確保社會(huì)保障制度在法治軌道行穩(wěn)致遠(yuǎn)
——訪全國人大代表、中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長鄭功成

■文／本刊記者 徐顥

黨的十九屆五中全會(huì)作出我國進(jìn)入“新發(fā)展階段”的戰(zhàn)略判斷，指出在“十四五”時(shí)期，我國仍然處于重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，機(jī)遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化。在您所關(guān)注和深耕的社會(huì)保障領(lǐng)域，目前面臨哪些新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)？

■鄭功成：我國社會(huì)保障制度改革已進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段。新發(fā)展階段，如何完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系，促進(jìn)我國社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展成為全新課題。在全面建成小康社會(huì)的新起點(diǎn)上，改善生活品質(zhì)成為越來越多人的追求，社會(huì)保障需求呈現(xiàn)多元化，福利剛性發(fā)展與財(cái)力增速減緩的矛盾開始顯性化。如何調(diào)動(dòng)更多的資源來滿足人民群眾日益增長的多層次社會(huì)保障需求，理性處理好福利增長、責(zé)任分擔(dān)與財(cái)力支撐的關(guān)系，是必須妥善應(yīng)對(duì)的又一新挑戰(zhàn)。

新發(fā)展階段的社會(huì)保障改革的難度和面臨的阻力更大，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)概率會(huì)明顯升高。如取消職工醫(yī)保個(gè)人賬戶、均衡主體各方籌資責(zé)任、提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限、逐步延遲退休年齡、提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次、將居民醫(yī)保由按戶籍參保調(diào)整為按常住人口參保、社會(huì)救助從戶籍人口向常住人口擴(kuò)展等均是優(yōu)化現(xiàn)行制度的合理取向，但均會(huì)觸及現(xiàn)有利益格局，可能引發(fā)相關(guān)群體、相關(guān)地區(qū)的不滿或抵觸。新發(fā)展階段的社會(huì)保障改革必然要以高質(zhì)量發(fā)展為追求目標(biāo)，更加注重從增量改革轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整，改革的難度和面臨的阻力更大。如何在深化改革中有效降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率需有更加智慧的方案。

針對(duì)現(xiàn)存問題和新的挑戰(zhàn)，又該有哪些“新”思路和“新”作為？

■鄭功成：“十四五”期間無疑是優(yōu)化現(xiàn)行制度安排的重要窗口期。建議重點(diǎn)優(yōu)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等主要制度安排。

重點(diǎn)談一下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的優(yōu)化，我覺得應(yīng)從這幾個(gè)方面著手：加快實(shí)現(xiàn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌；調(diào)整基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)參數(shù)，比如盡快明確逐步延遲退休年齡及具體實(shí)施方案、逐步提高最低繳費(fèi)年限及推進(jìn)時(shí)間表、適度降低養(yǎng)老金替代率（以40%左右為宜）等；優(yōu)化財(cái)政投入機(jī)制，將現(xiàn)行的財(cái)政兜底責(zé)任改為按固定比例分擔(dān)籌資責(zé)任的機(jī)制，以此將財(cái)政壓力控制在可控范圍；調(diào)整個(gè)人權(quán)責(zé)關(guān)系，適度提高個(gè)人繳費(fèi)水平并最終達(dá)到與單位繳費(fèi)均衡、堅(jiān)持個(gè)人賬戶權(quán)益全額歸己（可考慮在職工退休時(shí)一次性發(fā)放）；優(yōu)化居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，基于我國居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者中95%為農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)，可借鑒日本等國做法，由政府代行農(nóng)民雇主之責(zé)，分擔(dān)一半繳費(fèi)責(zé)任，使其養(yǎng)老金水平穩(wěn)步提高；鼓勵(lì)靈活就業(yè)人員參加職工社會(huì)保險(xiǎn)。加快形成以職工社會(huì)保險(xiǎn)為主體、以居民社會(huì)保險(xiǎn)為兜底的保障格局。

在優(yōu)化基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度方面，包括優(yōu)化醫(yī)?；I資機(jī)制、建立醫(yī)保待遇清單制度、提高統(tǒng)籌層次、將以戶籍為依據(jù)的居民參保調(diào)整為覆蓋常住人口以及完善科學(xué)控費(fèi)制度。優(yōu)化社會(huì)救助制度方面，比如擴(kuò)大救助范圍、創(chuàng)新救助機(jī)制、補(bǔ)上救助類服務(wù)短板、明確中央政府與地方政府的責(zé)任，以及賦予社會(huì)救助積極功能等等。

李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，今年的一項(xiàng)重點(diǎn)工作就是切實(shí)增進(jìn)民生福祉，不斷提高社會(huì)建設(shè)水平。其中在如何加強(qiáng)基本民生保障方面，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的話題備受社會(huì)關(guān)注。您如何看待目前我國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)？

社會(huì)保障關(guān)乎人民基本權(quán)利，只有通過立法明責(zé)賦權(quán)才能提供清晰、穩(wěn)定的安全預(yù)期。

■鄭功成：國際經(jīng)驗(yàn)表明，多層次養(yǎng)老金體系更具風(fēng)險(xiǎn)可控性與可持續(xù)性。而我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“一層獨(dú)大”，其他層次養(yǎng)老金發(fā)展滯后的局面已久，需要加快建成多層次養(yǎng)老金體系。

