全球海洋治理：基本形態(tài)、現(xiàn)實困境與路徑選擇

文 田瑩瑩

海洋面積廣闊，約占地球表面積的71%，擁有豐富的物質(zhì)資源，具有重要的戰(zhàn)略價值，是每個國家在政治、經(jīng)濟、軍事上所不能忽視的。隨著生活水平的提高，人們對海洋的生態(tài)價值也十分關(guān)切，但海洋的生態(tài)環(huán)境卻因海洋開發(fā)而遭受破壞，全球海洋問題頻發(fā)，因此，全球海洋治理受到國際社會的日益關(guān)注。當今世界正處于百年未有之大變局中，全球海洋治理也不例外，更需要在聯(lián)合國的主導(dǎo)下，以一定的規(guī)則為基礎(chǔ)，各個主權(quán)國家、政府及非政府組織乃至學(xué)者、公民的積極參與。在各方國家及人士的參與和努力下，全球海洋治理從發(fā)展到實踐，取得了一定的成效，但因涉及眾多主體，且全球海洋治理客體復(fù)雜多變，在現(xiàn)有的海洋秩序及治理體系下，全球海洋治理面臨著諸多困境，需要轉(zhuǎn)變?nèi)蚝Ｑ笾卫淼乃悸?，從全球海洋治理的理念、主體、客體、機制等出發(fā)，提出合理的對策，促進全球海洋治理向著更好的方向發(fā)展。

全球海洋治理的基本形態(tài)

伴隨著全球海洋問題的日益凸顯，全球海洋治理成為國家政府乃至學(xué)者研究的重點。要切實解決面臨的海洋難題，就需要進行全球海洋治理，那么全球海洋治理如何開展，其基本形態(tài)主要包括以下兩點：

在現(xiàn)有的國際規(guī)則體系下進行治理

全球海洋治理相對單個國家的海洋治理更為復(fù)雜，涉及各個國家，具有多重利益因素，進行全球海洋治理需要一定的規(guī)則來約束單個國家及組織的行為。聯(lián)合國的重要作用在全球海洋治理中得以凸顯，在聯(lián)合國的倡導(dǎo)下，各國積極參與全球海洋治理，在現(xiàn)有的治理體系及國際規(guī)則下，參與全球海洋事務(wù)。現(xiàn)有的海洋治理體系主要由法律制度、管理機構(gòu)、治理主體等組成，法律制度包括《聯(lián)合國海洋法公約》及其他涉及海洋的國際性法律法規(guī)、條約制度等；管理機構(gòu)則以聯(lián)合國及其下設(shè)專門機構(gòu)和相關(guān)組織為主；治理主體包括主權(quán)國家、政府及非政府組織、企業(yè)、公民等。在該規(guī)則體系下，各治理主體需要對全球海洋中的海洋權(quán)益、海洋資源、海洋環(huán)境、海洋安全等海洋事務(wù)做出相應(yīng)的制度安排，而面對海洋問題各利益攸關(guān)方同樣需要在規(guī)則體系下協(xié)同合作，開展治理行動，這樣就逐步形成了海洋領(lǐng)域的規(guī)范和行為準則?？傊?，現(xiàn)有的國際規(guī)則體系為全球海洋治理打下了基礎(chǔ)，也有利于海洋健康發(fā)展。

以主權(quán)國家為主、以組織為輔展開治理

全球海洋治理的行為主體多元，涉及國家、政府、組織、企業(yè)及個人，但這些行為主體因為自身的地位、角色及所發(fā)揮的作用不同而對全球海洋治理產(chǎn)生不同的影響。目前，在全球海洋治理上，最主要的行為主體首先是主權(quán)國家，國家在海洋治理上起著主要作用，各個國家對全球海洋治理的規(guī)則的制定、執(zhí)行及在全球海洋治理的貢獻都比較突出；其次是政府間國際組織，如聯(lián)合國、歐盟等對全球海洋治理起到很好的牽頭與帶動作用；最后是非政府組織（NGO），它們在海洋環(huán)境保護、北極、南極等海洋問題上也有著一定的積極作用。從全球海洋治理的現(xiàn)狀看，全球海洋治理仍是以國家行為主體為主，以政府及非政府組織為輔展開治理，隨著各種組織在全球海洋治理上發(fā)揮作用的增長，其地位和作用也有所上升。

