土地財(cái)政依賴和土地供給結(jié)構(gòu)對(duì)城鎮(zhèn)保障性住房供應(yīng)的影響
——基于地級(jí)及以上城市的面板數(shù)據(jù)

江榮灝，周曉艷，張苗苗

(1.武漢大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，武漢 430079；2.香港大學(xué)地理系，香港 999077 )

近二十年來(lái)，隨著中國(guó)城市化和住房商品化的快速推進(jìn)，過(guò)快上漲的房?jī)r(jià)已成為日益突出的社會(huì)民生問(wèn)題.自2007年以來(lái)，中央政府開(kāi)始愈發(fā)重視保障性住房政策和項(xiàng)目，住房保障制度也不斷被完善.在2008年至2018年間，全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)工建設(shè)的城鎮(zhèn)保障性安居工程已達(dá)到約7 000萬(wàn)套.十九大報(bào)告也提出要加快建立“多主體供給，多渠道保障和租購(gòu)并舉”的住房制度.中央政府在住房保障工作方面表現(xiàn)出越來(lái)越強(qiáng)的政治決心，推動(dòng)地方層面在保障性住房建設(shè)和供給上提高積極性，并解決用地供給不足的問(wèn)題.

近年來(lái)，盡管關(guān)于中國(guó)保障性住房的研究已不斷增多，針對(duì)保障性住房供給的區(qū)域差異性及其宏觀影響因素的實(shí)證研究仍然較少.保障性住房的建設(shè)和供給離不開(kāi)政府的土地政策干預(yù)和財(cái)政支持.在中國(guó)當(dāng)前的城鎮(zhèn)土地供給制度和政治經(jīng)濟(jì)分權(quán)體系下，地方政府的土地供給行為是影響城市住房問(wèn)題的關(guān)鍵因素.在中央不斷加大住房保障的投入力度的背景下，地方政府在保障住房用地供給方面是否存在較為顯著的區(qū)域差異？影響地方政府保障房用地供給的主要因素是什么？保障房的用地供應(yīng)如何反映中央政策，地方政府動(dòng)機(jī)和社會(huì)需求如何互動(dòng)？這些問(wèn)題對(duì)檢驗(yàn)當(dāng)前我國(guó)住房保障制度和相關(guān)土地政策具有重要意義.因此，本文將基于土地供給的視角對(duì)住房保障問(wèn)題進(jìn)行深入的實(shí)證研究.

1 文獻(xiàn)綜述和理論背景

已有文獻(xiàn)對(duì)中國(guó)的保障性住房的政策體系，空間布局及問(wèn)題，供給模式和融資，和住區(qū)社會(huì)空間特征及影響等方面已進(jìn)行了大量的探討[1-9]，鮮有研究對(duì)影響保障性住房供給的因素或保障房建設(shè)和供給成效不佳的復(fù)雜原因進(jìn)行全面的實(shí)證考察.與此同時(shí)，城市研究學(xué)者更多地關(guān)注到，一系列的政治經(jīng)濟(jì)體制改革，包括財(cái)政分權(quán)，城市土地有償使用制度建立和城市住房商品化等，不僅推動(dòng)了土地商品化的熱潮，也刺激了地方政府利用土地和住房市場(chǎng)吸引投資，以擴(kuò)大資本積累和發(fā)展經(jīng)濟(jì)[10-13].不少研究也針對(duì)地方政府的土地財(cái)政發(fā)展模式和策略性供地行為對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響進(jìn)行了分析[10，14-17].然而，雖然眾多研究已指出地方政府同時(shí)作為城市國(guó)有土地的所有者、開(kāi)發(fā)者和管理者的復(fù)雜角色，并強(qiáng)調(diào)其在土地和住房市場(chǎng)中的參與作用，但對(duì)于地方政府土地開(kāi)發(fā)策略對(duì)保障性住房建設(shè)的影響，學(xué)者們的關(guān)注仍相對(duì)較少.

