環(huán)境行政公益訴訟后依然不完整履行行政職權(quán)導(dǎo)致的環(huán)境民事公益訴訟
—襄陽市漲湖案評析

文 盧培元

基本案情

2019年，襄陽市樊城區(qū)檢察院訴被告樊城區(qū)環(huán)境保護(hù)局（以下簡稱區(qū)環(huán)保局）怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)，訴稱牛首鎮(zhèn)張湖村的漲湖家禽養(yǎng)殖廠未辦理環(huán)評審批手續(xù)，污染防治配套設(shè)施不符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生的畜禽污染物造成了環(huán)境污染。2018年3月，區(qū)檢察院向區(qū)環(huán)保局發(fā)出了訴前檢察建議書。

區(qū)檢察院認(rèn)為，區(qū)環(huán)保局怠于履行監(jiān)管、查處職責(zé)，使養(yǎng)殖廠周邊環(huán)境受到污染，在接到檢察建議書后未有效履職，沒有實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的，致使國家利益和社會公共利益受到侵害。一審判決如下：（1）確認(rèn)被告襄陽市樊城區(qū)環(huán)境保護(hù)局怠于管理治理漲湖家禽養(yǎng)殖廠污染環(huán)境的行政行為違法；（2）責(zé)令被告襄陽市樊城區(qū)環(huán)境保護(hù)局對漲湖家禽養(yǎng)殖廠污染環(huán)境的行為繼續(xù)履行法定職責(zé)。樊城區(qū)環(huán)保局還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行監(jiān)督管理的法定職責(zé)，直至涉案的漲湖家禽養(yǎng)殖廠及周邊環(huán)境達(dá)到修復(fù)治理完成并經(jīng)驗(yàn)收合格等標(biāo)準(zhǔn)。后區(qū)環(huán)保局上訴至襄陽市中級人民法院，二審法院于2019年7月1日駁回上訴，維持原判。

2019年10月27日、2020年3月，蕪湖市生態(tài)環(huán)境保護(hù)志愿者協(xié)會（以下簡稱蕪湖生態(tài)中心）工作人員到現(xiàn)場調(diào)研，發(fā)現(xiàn)樊城區(qū)環(huán)境保護(hù)局對漲湖家禽養(yǎng)殖廠污染環(huán)境的行為仍然沒有完整履行法定職責(zé)，涉案的漲湖家禽養(yǎng)殖廠及周邊環(huán)境無法證實(shí)已經(jīng)達(dá)到修復(fù)治理完成并經(jīng)驗(yàn)收合格。

于是蕪湖生態(tài)中心以漲湖家禽養(yǎng)殖廠及漲湖家禽養(yǎng)殖廠經(jīng)營者徐某為被告，向武漢海事法院提出環(huán)境行政公益訴訟后依然不完整履行行政職權(quán)的環(huán)境民事公益訴訟，請求判令：（1）判令二被告清理、填平廠周的兩個糞污收集池；（2）判令二被告修復(fù)損害范圍的地下水環(huán)境；（3）判令二被告賠償?shù)乇硭h(huán)境修復(fù)費(fèi)用；（4）判決二被告通過相關(guān)媒體承認(rèn)錯誤，賠禮道歉等。武漢海事法院于2020年5月6日正式立案。

裁判結(jié)果

武漢海事法院一審認(rèn)為：一是沒有發(fā)現(xiàn)負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法履行監(jiān)管職責(zé)使（2）、（3）項(xiàng)訴訟請求得以實(shí)現(xiàn)，對原告撤回（2）、（3）項(xiàng)訴訟請求的申請不予準(zhǔn)許；二是被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任；三是被告污染行為已受到行政處罰，但不能免除相應(yīng)的民事責(zé)任；四是被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)受污染地下水、地表水修復(fù)責(zé)任，但因?yàn)闈q湖養(yǎng)殖場已經(jīng)停產(chǎn)，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以確定，可以采取增殖放流方式替代生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

遂于2021年4月6日判決：（1）二被告于判決生效之日起十日內(nèi)在襄陽市媒體公開賠禮道歉；（2）二被告于判決生效之日起十日內(nèi)向漢江流域增殖放流魚苗4000尾等。判決文書送達(dá)后，雙方當(dāng)事人均未上訴，一審判決已生效。