全球海洋治理的現(xiàn)實困境

各個國家及組織積極參與全球海洋治理，在海洋經(jīng)濟、科技、環(huán)境、安全等領(lǐng)域貢獻自己的智慧和力量，不斷提供海洋公共物品、保護海洋生態(tài)環(huán)境、打擊海上犯罪等，但隨著國家海洋利益的爭奪及對海洋治理認識的不同，全球海洋治理也出現(xiàn)了治理失靈，面臨諸多困境，主要包括以下方面。

全球海洋治理理念存在沖突

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的使用日益頻繁，“互聯(lián)網(wǎng)+”無處不在，全球化趨勢不斷增強，帶給我們的是機遇也是挑戰(zhàn)，需要辯證地看待。海洋因為全球化掀起了“藍色圈地運動”，引發(fā)了一系列全球性的海洋問題，全球海洋治理勢在必行，但各個國家在全球海洋治理上卻沒有達成共識。一是對全球海洋治理認識不足。有些國家的群眾認為海洋是沿海國家的問題，全球性又是國際的問題，不會對自己國家造成影響，內(nèi)陸國家及群眾對參與全球海洋治理的積極性不高，甚至沿海國家也有“搭便車”傾向。二是海洋治理理念不一致。參與全球海洋治理，各個國家甚至政府及非政府組織都抱有不同的目的，在海洋開發(fā)與環(huán)境保護上存在分歧，在海洋利益的爭奪上存在矛盾。三是逆全球化和保護主義思潮也對全球海洋治理理念造成一定的沖擊，不利于全球海洋治理的發(fā)展?？傊鲊鴮Υ蚝Ｑ笾卫淼牟煌瑧B(tài)度，使得全球海洋治理理念存在一定的沖突，嚴重影響全球海洋治理的效果。

全球海洋治理主體難以協(xié)同

全球海洋治理的主體比單個國家的海洋治理主體要更為復(fù)雜，一個海洋周邊有許多國家，同一片海洋由多個國家共同管制和使用，這樣在全球海洋治理中就會出現(xiàn)利益與矛盾糾紛。在海洋權(quán)益面前，國家間的競爭比合作更為突出，鑒于海洋戰(zhàn)略位置及資源優(yōu)勢，美、俄、日等海洋強國都想利用自己的科技軍事力量，主導(dǎo)全球海洋治理的進程，從中獲得權(quán)力與利益，全球海洋治理也變得異常復(fù)雜。隨著時間的推移，全球海洋治理如火如荼，但治理主體卻產(chǎn)生了不協(xié)同的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是逆全球化現(xiàn)象出現(xiàn)，如單邊主義、霸權(quán)主義抬頭等，打破了國家間的信任與合作，對全球海洋治理造成不利影響；二是治理目標存在差異，全球海洋治理主體首先著眼于本國的海洋利益及海洋環(huán)境治理，在利益面前缺少全球意識，那么各種國家、組織間的張力使得全球海洋治理主體難以協(xié)同；三是非政府組織的制約作用小，非政府組織在全球海洋治理上起到監(jiān)督、協(xié)調(diào)的作用，然而各個主權(quán)國家及政府組織在全球海洋治理上起主導(dǎo)作用，由于利益爭奪彼此間的合作不能協(xié)同，非政府組織也難以發(fā)揮自身的作用，加劇了全球海洋治理主體間的不協(xié)同。