在20世紀(jì)90年代前后的土地制度改革和財(cái)稅分權(quán)調(diào)整下，一方面，地方政府得以控制城市土地要素的供給和壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)；另一方面，中央政府進(jìn)一步集中了財(cái)政收入，但地方政府仍需承擔(dān)較多的地方財(cái)政支出責(zé)任.在此背景之下，土地出讓收入開(kāi)始成為地方創(chuàng)收財(cái)稅的重要來(lái)源和彌補(bǔ)財(cái)政缺口的重要手段，土地財(cái)政模式興起[12，18-19].除了財(cái)政激勵(lì)，有學(xué)者認(rèn)為政治激勵(lì)也影響地方政府對(duì)土地出讓收入的追逐，在目前的地方政績(jī)考核制度下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為上級(jí)政府評(píng)價(jià)下級(jí)政府的重要指標(biāo)[20]，出于提高地方競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)造政績(jī)的考慮，地方官員也寄望在土地開(kāi)發(fā)中謀取更多的土地收入以支撐地方發(fā)展.而保障性住房用地的供應(yīng)只能采取行政劃撥的方式，不僅無(wú)法創(chuàng)造土地收入，也有可能會(huì)擠出商品住房的供給和建設(shè)量，從而降低地方的相關(guān)土地收入.有研究關(guān)注了以土地為中心的發(fā)展模式與保障房項(xiàng)目選址布局之間的聯(lián)系.根據(jù)北京、廣州和南京等地的案例，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，地方政府傾向于將城市中心區(qū)價(jià)值較高的地塊進(jìn)行拍賣出讓，而將大多數(shù)保障性住房項(xiàng)目安排在地價(jià)低廉的城市外圍區(qū)[5，21-22]；選址偏遠(yuǎn)和集中建設(shè)的保障房社區(qū)不僅增加了低收入居民的生活成本，也加劇了該群體的邊緣化[21-22].在土地供應(yīng)的數(shù)量分配上，保障性住房建設(shè)也與地方政府“土地財(cái)政”的供給動(dòng)機(jī)相悖.為避免巨額土地收益的縮減，地方政府并不積極供應(yīng)保障性住房用地，以減少對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地供給量的影響[23-24].也有學(xué)者認(rèn)為，土地出讓的收入一般多被用于改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化招商投資環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)“以地生財(cái)，以財(cái)養(yǎng)地”[25-27]；但與此同時(shí)，也影響了非經(jīng)濟(jì)性公共物品的供應(yīng)[28].保障性住房這一類民生項(xiàng)目難以滿足地方官員在短期內(nèi)創(chuàng)造一定政績(jī)的需求，致使他們也更為偏好于基礎(chǔ)設(shè)施這一類經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)[29].此外，Zou也指出，地方保障房的供應(yīng)也會(huì)受到地方財(cái)力的限制[1].因而，Huang認(rèn)為，地方部門對(duì)保障房建設(shè)缺乏重視的制度根源為財(cái)稅體系、地方政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體制和政策實(shí)施的地方化[2].

然而，地方政府的供地行為邏輯并非只有高價(jià)出讓商住用地.有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，在當(dāng)前的財(cái)政分權(quán)和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，地方政府傾向于不斷擴(kuò)大土地征用規(guī)模和大量低價(jià)出讓工業(yè)用地，以通過(guò)吸引制造業(yè)投資創(chuàng)造長(zhǎng)期的稅收收入，并帶動(dòng)本地服務(wù)業(yè)的發(fā)展[30-31]；而住宅用地的供應(yīng)規(guī)模則被壓制，以抬高其價(jià)格[30-31].強(qiáng)調(diào)政治激勵(lì)的學(xué)者則認(rèn)為，因?yàn)镚DP增長(zhǎng)和吸引FDI是地方政績(jī)考核的關(guān)鍵指標(biāo)，地方政府不惜采取低價(jià)出讓工業(yè)用地的手段進(jìn)行“土地引資”競(jìng)爭(zhēng)[32-33].此外，也有研究認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)特定的經(jīng)濟(jì)模式塑造了地方政府的土地供給行為：地方政府一方面以高額地價(jià)出讓商住用地緩解財(cái)政壓力，另一方面大量低價(jià)甚至零地價(jià)供給工業(yè)用地以招商引資和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[34-35].因而，有學(xué)者認(rèn)為，地方政府迫于區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和晉升壓力所采用的工業(yè)用地優(yōu)先的供地策略，也扭曲了整體的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)[17，30，36]，并可能會(huì)間接影響地方政府對(duì)于保障房用地的供應(yīng)[1，30].

