芬蘭政府開放數(shù)據(jù)的政策法規(guī)保障研究

[摘 要] 采用文獻(xiàn)調(diào)研和案例分析的研究方法，以芬蘭為例，通過對(duì)文獻(xiàn)資料和網(wǎng)站內(nèi)容的調(diào)查，獲取一手資料闡述芬蘭開放數(shù)據(jù)政策的發(fā)展歷程，探討芬蘭開放數(shù)據(jù)政策目標(biāo)與意義、政策內(nèi)容、法律支持，并在此基礎(chǔ)上分析芬蘭開放數(shù)據(jù)政策法規(guī)的特點(diǎn)及應(yīng)用價(jià)值，提出制定完善的開放數(shù)據(jù)政策、修訂法律法規(guī)、加強(qiáng)開放數(shù)據(jù)協(xié)作、建立開放數(shù)據(jù)文化的建議。

[關(guān)鍵詞] 芬蘭;開放政府;開放數(shù)據(jù);政策法規(guī)

[中圖分類號(hào)] "G203 " [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A " [文章編號(hào)] 1008—1763（2021）03—0067—08

Abstract：Using the research methods of literature review and case analysis， this paper takes Finland as an example， having access to the first materials from literature， this paper discusses the content of open data policies in Finland， sorts out policy goal， policy content， legal support， and summarizes the characteristics of policies and regulations of government open data in Finland.This paper makes some suggestions on how to formulate the perfect open data policy， revise laws and regulations， strengthen open data collaboration， and establish "open data culture.

Key words： Finland;open data;open government;policies and regulations

2009年1月20日，奧巴馬就任美國(guó)第44任總統(tǒng)的當(dāng)天，簽署了《透明與開放政府備忘錄》，并于同年啟動(dòng)了美國(guó)開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站data.gov，在整個(gè)世界掀起了開放數(shù)據(jù)的潮流。從國(guó)內(nèi)研究情況來看，目前有學(xué)者對(duì)美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、新西蘭、法國(guó)等國(guó)的開放數(shù)據(jù)政策法規(guī)進(jìn)行了研究，但未對(duì)芬蘭政府開放數(shù)據(jù)的政策法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)分析。芬蘭在國(guó)際開放數(shù)據(jù)中具有一定影響力，在數(shù)據(jù)開放的維度上走在我國(guó)的前面，具有一定參考價(jià)值。因此，本文擬對(duì)芬蘭開放數(shù)據(jù)政策發(fā)展歷程、政策目標(biāo)與意義、政策內(nèi)容、法律支持等方面進(jìn)行梳理，以期對(duì)我國(guó)政府開放數(shù)據(jù)行動(dòng)提供借鑒。

一 芬蘭政府開放數(shù)據(jù)的現(xiàn)狀

芬蘭自1917年建國(guó)以來就繼承瑞典的傳統(tǒng)，十分重視信息公開。在芬蘭，開放透明的社會(huì)與政府是它們非常重要的信念，這種現(xiàn)象導(dǎo)致公民對(duì)政府信息的透明度具有較高要求。但凡政府文件、決策過程，甚至國(guó)會(huì)與政府的日常運(yùn)作都盡量透明。整個(gè)芬蘭公共部門的運(yùn)作是非常公開和透明的，每個(gè)公民都有權(quán)要求對(duì)已歸檔的文件進(jìn)行詳細(xì)說明，而且被保存在系統(tǒng)或報(bào)告中可供獲取的公共部門數(shù)據(jù)幾乎都是完整的。當(dāng)然也有少數(shù)的機(jī)密文件存在其中，這些文件并不能輕易地提供給一般公民。芬蘭政府于1951年頒布的《政府文件公開法案》（Act on the Openness of Public Documents of 1951）規(guī)定，各省、市、注冊(cè)團(tuán)體都必須公開所擁有的正式文檔和記錄，只有國(guó)家法律明文規(guī)定或涉及本國(guó)國(guó)家安全的行政命令才能作為特例允許其不對(duì)外公開。芬蘭政府正式的開放數(shù)據(jù)應(yīng)始于2011年，芬蘭政府通過三個(gè)“開放政府行動(dòng)計(jì)劃”，歷經(jīng)10年推進(jìn)開放數(shù)據(jù)，并且逐步完善政府開放數(shù)據(jù)的相關(guān)政策。