全球海洋治理客體復(fù)雜多變

海洋具有整體性和流動性的特點，導(dǎo)致全球海洋治理的客體復(fù)雜多變且相互交叉牽絆，主要包括：海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境污染、海洋生物多樣性減少、全球變暖及海平面上升、海洋突發(fā)事件與安全問題等。在海洋的開發(fā)與保護上，各個國家為爭奪資源無節(jié)制地開發(fā)，導(dǎo)致海洋資源銳減，海洋環(huán)境污染，生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，引發(fā)氣候變化、海水質(zhì)量惡化甚至溢油、赤潮等一系列的海洋問題，海洋災(zāi)害具有危害大、持續(xù)時間長、影響范圍廣的特點，嚴重影響人類的生存環(huán)境。海洋資源的稀缺會引發(fā)國家甚至組織之間對海洋利益及資源的激烈爭奪，導(dǎo)致海洋秩序混亂、非傳統(tǒng)海洋安全頻發(fā)、海盜及海上恐怖主義增加，不利于全球海洋治理。在這些全球海洋治理的問題上，任何一項都不能被忽視，任何一項得不到及時治理，都會通過海水迅速擴散到其他海域逐步演化為海洋災(zāi)害，形成一種全球效應(yīng)，給人類造成巨大破壞。全球海洋治理客體的特殊性，也使得單一國家很難憑一己之力解決全球海洋問題，這就需要各國都團結(jié)起來，協(xié)同一致，合理開發(fā)利用海洋，保護海洋生態(tài)環(huán)境。

全球海洋治理機制滯后失序

全球海洋治理是各個治理主體在具有普遍約束力的國際規(guī)則基礎(chǔ)上，以平等協(xié)商的方式達成一致，從而共同解決全球海洋所面臨的難題。全球海洋治理中，規(guī)則機制是全球海洋治理的政策保障，目前全球海洋治理都是以聯(lián)合國為中心，主權(quán)國家、國際政府或非政府組織參與其中，但以聯(lián)合國為主導(dǎo)的國際海洋組織發(fā)揮的力量也在逐漸減弱，對于國家的約束力逐步減小，舊的國際海洋秩序不合理的地方已然顯現(xiàn)，加之全球海洋治理體系中的多樣性、碎片化現(xiàn)象十分嚴重，已不能適應(yīng)現(xiàn)在海洋事業(yè)的發(fā)展，尚未形成真正意義上的全球海洋治理體系，這是全球海洋治理機制滯后的表現(xiàn)?，F(xiàn)實中，多國為搶占海洋戰(zhàn)略制高點，導(dǎo)致海洋“公域悲劇”，保護主義、民粹主義的出現(xiàn)同樣導(dǎo)致現(xiàn)有的全球海洋治理體系失序，嚴重影響全球海洋治理的效果?？傊?，在全球海洋治理中，海洋相關(guān)公約、國際性法律、習(xí)慣法嚴重不足，且彼此間存在較大的碎片化現(xiàn)象，使得全球海洋治理體系不完善，再加上大國主義與強權(quán)政治依舊存在，發(fā)展中國家的發(fā)言權(quán)與民主性缺失等，在海洋秩序及權(quán)力的重新分配上出現(xiàn)嚴重問題，現(xiàn)有的國際秩序體系使得全球矛盾增加。

全球海洋治理的路徑選擇

隨著全球化的深入，海洋問題將更大范圍地影響人們的生活，全球海洋治理在未來較長一段時間內(nèi)將持續(xù)伴隨著我們。世界各國都需要積極參與全球海洋治理，在全球海洋治理上不斷貢獻自己的智慧和力量，保護全球海洋生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建新的海洋治理體系。當然，全球海洋治理與單個國家的海洋治理有相似也有不同之處，全球海洋的治理離不開世界各國人民的共同努力，在未來的全球海洋治理中，要應(yīng)對全球海洋治理失靈的困境，還需針對全球海洋治理的特性，在聯(lián)合國的帶領(lǐng)下，各參與主體倡導(dǎo)理念聚合、實行差異治理、主張責任共擔、進行機制構(gòu)建，逐步推動全球海洋治理體系的完善，促進全球海洋治理的優(yōu)化和健康發(fā)展。如圖1所示。