在不少文獻(xiàn)關(guān)注企業(yè)化的地方政府的土地出讓行為及其對(duì)住房供給的影響時(shí)，相對(duì)較少研究關(guān)注中央政府對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定和住房調(diào)控的重視.保障性住房的政策目標(biāo)對(duì)象為城市中低收入群體.在商品住房逐漸成為城市住房供應(yīng)的主體但房?jī)r(jià)飛漲的背景之下，中央政府自2007年后逐步提升社會(huì)保障住房建設(shè)的力度，以緩解由于住房負(fù)擔(dān)問(wèn)題引致的社會(huì)矛盾[10].縱然地方政府可能具有優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的行為決策目標(biāo)，但其也需面臨上級(jí)政府施加的社會(huì)住房建設(shè)指標(biāo)壓力.然而，仍少有研究關(guān)注地方的保障性住房需求對(duì)于保障性住房供應(yīng)的影響具體如何.

綜上所述，已有研究雖已指出住房供應(yīng)與當(dāng)前地方政府依賴土地商品化和工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式之間的聯(lián)系，也有針對(duì)保障性住房的宏觀政策研究和微觀的城市空間區(qū)位研究指出地方政府的土地財(cái)政依賴對(duì)于保障性住房供應(yīng)的可能影響，但少有研究收集全國(guó)層面的數(shù)據(jù)進(jìn)行充分的實(shí)證討論以及探討保障性住房供應(yīng)水平的時(shí)空異質(zhì)性.再者，有研究指出中國(guó)現(xiàn)時(shí)土地市場(chǎng)的資源用途的錯(cuò)配情況，即不少地方政府大比例供應(yīng)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地進(jìn)行工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和招商引資，使得住房用地的供給無(wú)法達(dá)到社會(huì)最優(yōu)水平.然而，少有研究關(guān)注地方政府土地供給結(jié)構(gòu)與保障性住房供應(yīng)水平之間的聯(lián)系，實(shí)證檢驗(yàn)也有待展開(kāi).除了供地動(dòng)機(jī)層面“土地財(cái)政”和“土地引資”的影響，已有研究也缺乏對(duì)保障性住房需求因素的考慮.而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)，地方政府的土地財(cái)政動(dòng)機(jī)和土地供給行為對(duì)于保障性住房供應(yīng)的影響是否具有異質(zhì)性，這也有待進(jìn)一步的檢驗(yàn).

2 變量選擇和研究方法

為了深入研究和檢驗(yàn)中國(guó)保障性住房用地供給的影響因素，本文將重點(diǎn)探討保障房用地供應(yīng)與地方政府土地財(cái)政水平和土地供給策略之間的聯(lián)系，并兼顧考慮保障住房的社會(huì)需求因素，構(gòu)建“供給+需求”分析框架.

