國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃編制內(nèi)容探討

張興

安徽中匯規(guī)劃勘測設(shè)計研究院股份有限公司 安徽 銅陵 244000

引言

2019年5月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，確立了新時代的國土空間規(guī)劃體系框架。國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃指通過整合村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合的“好用、管用、實用”的村莊規(guī)劃。它是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項建設(shè)等的法定依據(jù)[1]。

1 村莊規(guī)劃編制發(fā)展歷程

我國鄉(xiāng)村建設(shè)在新中國成立前主要側(cè)重于住房建設(shè)，涉及鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容較少。實質(zhì)性的鄉(xiāng)村規(guī)劃探索始于改革開放，新中國成立以來，我國村莊規(guī)劃大致分為三個階段。

村莊規(guī)劃萌芽階段（1949-1978年）：本階段主要是鄉(xiāng)村統(tǒng)一規(guī)劃了與集體生產(chǎn)、活動相適應(yīng)的場所與建筑物，不僅僅再關(guān)注住宅問題，而是涉及有生產(chǎn)活動、文化活動等相關(guān)內(nèi)容[4]。

村莊規(guī)劃探索階段（1978-2005年）：本階段國家出臺了一系列關(guān)于鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)文件，鄉(xiāng)村逐步走上了有秩序的發(fā)展軌道，但原則指導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃為主，結(jié)果是鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和實施不嚴(yán)謹(jǐn)且流于形式。

村莊規(guī)劃發(fā)展階段（2005-至今）：本階段各地積極整合原有村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃和美麗鄉(xiāng)村等鄉(xiāng)村規(guī)劃，有機(jī)融合形成地方“好用、管用、實用”的村莊規(guī)劃。

2 村莊規(guī)劃編制問題

通過對上述村莊規(guī)劃發(fā)展歷程的回顧，結(jié)合當(dāng)前新一輪村莊規(guī)劃編制工作的實踐情況，梳理村莊規(guī)劃面臨三大突出問題。

2.1 多規(guī)不協(xié)調(diào)不合一

村莊規(guī)劃各類規(guī)劃之間缺乏銜接，坐標(biāo)不一致、邊界不吻合，不能疊加形成現(xiàn)狀“一張底圖”；其次缺少差異圖斑的對比、分析、處理，造成了“多規(guī)不協(xié)調(diào)、不合一”的現(xiàn)象[3]。

2.2 規(guī)劃實用性不足

村莊規(guī)劃調(diào)研不深入，未充分征求村民意見，同時上位規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃指導(dǎo)性不清晰，導(dǎo)致規(guī)劃定位和發(fā)展目標(biāo)不符合村莊實際情況，規(guī)劃成果實用性不足。

2.3 規(guī)劃編制未信息化

村莊規(guī)劃更多采用傳統(tǒng)編制工具和技術(shù)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集不精確，相關(guān)資料缺失，導(dǎo)致相關(guān)分析與評價結(jié)論不科學(xué)不完善，沒有數(shù)字化管理系統(tǒng)支撐規(guī)劃實施和項目審批，導(dǎo)致規(guī)劃實施和監(jiān)督困難。

3 新時期村莊規(guī)劃新要求

3.1 推行多規(guī)合一

村莊規(guī)劃是實施國土空間開發(fā)保護(hù)、實施用途管制和指導(dǎo)村莊建設(shè)的法定依據(jù)[2]，要把全域用地布局、用途管制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)房建設(shè)、生態(tài)環(huán)境及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一納入村莊規(guī)劃，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃有機(jī)融合，形成村莊發(fā)展一張藍(lán)圖，推動各類規(guī)劃在村域?qū)用娴亩嘁?guī)合一。

3.2 堅守保護(hù)底線

國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃要確立底線思維，落實村域?qū)用娴膰劣猛竟苤疲鋵嵣鷳B(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定成果[1]，實現(xiàn)綠色高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 統(tǒng)籌全域全要素

國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃范圍由側(cè)重村莊轉(zhuǎn)向全域，由鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)為要素管控規(guī)劃，對村域內(nèi)的國土空間進(jìn)行統(tǒng)籌安排，細(xì)化村域土地各類空間用途，并制定村莊國土空間的用途管制規(guī)則。

3.4 預(yù)留彈性空間

國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃為應(yīng)對未來農(nóng)村發(fā)展的不確定性，探索在用地布局和政策管理機(jī)制上的彈性機(jī)制，預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機(jī)動指標(biāo)，作為鄉(xiāng)村用地的彈性發(fā)展區(qū)[1]。