圖1 全球海洋治理路徑選擇示意圖

思想為前提：理念聚合，塑造價值共識

全球海洋治理的價值共識是破解治理困境的關(guān)鍵，它能夠凝聚多元治理主體的力量，共同參與全球海洋治理。首先，提出符合全球共同價值觀的海洋治理理念，該理念具有包容性、共贏性的特征，不帶有國家利益的偏好，能夠為世界各國人民所接受，是真切從全球海洋利益出發(fā)，為全球海洋治理提供新的思路；其次，進一步凝聚人們對全球海洋治理的認識，認真分析世界各國對海洋治理的態(tài)度，總結(jié)全球海洋治理的不同特性，并分析海洋的重要性，以提高人們對海洋治理的客觀認識；最后，加大全球海洋治理的宣傳力度，舉辦不同程度的會議及論壇，在全球海洋治理的決策中積極鼓勵專家、民眾等參與。

進行全球海洋治理，不僅僅是主權(quán)國家、國際政府及非政府組織的事情，也是全世界人民共同的責任，這就需要塑造全球海洋治理的價值共識，提高世界人民對全球海洋治理的整體認識。中國在全球海洋治理中主張構(gòu)建“海洋命運共同體”的價值理念，在保護海洋生態(tài)環(huán)境、解決海洋危機等方面積極貢獻自己的力量，有利于推動全球海洋治理的發(fā)展，而“海洋命運共同體”的理念，也超出了單個國家的利益偏好，站在全球海洋的立場上維護海洋及全人類的共同利益，值得推廣和認同。

主體為核心：責任共擔，深化協(xié)同合作

全球海洋治理涉及眾多國家及其相關(guān)利益組織，不同國家和地區(qū)對海洋治理的需要和利益取向不同，導(dǎo)致各國在全球海洋治理合作上的意愿不足，難免產(chǎn)生不協(xié)同的狀況。在全球海洋治理中，要講求責任共擔，才能更好地合作。

第一，主動承擔大國責任，發(fā)揮大國領(lǐng)導(dǎo)力。全球海洋治理主體有著不同的文化背景，其經(jīng)濟實力也不同，發(fā)達國家與發(fā)展中國家在全球海洋治理上的利益訴求也不同，在合作上會產(chǎn)生不同的分歧，這就需要一個有能力、有地位、有擔當?shù)膰一蚪M織來引領(lǐng)各個國家，共同參與全球海洋治理。

第二，提供一個平等協(xié)商的對話交流平臺，提升各國參與全球海洋治理的意愿。在全球海洋治理中，各個國家尤其是海洋強國，理應(yīng)站在全球的視野上，尋求利益共同點，以彌補海洋治理主體不協(xié)同的缺陷。在全球海洋治理對話交流的平臺上，通過合作共贏、利益共享，達成協(xié)作意愿，如歐盟在《國際海洋治理：我們海洋未來的議程》中強調(diào)了構(gòu)建全球海洋治理伙伴關(guān)系的重要性，加強與主要海洋治理主體在海洋治理領(lǐng)域的合作。中國主張建立“藍色伙伴關(guān)系”，同時加強“一帶一路”建設(shè)，促進沿海國家的協(xié)同合作，積極提供海洋公共物品，為全球海洋治理做出自己的貢獻。

第三，積極發(fā)揮各海洋組織的能力，起到協(xié)調(diào)監(jiān)督的作用。全球海洋治理涉及多個主權(quán)國家、政府間國際組織、非政府組織，它們在海洋事務(wù)上有利益勾連，也存在矛盾沖突，在全球海洋治理中很難實現(xiàn)步調(diào)一致，但全球海洋環(huán)境問題愈演愈烈，海洋環(huán)境也不能因利益糾紛繼續(xù)惡化，應(yīng)該充分發(fā)揮國際政府及非政府組織的力量，并建立高規(guī)格、高層次的全球海洋治理機構(gòu)，來協(xié)調(diào)各個主權(quán)國家及其他治理主體間的關(guān)系，促進多元主體間的協(xié)同合作，共擔重任?？傊谌蚝Ｑ笾卫碇?，應(yīng)順應(yīng)時代潮流，在和平發(fā)展、陸海統(tǒng)籌的大背景下，加強國家間的合作，強化海洋生態(tài)環(huán)境保護，更好地進行全球海洋治理。