2.1 變量選取

關(guān)于保障性住房用地供應(yīng)水平的度量，本文以保障性住房用地供給比例作為被解釋變量.由于高價(jià)出讓商業(yè)和住宅用地都是地方政府獲取土地出讓收入的主要方式，保障性住房用地供給比例為保障性住房用地供給量與商住用地供給量之間的比值，和保障性住房用地供給量與住宅用地供給量之間的比值.核心的解釋變量則是有關(guān)土地財(cái)政依賴水平和土地供給結(jié)構(gòu)的指標(biāo).結(jié)合已有研究成果和實(shí)際情況，土地財(cái)政依賴指標(biāo)以地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入的依賴程度衡量，即土地出讓收入與城市預(yù)算內(nèi)可支配收入之間的比值.同時(shí)，研究以工業(yè)用地供給比例來(lái)衡量招商引資需求和土地供給結(jié)構(gòu)特征.在需求因素方面，本文以城市房?jī)r(jià)收入比和城鎮(zhèn)貧困人口數(shù)來(lái)表征中低收入階層的住房支付壓力和住房保障需求.城鎮(zhèn)貧困人口，使用城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)來(lái)度量.雖然現(xiàn)在我國(guó)住房保障覆蓋面已經(jīng)突破城市戶籍限制，但城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)為當(dāng)前可得性較高的城市貧困人口數(shù)據(jù)，所以為了確保各個(gè)城市數(shù)據(jù)的可獲得性和公平性，本文也參考相關(guān)研究[37]，基于各個(gè)城市的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)對(duì)貧困人口進(jìn)行衡量.一個(gè)城市的城鎮(zhèn)貧困人口越多，其社會(huì)保障住房需求也可能相應(yīng)越大；而房?jī)r(jià)收入比的指標(biāo)，將參考相關(guān)研究[38].

除了考察核心的解釋變量的影響，研究也控制了其他一些可能對(duì)保障性住房供應(yīng)產(chǎn)生影響的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素.這些控制變量包括：移民率，通過(guò)常住人口減去戶籍人口，然后除以常住人口得到；財(cái)政支出水平，用人均財(cái)政支出來(lái)表示，為了控制規(guī)模效應(yīng)，該項(xiàng)數(shù)據(jù)也將取自然對(duì)數(shù)；城市人口密度，為常住人口與土地總面積之比，并取自然對(duì)數(shù).

考慮到數(shù)據(jù)的可得狀況，下文的空間特征分析使用了所有地級(jí)及以上行政單元的數(shù)據(jù)，而面板實(shí)證分析只基于290個(gè)地級(jí)及以上城市(含直轄市、副省級(jí)城市、省會(huì)城市和地級(jí)市)，而沒(méi)有包括其他地級(jí)行政單元(如地區(qū)、自治州和盟等).所使用的土地出讓數(shù)據(jù)來(lái)自于《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，其他的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人口數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》，《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和Wind數(shù)據(jù)庫(kù)，城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)取自《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，用于計(jì)算房?jī)r(jià)收入比的城鎮(zhèn)人均住房建筑面積數(shù)據(jù)來(lái)自第六次全國(guó)人口普查，部分省市缺失數(shù)據(jù)補(bǔ)充自相關(guān)省市統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào).

2.2 模型構(gòu)建和計(jì)量分析

根據(jù)以上的文獻(xiàn)綜述和研究視角構(gòu)建以下基礎(chǔ)計(jì)量模型：

ALit=β1LFit-1+β2LSit+β3PIRit-1+

β4UPit-1+Cit+εit，

(1)