典型意義

■ 目前司法實(shí)踐中存在行政訴訟與民事訴訟管轄權(quán)不統(tǒng)一的現(xiàn)狀

本案涉及生態(tài)環(huán)境行政許可及畜禽養(yǎng)殖污水污染地表水、地下水水體等環(huán)境要素的保護(hù)問題，系檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)，法院判令：（1）確認(rèn)被告行政機(jī)關(guān)怠于管理治理漲湖家禽養(yǎng)殖廠污染環(huán)境的行政行為違法；（2）責(zé)令被告行政機(jī)關(guān)對漲湖家禽養(yǎng)殖廠污染環(huán)境的行為繼續(xù)履行法定職責(zé)。相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行監(jiān)督管理的法定職責(zé)，直至涉案的漲湖家禽養(yǎng)殖廠及周邊環(huán)境達(dá)到修復(fù)治理完成并經(jīng)驗(yàn)收合格等標(biāo)準(zhǔn)。

環(huán)保組織調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政公益訴訟判決生效近一年后，法院上述判決仍然沒有得到全面徹底執(zhí)行，于是發(fā)起了環(huán)境民事公益訴訟。

檢察院以行政機(jī)關(guān)為被告提起環(huán)境行政公益訴訟，并且環(huán)保組織以行政管理相對人為被告提起環(huán)境民事公益訴訟，才最終督促行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)，以及判令行政管理相對人履行環(huán)境保護(hù)法定義務(wù)并承擔(dān)停止侵害的民事責(zé)任，避免了繼續(xù)污染事件的發(fā)生，取得了良好的法律宣傳效果和社會教育效果，對于如何承擔(dān)同一污染行為引發(fā)的行政責(zé)任和民事責(zé)任具有示范意義。

結(jié)案思考

目前的宣傳以及學(xué)術(shù)研究，重點(diǎn)關(guān)注了環(huán)境行政公益訴訟的訴前及訴中情況，對于訴后即環(huán)境行政公益訴訟判決生效后，如何監(jiān)督相關(guān)判決的執(zhí)行問題缺少關(guān)注。本案表明，僅靠地方行政機(jī)關(guān)自覺執(zhí)行判決，以及靠檢察院、法院自動監(jiān)督執(zhí)行似乎難以達(dá)到全面實(shí)質(zhì)解決案爭問題的效果。僅僅依靠行政公益訴訟，通過司法判決逼迫行政權(quán)規(guī)范的行使，在現(xiàn)實(shí)中可能遭遇“瓶頸”，單純靠環(huán)境行政公益訴訟不一定能夠?qū)h(huán)境責(zé)任壓力傳達(dá)給違法污染者。對最終解決環(huán)境修復(fù)問題，民事公益訴訟可以發(fā)揮補(bǔ)充性的作用。

環(huán)境行政公益訴訟是否應(yīng)當(dāng)將環(huán)境行政管理相對人作為行政訴訟第三人。第三人參加訴訟，既可以保障行政管理相對人發(fā)表意見的權(quán)利，又可以結(jié)合民事訴訟程序依法確定其民事責(zé)任，妥善協(xié)調(diào)同一污染行為引發(fā)的行政責(zé)任和民事責(zé)任。第三人參加訴訟，固然擁有以上好處，然而在目前環(huán)境行政公益訴訟中，并沒有把環(huán)境行政管理相對人作為行政訴訟第三人制度化、常態(tài)化。

是否應(yīng)當(dāng)探索建立行政附帶民事公益訴訟。在兩種訴訟中存在著某些共同的事實(shí)和證據(jù)問題時，通過附帶訴訟的方式，同一程序中查明這些事實(shí)、認(rèn)定這些證據(jù)，既可以節(jié)省時間，又可以節(jié)約訴訟成本。然而目前司法實(shí)踐中存在行政訴訟與民事訴訟管轄權(quán)不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，無法由同一審判組織審理行政附帶民事公益訴訟。例如，在本案中，環(huán)境行政公益訴訟由襄陽市樊城區(qū)法院管轄，環(huán)境民事公益訴訟由武漢海事法院管轄。另外，在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之后，由于檢察機(jī)關(guān)享有的較民事被告更優(yōu)越的調(diào)查取證權(quán)，以環(huán)保組織為原告提起民事公益訴訟更為妥當(dāng)，更為符合民事訴訟雙方地位平等的訴訟原則。