客體為導(dǎo)向：差異治理，打造區(qū)域特色

一方面，整合各個國家海洋治理的經(jīng)驗，進行差異治理。在全球海洋治理中要借鑒海洋治理的成功案例，同時把區(qū)域治理理念與全球海洋治理理念相對應(yīng)，自覺融入全球海洋治理中。如中國在海洋環(huán)境治理中的“海洋功能區(qū)劃”“藍色海灣整治”“灣長制”等都是成功的案例。另一方面，加大科技投入，共享科技優(yōu)勢?？茖W(xué)技術(shù)是重要的生產(chǎn)力，無論在海洋的開發(fā)還是海洋生態(tài)環(huán)境的保護上都有著重要的作用，在全球海洋治理上，分享先進的科技力量，促進海洋治理，才有利于打造區(qū)域特色。因此，在全球海洋治理中，要認識到客體的復(fù)雜性，考慮到各個國家國情及面臨的環(huán)境風(fēng)險的不同，各個國家及其非政府組織在面對海洋環(huán)境這一大問題時，還應(yīng)該根據(jù)區(qū)域的實地情況，借鑒他國有利經(jīng)驗，加大科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用，形成區(qū)域特色，在確保本國海洋環(huán)境改善的同時，共同致力于全球海洋治理，維護全球海洋生態(tài)環(huán)境。

■ 全球海洋治理中，規(guī)則機制是全球海洋治理的政策保障

規(guī)則為保障：機制構(gòu)建，健全治理體系

其一，適時修訂《聯(lián)合國海洋法公約》，本著公平、公正、和諧的原則，改變不適應(yīng)現(xiàn)在海洋治理的相關(guān)條約，并在目前全球海洋治理狀況的基礎(chǔ)上，豐富公約的有關(guān)內(nèi)容，為全球海洋治理打下堅實的基礎(chǔ)。各個國家的海洋治理體系都經(jīng)歷了一個復(fù)雜而又漫長的過程，海洋治理所需的法律和政策也隨時間推移而變化，管理方式上不斷實施精細化管理，為合理開發(fā)和保護海洋逐步制定新的框架，全球海洋的治理體系和國際規(guī)則也不例外，需要根據(jù)時代的變化，適時改變。

其二，制定其他海洋治理的相關(guān)制度，彌補碎片化的狀況。全球化時代的到來，世界各國間的交流也越來越密切，為解決全球海洋治理的難題，國際間的會議也越發(fā)增多，在海洋環(huán)境、氣象、油氣、安全等領(lǐng)域都有所涉獵，各國應(yīng)抓住共同匯聚交流的機會，在《聯(lián)合國海洋法公約》的框架下，探討全球海洋治理的相關(guān)制度安排。

其三，設(shè)立監(jiān)督檢查機構(gòu)，促進全球海洋秩序合理運轉(zhuǎn)。要改變舊的國際海洋秩序、健全運作機制、建立新的全球海洋治理體系，需要各個國家及國際組織的協(xié)同一致。在聯(lián)合國和國際海洋組織等的倡導(dǎo)下，在《聯(lián)合國海洋法公約》和聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》等章程下，設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督檢查機構(gòu)，健全多邊運作機制，加強海洋有關(guān)國際組織之間的合作，對惡意破壞海洋秩序、海洋生態(tài)環(huán)境及不遵守海洋規(guī)則的國家予以制裁，以減少對全球海洋環(huán)境的污染與破壞，共同促進海洋治理體系合理運轉(zhuǎn)及全球海洋治理的健康發(fā)展。

結(jié)語

海洋是人類賴以生存的藍色家園，有著寶貴的物質(zhì)和精神財富。隨著世界各國對海洋的開發(fā)與利用，海洋環(huán)境日益惡化，全球海洋問題頻發(fā)。各個國家都應(yīng)積極主動參與全球海洋治理，保護海洋生態(tài)環(huán)境，維護海洋安全與穩(wěn)定。