式中，被解釋變量ALit為城市i在t年供應(yīng)保障性住房用地的比例；LFit-1為地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度；LSit為工業(yè)用地供給比例；PIRit-1(房?jī)r(jià)收入比水平)和UPit-1(城鎮(zhèn)貧困人口數(shù)量)為衡量需求側(cè)方面影響的指標(biāo)；Cit則為移民比率、人均財(cái)政支出和人口密度等控制變量；εit為殘差項(xiàng).而為了提高研究結(jié)果的穩(wěn)健性和可靠性，本研究將使用面板固定效應(yīng)模型和fractional logit面板回歸對(duì)進(jìn)行估計(jì).本研究所應(yīng)用的被解釋變量為值域?yàn)?0，1)的分位數(shù)數(shù)據(jù)，fractional logit面板回歸能較好考慮這類數(shù)據(jù)的有邊界性質(zhì)(Bounded nature)和不允許被解釋變量的擬合值落在[0，1]區(qū)內(nèi)之外.其中，為了避免遺漏變量的問(wèn)題，固定效應(yīng)模型同時(shí)加入了年份固定效應(yīng)和城市固定效應(yīng)以控制時(shí)間趨勢(shì)和城市個(gè)體特征的影響.同時(shí)，為了避免反向因果關(guān)系導(dǎo)致的內(nèi)生性問(wèn)題，模型對(duì)土地財(cái)政依賴，房?jī)r(jià)收入比，城鎮(zhèn)貧困人口數(shù)和人均財(cái)政支出采取了滯后一期的數(shù)據(jù)，并對(duì)房?jī)r(jià)收入比，城鎮(zhèn)貧困人口數(shù)量，人均財(cái)政支出和人口密度取自然對(duì)數(shù).充分考慮相關(guān)因素與保障性住房土地供給關(guān)系的時(shí)空差異，研究也對(duì)樣本劃分為不同時(shí)期和不同區(qū)域進(jìn)行考察.

3 保障性住房用地供應(yīng)時(shí)空格局特征

從以下圖表可以看出2003年-2017年全國(guó)范圍內(nèi)保障性住房供應(yīng)用地增長(zhǎng)及其占比狀況.雖然保障性住房用地占供地總量的比例較低，但在全國(guó)范圍內(nèi)，保障性住房用地供給比例自2007年起呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì).2007年，保障性住房用地占商住用地比重僅為4%左右，而2015年，相應(yīng)比例已超過(guò)17%.2012年，該比例達(dá)到峰值18%.從規(guī)模上來(lái)看，2007年全國(guó)保障性住房用地供給面積僅為5 084.84 hm2，2012年則為29 790.86 hm2.這也清晰反映了2007年后中央政府所推動(dòng)的一系列保障房項(xiàng)目和政策對(duì)保障房供應(yīng)水平和規(guī)模的影響.然而，2012年后，保障性住房用地的占比又呈現(xiàn)出較為明顯的波動(dòng)下降趨勢(shì)，這也可能與2012年后保障性住房政策的重點(diǎn)逐漸向棚戶區(qū)改造轉(zhuǎn)移有關(guān).按類型而言，不同類型的保障性住房供應(yīng)用地增長(zhǎng)及占比狀況皆顯現(xiàn)出較為相似的變動(dòng)趨勢(shì)，但廉租房的供給從2012年后就表現(xiàn)出較為顯著的下降趨勢(shì)，與之相對(duì)的是公共租賃住房項(xiàng)目的啟動(dòng)和微弱發(fā)展.

圖1 全國(guó)保障性住房供應(yīng)用地增長(zhǎng)及占比狀況Fig.1 Growth and proportion of land for affordable housing

圖2 全國(guó)不同類型保障性住房供應(yīng)用地增長(zhǎng)及占比狀況Fig.2 Growth and proportion of land for different types of affordable housing

通過(guò)GIS工具對(duì)中國(guó)保障性住房用地供應(yīng)進(jìn)行空間分異分析，可以發(fā)現(xiàn)保障性住房用地供應(yīng)的空間分布格局異于我國(guó)其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)景觀的普遍空間分異狀況；不少供給比例相對(duì)較高的城市聚集于東北和西部地區(qū).而在東部沿海區(qū)域，不少地區(qū)雖房?jī)r(jià)高昂，保障性住房供給比例較高的城市卻為少數(shù)，且大部分城市的保障性住房用地供給比重都出現(xiàn)降低的狀況.