4 國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃編制內(nèi)容

4.1 村域?qū)用嬉?guī)劃內(nèi)容研究

4.1.1 落實村域界線管控。第一，永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線。在村莊規(guī)劃中嚴(yán)格落實土地利用總體規(guī)劃及基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃，按照劃定的耕地保護(hù)范圍和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，細(xì)化基本農(nóng)田保護(hù)邊界，明確保護(hù)要求和管控措施。第二，生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)保護(hù)紅線是為推動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)化村域空間結(jié)構(gòu)，保護(hù)村域自然生態(tài)安全，防止村莊建設(shè)占用生態(tài)空間而劃分的，重點保護(hù)內(nèi)容包括濕地水域、生態(tài)林、防護(hù)林及自然保護(hù)區(qū)等。第三，村莊建設(shè)用地邊界。村莊建設(shè)用地邊界是為限制村莊建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張，保障村莊重點建設(shè)項目及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施用地需求而劃定的。村莊建設(shè)用地邊界的劃定要參照上位城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，協(xié)調(diào)上位規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃對村莊規(guī)劃的用地要求，落實村莊重點建設(shè)項目、重要設(shè)施等。第四，優(yōu)化村莊空間布局。在落實上位管控的基礎(chǔ)上，優(yōu)化村莊用地布局，明確各類用地的規(guī)模和用途。統(tǒng)籌村域國土空間安排，優(yōu)化村莊空間布局，全域考慮國土空間管控、村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、住宅建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施配置、村莊安全和防災(zāi)、村域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等內(nèi)容，從嚴(yán)控制各項建設(shè)占用耕地和林地。根據(jù)村莊遠(yuǎn)期發(fā)展的需要，可預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地作為規(guī)劃用地彈性指標(biāo)，但預(yù)留的建設(shè)用地不能侵占生態(tài)林地和基本農(nóng)田等禁止開發(fā)的用地[4]。

4.1.2 生態(tài)保護(hù)修復(fù)和綜合整治規(guī)劃。劃定村域生態(tài)空間，落實生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上，制定村域生態(tài)修復(fù)和綜合整治規(guī)劃。主要內(nèi)容包括嚴(yán)格落實各類自然生態(tài)保護(hù)地、河流水源保護(hù)地等的保護(hù)任務(wù)和要求。根據(jù)村莊基本情況及村民需求，統(tǒng)籌安排農(nóng)村生活垃圾處理、生活污水治理等工作，實現(xiàn)修復(fù)村域生態(tài)環(huán)境，提升村莊品質(zhì)的目的。

4.1.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。在制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時，根據(jù)村莊產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、資源條件、區(qū)位條件等因素，提出村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。制定村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間和用地布局，制定相應(yīng)的分類發(fā)展目標(biāo)和對策。

4.2 村莊層面規(guī)劃內(nèi)容研究

4.2.1 村莊公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃。規(guī)根據(jù)村民對不同等級服務(wù)功能的需求程度、可達(dá)性及出行條件分析，劃分為三級生活圈，即基本生活圈、一級生活圈和二級生活圈。根據(jù)生活圈等級，分級配置公共服務(wù)設(shè)施如下表所示。

表1 村莊規(guī)劃生活圈劃分表

4.2.2 村莊基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。①道路交通規(guī)劃。在村莊規(guī)劃編制過程中，根據(jù)村莊發(fā)展及村民生產(chǎn)、生活需求，在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮道路交通布局，合理銜接對外交通，完善交通設(shè)施，優(yōu)化村莊內(nèi)部道路系統(tǒng)，實現(xiàn)內(nèi)部道路系統(tǒng)循環(huán)暢通。②工程管線規(guī)劃。在給水工程規(guī)劃中要重點明確村域內(nèi)各村莊供水水源，優(yōu)先考慮集中集中供水方式；在排水工程規(guī)劃中，優(yōu)先考慮雨污分流，雨水處理應(yīng)充分利用地表徑流和溝渠就近排放；污水處理應(yīng)設(shè)置污水處理設(shè)施，鋪設(shè)污水管道收集生產(chǎn)生活污水，集中進(jìn)行污水處理。在電力電信工程規(guī)劃中應(yīng)明確供電來源，考慮用電、通信需求，布局村域供電、通信及有線電視線路和設(shè)施。③環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃。在環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃中，完善公共衛(wèi)生設(shè)施，結(jié)合村民需要，布局垃圾收集點、公廁等環(huán)衛(wèi)設(shè)施，確定生活垃圾分類減量措施、垃圾收集方式。在村民集中活動的地方要設(shè)置公共廁所。

4.2.3 村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃。根據(jù)村莊的地理位置、周邊自然環(huán)境及相關(guān)各類災(zāi)害的資料，編制村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃。劃定災(zāi)害影響范圍和安全防護(hù)范圍，提出綜合防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)、并建立災(zāi)害預(yù)警機(jī)制，提高防災(zāi)救災(zāi)能力。

5 結(jié)束語

本文基于國土空間規(guī)劃背景下多規(guī)合一村莊規(guī)劃要求提出村莊規(guī)劃編制基本內(nèi)容。在村域規(guī)劃層面，嚴(yán)格落實國土空間利用的安排，統(tǒng)籌村域土地利用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；在村莊層面，合理規(guī)劃村莊建設(shè)用地，布設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施，對村莊建筑設(shè)計進(jìn)行導(dǎo)引和控制，改善人居環(huán)境。