我的建議包括，一是加快基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度定型，這是前提。二是降低用人單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。目前，單位費(fèi)率為工資總額的16%，仍屬偏高，必須通過全國統(tǒng)籌增強(qiáng)地區(qū)之間的互濟(jì)性，加大國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)力度以彌補(bǔ)制度變革的歷史債務(wù)，根據(jù)德國、美國等的經(jīng)驗(yàn)，將單位繳費(fèi)率逐步降低到10%左右是必要的，使用人單位具備建立企業(yè)年金的條件。三是降低職工基本養(yǎng)老金替代率。目前我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金的替代率高達(dá)80%，企業(yè)職工為50%左右，均屬偏高。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，如美國的公共養(yǎng)老金替代率為39%，加上二三層次總的替代率為71.3%；德國法定養(yǎng)老金替代率為38.7%，加上企業(yè)年金總替代率為50.9%；這兩個(gè)國家的企業(yè)年金覆蓋率達(dá)到60%左右，法定的第一層次養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展。替代率降至40%左右可以維護(hù)老年人的基本生活保障，因此，有必要逐步降低替代率，以釋放參保人員對(duì)企業(yè)年金及商業(yè)性養(yǎng)老金等的需求。四是以企業(yè)年金為突破口，逐步達(dá)到60%以上覆蓋面的適度普惠目標(biāo)?？蓪⑵髽I(yè)年金按單位工資總額5%給予稅前扣除政策調(diào)整與職業(yè)年金一致即8%，以進(jìn)一步增強(qiáng)稅收激勵(lì)性，但不宜實(shí)行待遇領(lǐng)取環(huán)節(jié)免稅政策，防止產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，損害社會(huì)公平。五是改革企業(yè)年金經(jīng)辦主體審批制。宜將企業(yè)年金經(jīng)營主體審批制改為備案制，在繼續(xù)支持保險(xiǎn)公司、基金公司及其他金融機(jī)構(gòu)經(jīng)辦企業(yè)年金業(yè)務(wù)的同時(shí)，鼓勵(lì)用人單位自主建立或聯(lián)合建立企業(yè)年金制度。

2021年是“十四五”的開局之年，社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展該如何開好局，起好步？

■鄭功成：社會(huì)保障關(guān)乎人民基本權(quán)利，只有通過立法明責(zé)賦權(quán)才能提供清晰、穩(wěn)定的安全預(yù)期。建議抓緊制定社會(huì)救助法、養(yǎng)老保險(xiǎn)法、醫(yī)療保障法、社會(huì)保障基金投資法、養(yǎng)老服務(wù)法、兒童福利法等一批新法，盡早修訂社會(huì)保險(xiǎn)法、慈善法，抓緊修訂失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)法規(guī)和制定長期護(hù)理保險(xiǎn)法規(guī)。同時(shí)，強(qiáng)化全社會(huì)特別是社會(huì)保障參與主體各方的法治意識(shí)，確保社會(huì)保障制度在法治的軌道行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

當(dāng)制度法定后，實(shí)踐效果就取決于經(jīng)辦服務(wù)。我建議，一是分類理順經(jīng)辦服務(wù)體制機(jī)制。其中：社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域要構(gòu)建與統(tǒng)籌層次相適應(yīng)的經(jīng)辦體制機(jī)制，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國統(tǒng)籌時(shí)應(yīng)當(dāng)建立全國統(tǒng)一且垂直管理的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，醫(yī)療、工傷、失業(yè)保險(xiǎn)則宜構(gòu)建與省級(jí)統(tǒng)籌相一致的經(jīng)辦體制機(jī)制，上述業(yè)務(wù)的基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是有獨(dú)立建制的綜合辦事處，做到“一門受理、一窗辦理”，分頭對(duì)接上級(jí)機(jī)構(gòu)，方便服務(wù)群眾。二是強(qiáng)力推進(jìn)社保信息化建設(shè)，形成“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)全面共享+專業(yè)信息分工負(fù)責(zé)”的格局。社會(huì)保障直接涉及民政、人社、醫(yī)保、住建、稅務(wù)等多個(gè)部門，還與衛(wèi)健、公安等部門密切相關(guān)，因此，必須建立全國統(tǒng)一的超越部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，供所有相關(guān)部門共享；同時(shí)對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)以主管部門為主建立專業(yè)信息系統(tǒng)，各專業(yè)部門的信息系統(tǒng)確保全國統(tǒng)一、上下左右貫通。三是借助信息技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)方式。發(fā)揮好社會(huì)保障卡的綜合服務(wù)功能，做到“全業(yè)務(wù)進(jìn)卡、全生命周期用卡”，實(shí)現(xiàn)“居民服務(wù)一卡通”；同時(shí)，堅(jiān)持線上服務(wù)與改善傳統(tǒng)服務(wù)方式并舉，提高經(jīng)辦服務(wù)的適老性，方便群眾辦事，增強(qiáng)群眾獲得感。

您曾經(jīng)說，希望最遲在2021年能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。如今，中央調(diào)劑制度已經(jīng)實(shí)施進(jìn)入第四年，您覺得今年能如愿嗎？實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們還有什么坎需要邁？

■鄭功成：中央調(diào)劑制度實(shí)施4年，效果是明顯的。因此，我仍然希望2021 年底前能夠正式出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌方案，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)。從地區(qū)分割統(tǒng)籌到全國統(tǒng)籌，是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度深化改革的重大制度創(chuàng)新，必須從根本上改變過去各自為政、責(zé)任不清、轉(zhuǎn)移不暢、負(fù)擔(dān)失衡等弊端。為此，一是堅(jiān)持統(tǒng)一政策，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)收統(tǒng)支，盡快明確具體的實(shí)現(xiàn)路徑；二是綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段，健全中央對(duì)地方的激勵(lì)約束機(jī)制，明確缺口分擔(dān)責(zé)任，完善考核辦法；三是建立與全國統(tǒng)籌相適應(yīng)的經(jīng)辦管理體制和信息系統(tǒng)，這是確保國家利益不受地方侵蝕、制度正常有序運(yùn)行的基本條件，也是制度長期可持續(xù)發(fā)展的重要保證。