4 模型結(jié)果分析

研究首先對(duì)模型進(jìn)行了方差膨脹因子檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)VIF<10，可以判定解釋變量之間的多重共線性并不明顯.為了提高研究結(jié)果的穩(wěn)健性和可靠性，研究同時(shí)使用了面板固定效應(yīng)模型和fractional logit面板模型進(jìn)行測(cè)算，并采用異方差穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)差.對(duì)于Fractional logit面板模型，研究將借鑒Papke和Wooldridge的研究[39]，使用廣義估計(jì)方程(Generalized Estimated Equation，GEE)進(jìn)行估計(jì).表2為全樣本的估計(jì)結(jié)果.在表2中，無(wú)論是采用哪個(gè)因變量，土地財(cái)政依賴、土地供給結(jié)構(gòu)和人均財(cái)政支出的系數(shù)皆通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，穩(wěn)健性較強(qiáng).在本項(xiàng)研究的核心解釋變量中，土地財(cái)政依賴和工業(yè)用地供應(yīng)面積占比皆顯著負(fù)向影響地方的保障性住房供應(yīng)程度，并在結(jié)果中都能通過(guò)1%的顯著性檢驗(yàn).這表示，如果地方政府越為依賴通過(guò)土地出讓收益來(lái)補(bǔ)充財(cái)政，它也更缺乏將住宅用地供應(yīng)于保障性住房用途的動(dòng)力.與將地塊拍賣給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商相比，保障性住房建設(shè)對(duì)于“企業(yè)化”的地方政府來(lái)說(shuō)，是損耗資源而無(wú)利的項(xiàng)目.這不僅需要地方政府免費(fèi)投入寶貴的土地資源，也不能創(chuàng)造相關(guān)服務(wù)業(yè)的稅收收入[2].一旦地方政府?dāng)U大供應(yīng)保障性住房用地的規(guī)模，它可獲得的商住用地出讓收入也會(huì)相應(yīng)下降，并需要增加保障性住房建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用的支出[30].

圖3 2009年，2013年和2017年保障性住房供應(yīng)用地空間分異特征Fig.3 The spatial differentiation of land for affordable housing in 2009，2013 and 2017

表1 變量說(shuō)明Tab.1 The definition and explanation of variables

表2 基本模型的實(shí)證結(jié)果Tab.2 Empirical result of the full sample

另外，土地供給結(jié)構(gòu)特征變量也通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，在工業(yè)用地供應(yīng)面積占比較高的城市，地方保障性住房供應(yīng)水平也會(huì)相應(yīng)降低.這也說(shuō)明，在采取工業(yè)用地優(yōu)先的供地策略的地區(qū)，不僅住房用地規(guī)模會(huì)被擠占，地方政府供應(yīng)保障性住房的積極性也會(huì)被抑制.一方面，一些地方政府將過(guò)量的建設(shè)用地用于工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，并控制商住用地的供給規(guī)模，這已造成住宅用地供應(yīng)不足.另一方面，非市場(chǎng)導(dǎo)向的保障房用地也不是逐利的地方政府供給住宅用地時(shí)的優(yōu)先考慮.因而，地方政府的招商引資需求和工業(yè)用地優(yōu)先的供地策略也可間接弱化保障房用地的供應(yīng)水平.

在城市的保障性住房需求因素方面，通過(guò)表2可知，城鎮(zhèn)貧困人口規(guī)模和房?jī)r(jià)收入比變量均沒(méi)通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明與保障性住房的社會(huì)需求的相比，地方政府的土地財(cái)政依賴水平和土地供給策略對(duì)保障性住房用地供給的影響更為顯著.在控制變量方面，人均財(cái)政支出的系數(shù)也在各模型顯著為正，這也意味著，如果一個(gè)地區(qū)的財(cái)政支出水平越高，地方政府也具有更高的保障性住房供應(yīng)積極性.此外，人口密度則沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn).而在以下各檢驗(yàn)?zāi)Ｐ徒Y(jié)果中，移民比率這一變量的系數(shù)或沒(méi)通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，或系數(shù)顯著為負(fù).外來(lái)人口比例高的城市，外來(lái)務(wù)工人員往往具有更為真實(shí)的住房保障需求，城市土地和住房供給應(yīng)該更加緊張.然而，從實(shí)證結(jié)果來(lái)看，城市的流動(dòng)人口狀況對(duì)地方政府的保障性住房用地供給水平并無(wú)顯著的推動(dòng)作用.這也反映了，擁有戶籍的城市低收入人群可能是當(dāng)前不少城市的住房保障政策的主要考慮對(duì)象，新增城市人口仍被排斥在這一住房體制之外[40].

