鐵路建設(shè)資金安排比例，為市域鐵路項(xiàng)目籌資注入更多能量。此外，為減少支付壓力，地方政府在執(zhí)行中還應(yīng)結(jié)合國家及省級相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，積極爭取上級專項(xiàng)支持資金、積極申請地方政府專項(xiàng)債額度。

第四，要合理界定市域鐵路政府補(bǔ)貼責(zé)任。鐵路運(yùn)輸具有經(jīng)營與公益雙重屬性，按照“利益相關(guān)者理論”，經(jīng)營性運(yùn)輸應(yīng)由鐵路企業(yè)自負(fù)盈虧，公益性運(yùn)輸需由公共部門承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任?？紤]市域鐵路帶來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)機(jī)會增加、引資引智能力提升等外部溢出效益，最終都體現(xiàn)為地方社會效益整體提升，因此，鐵路公益性補(bǔ)償主體應(yīng)由地方政府承擔(dān)，其補(bǔ)貼目標(biāo)、補(bǔ)貼時機(jī)、補(bǔ)貼方式可根據(jù)項(xiàng)目特征靈活決定。既可考慮以財(cái)政撥款形式直接給予項(xiàng)目公司現(xiàn)金補(bǔ)助；也可利用財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠等方式降低項(xiàng)目支出，以此緩解項(xiàng)目現(xiàn)金流緊張或經(jīng)營虧損問題；還可考慮運(yùn)用“城市+軌道”一體化發(fā)展策略，利用鐵路沿線土地出讓及增值收益、物業(yè)或產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益分紅、資源使用權(quán)收益等反哺鐵路建設(shè)經(jīng)營，以此降低政府在鐵路項(xiàng)目中的現(xiàn)金性支出。

第五，要做優(yōu)、做強(qiáng)地方投資平臺，保持對市域鐵路的持續(xù)投資能力?？紤]到政府投資需廣泛覆蓋各項(xiàng)民生及基建領(lǐng)域，可投入市域鐵路領(lǐng)域的財(cái)政資金規(guī)模有限，地方投資平臺常以企業(yè)自有資金代地方政府行使出資責(zé)任。因此，投資平臺應(yīng)有效整合企業(yè)內(nèi)生資源和外部戰(zhàn)略合作關(guān)系，通過延伸業(yè)務(wù)鏈條，拓寬經(jīng)營板塊、優(yōu)化資本配置、加強(qiáng)產(chǎn)融結(jié)合等方式，持續(xù)開發(fā)挖掘企業(yè)營收和利潤增長端，增強(qiáng)企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模和融資授信能力，從而獲取對市域鐵路項(xiàng)目的持續(xù)投資能力。

結(jié) 語

市域鐵路的健康協(xié)調(diào)發(fā)展是地方政府的責(zé)任，這毋庸置疑。地方政府應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目類別積極引導(dǎo)支持市域鐵路的有序發(fā)展，厘清政府、市場與企業(yè)的關(guān)系。一方面，做好頂層制度設(shè)計(jì)，充分論證項(xiàng)目實(shí)施的必要性與時機(jī)，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目建設(shè)程序，遴選綜合實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)，從源頭上把握好政府支出責(zé)任；另一方面，充分用足中央和省級政府支持政策，提高財(cái)政資金引導(dǎo)力度，做強(qiáng)、做優(yōu)地方政府平臺公司，全方位利用資本市場，提升政府出資能力和運(yùn)營補(bǔ)貼能力。

（中鐵二院工程集團(tuán)有限責(zé)任公司交通與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）