其次，根據(jù)上文的描述性分析，在研究時(shí)段(2009年-2017年)中，2012年為較為明顯的保障性住房供應(yīng)比例轉(zhuǎn)折點(diǎn)，因此，通過(guò)將研究樣本分時(shí)段(2009年-2012年，2013年-2017年)進(jìn)行子樣本的面板分析，以檢驗(yàn)不同因素在不同時(shí)段對(duì)保障性住房供應(yīng)的作用方式和強(qiáng)度差異.計(jì)量結(jié)果顯示，在不同時(shí)段，工業(yè)用地供應(yīng)面積占比皆是高度顯著的負(fù)向影響因素，說(shuō)明工業(yè)用地優(yōu)先的供地策略的確是一直抑制全國(guó)城市保障性住房用地供應(yīng)的關(guān)鍵因素.通過(guò)對(duì)比不同時(shí)段的影響系數(shù)，可知工業(yè)用地供應(yīng)面積占比的影響在2012年后顯著降低.與此同時(shí)，土地財(cái)政依賴水平的影響系數(shù)也只在2009年-2012年階段顯著為負(fù).這也意味著，隨著棚戶區(qū)改造自2012年后在中央住房保障工作的地位逐漸提升，以及住房保障和供應(yīng)體系的進(jìn)一步完善，保障性住房的專項(xiàng)供地要求也有所下降，土地財(cái)政動(dòng)機(jī)和土地供給結(jié)構(gòu)的影響也隨之減弱.

表3 2009年-2012年階段的實(shí)證結(jié)果Tab.3 Empirical result of the sub-sample from 2009 to 2012

續(xù)表3

表4 2013年-2017年階段的實(shí)證結(jié)果Tab.4 Empirical result of the sub-sample of the period 2013-2017

續(xù)表4

考慮到住房市場(chǎng)需求和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的區(qū)域差異可能會(huì)導(dǎo)致保障房政策在地方實(shí)踐層面的多元異質(zhì)性，研究也加入了區(qū)域異質(zhì)性分析，即將樣本分為東部沿海城市和中西部?jī)?nèi)陸城市進(jìn)行分析.增加，這也可對(duì)上文的分析結(jié)果進(jìn)行進(jìn)一步的穩(wěn)健性檢驗(yàn).實(shí)證結(jié)果具體可參見(jiàn)表5和表6.

表5 東部沿海地區(qū)子樣本的實(shí)證結(jié)果Tab.5 Empirical result of the sub-sample of easterncoastal region

表6 內(nèi)陸地區(qū)子樣本的實(shí)證結(jié)果Tab.6 Empirical result of the sub-sampleofinland region

從表5和表6回歸結(jié)果看，土地財(cái)政水平和工業(yè)用地供給比例的負(fù)效應(yīng)仍為顯著.這也可以說(shuō)明土地財(cái)政依賴和工業(yè)用地偏向的土地供給結(jié)構(gòu)對(duì)保障性住房供應(yīng)抑制作用的普遍性.而房?jī)r(jià)收入比和城鎮(zhèn)貧困人口數(shù)量這些社會(huì)需求因素對(duì)保障性住房的影響并沒(méi)有顯著的區(qū)域差異性.然而，對(duì)比影響系數(shù)和統(tǒng)計(jì)顯著性可知，土地財(cái)政依賴對(duì)保障性住房供給的影響程度在兩大區(qū)域差別不大.而模型結(jié)果也表明，相較于東部地區(qū)，中西部地區(qū)樣本的土地供給結(jié)構(gòu)變量的顯著性更高.這亦說(shuō)明，在內(nèi)陸地區(qū)，如果地方政府更加傾向于采用工業(yè)用地偏向的供地策略，它也會(huì)在實(shí)施保障性住房供應(yīng)政策方面更不夠積極主動(dòng).相較于第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的東部地區(qū)，中部地區(qū)更為傾向于大量供應(yīng)工業(yè)用地進(jìn)行招商引資和發(fā)展經(jīng)濟(jì).但相較而言，西部地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施較差和工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，可能較難通過(guò)大量供應(yīng)工業(yè)用地的方式吸引到足夠的外來(lái)資本.因而，正如上文的空間分異分析所示，大部分中部地區(qū)的保障性住房供應(yīng)水平較低，而不少西部城市的保障性住房用地供給比例則高.此外，人均財(cái)政支出的系數(shù)也只在內(nèi)陸城市子樣本估計(jì)中在1% 水平上顯著為正.也就是說(shuō)，在內(nèi)陸城市，如果地方財(cái)政支出水平越高，地方政府會(huì)更傾向擴(kuò)大保障房供應(yīng)比例.這可能是因?yàn)榕c東部沿海城市相比，中西部城市可得到的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和保障性住房補(bǔ)助更多，其所需承擔(dān)的支出責(zé)任更少.當(dāng)中西部城市的財(cái)政支出水平提高時(shí)，它們也更為情愿促進(jìn)保障房的建設(shè)規(guī)模.

5 結(jié)論與討論

本研究以地級(jí)及以上城市保障房土地供應(yīng)的數(shù)據(jù)刻畫(huà)地方政府保障房供給水平的空間分異特征，并通過(guò)面板數(shù)據(jù)對(duì)保障房用地供給的影響機(jī)制進(jìn)行了全面檢驗(yàn).結(jié)果表明，土地財(cái)政依賴顯著降低了城市保障房用地供給比例，即“土地財(cái)政”對(duì)于地方財(cái)力越重要，地方政府越缺乏供給保障房用地的積極性.同時(shí)，工業(yè)用地優(yōu)先的土地供給策略也會(huì)擠壓保障性住房用地的供給空間，并進(jìn)而影響保障性住房用地的供應(yīng).實(shí)證的結(jié)果也表明，在內(nèi)陸地區(qū)，工業(yè)偏向的土地供給結(jié)構(gòu)對(duì)保障性住房供給積極性的抑制效應(yīng)也相對(duì)更大.另外，財(cái)政支出水平越高的地區(qū)，保障性住房用地的供給比例也相對(duì)更高.

該研究結(jié)論的政策含義是，地方保障性住房的供應(yīng)植根于中國(guó)現(xiàn)時(shí)以土地為中心的城鎮(zhèn)化模式，土地財(cái)政依賴和工業(yè)用地的過(guò)度供給都對(duì)地方政府保障性住房的供應(yīng)有負(fù)向影響.若是要有效增加保障性住房的供給和提高政策實(shí)施效果，需要進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)稅體制和土地供給結(jié)構(gòu)，提高民生工程在政績(jī)考核中的地位，并積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和集體住宅用地入市，以擴(kuò)大城市住宅用地的供給源；考慮到影響因素的區(qū)域差異性，可以考慮通過(guò)差異化的制度設(shè)計(jì)提高地方政府的保障性住房供應(yīng)效果；而在外來(lái)人口比例較高的地區(qū)，應(yīng)逐步提高住房保障政策的包容性，逐步將具有真實(shí)保障住房需求的外來(lái)務(wù)工人員納入住房保障體系；考慮到城市住房保障問(wèn)題的復(fù)雜性，城市住房問(wèn)題的解決不僅依賴地方政府保障性住房的建設(shè)，還應(yīng)積極引入社會(huì)力量的參與，并運(yùn)用“需求方補(bǔ)貼”的政策工具，構(gòu)建多渠道、多層次的保障體系.