（一）起始階段（2011-2012年）

2011年3月3日，芬蘭發(fā)布《關(guān)于提高數(shù)字化公共部門信息資源可用性和再利用的政府決議》（Proposal for a government resolution on improving the accessibility and promoting the reuse of public information resources in digital format），從政策、技術(shù)和法律方面提供公共部門數(shù)據(jù)開放的解決手段，并提出促進(jìn)基于開放數(shù)據(jù)資源來開發(fā)應(yīng)用程序和服務(wù)的措施。這個(gè)決議強(qiáng)調(diào)：“行政部門應(yīng)當(dāng)識(shí)別和描述它們的信息資源，以便它們能被再利用。為了能檢索數(shù)據(jù)內(nèi)容，需要一致的信息和服務(wù)目錄，從而便于數(shù)據(jù)利用。政府各個(gè)部門的數(shù)據(jù)通過開放接口，以數(shù)字格式形式提供給用戶。為了保障公共部門信息資源的供給和利用，公共部門還需要提供必要的支持服務(wù)?！盵1]

2011年6月，芬蘭發(fā)布的《卡泰寧政府計(jì)劃》（Programme of Prime Minister Jyrki Katainen’s Government）提出：將以顧客導(dǎo)向的方式在公共部門中發(fā)展電子政務(wù)和電子服務(wù)，確保公民獲取電子化服務(wù)，并考慮老年人的特殊需要;公共數(shù)據(jù)將以計(jì)算機(jī)可讀的格式進(jìn)入公共領(lǐng)域，并可供進(jìn)一步處理;國(guó)家信息通訊技術(shù)服務(wù)中心的所有職能都將被整合;為了提高信息系統(tǒng)的互操作性，公共部門都使用了開放源碼標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樗鼪Q定著信息內(nèi)容和IT接口的兼容性;通過利用企業(yè)架構(gòu)來使用共享的信息平臺(tái)、電子政務(wù)平臺(tái)和電子服務(wù)[2]。

2012年2月，芬蘭發(fā)布《公共信息資產(chǎn)的原則和實(shí)踐》（Julkishallinnon tietoluovutusten periaatteet ja kytnnt）[3]，關(guān)注對(duì)信息進(jìn)行聯(lián)合使用和再利用的相關(guān)行政、財(cái)政問題和影響，建議各部委在財(cái)政部的指導(dǎo)下對(duì)本部門的信息資源進(jìn)行調(diào)查，評(píng)估需要采取的積極措施，以及回顧可能的立法進(jìn)展。

為了讓政府開放數(shù)據(jù)的共享達(dá)到最佳效果，芬蘭政府于2012年春季申請(qǐng)加入開放政府合作伙伴（Open Government Partnership，簡(jiǎn)稱OGP）。芬蘭于2012年10月17日制定了一個(gè)開放數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略規(guī)劃《公共部門使用ICT的戰(zhàn)略規(guī)劃2012-2020》（A strategy proposal for the use of ICT in the Public Administration 2012-2020）?！豆膊块T使用ICT的戰(zhàn)略規(guī)劃2012-2020》確立了促使中央政府和地方政府能夠有效利用技術(shù)的目標(biāo)，并把為個(gè)體用戶、企業(yè)家、公共管理人員提供信息和服務(wù)也作為開放政府?dāng)?shù)據(jù)的主要目標(biāo)之一[4]。

（二）發(fā)展階段（2013-2014年）

芬蘭的整個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動(dòng)過程：首先構(gòu)建相關(guān)原則作為指導(dǎo)方針，然后同相關(guān)人員進(jìn)行面對(duì)面討論，同時(shí)建立一個(gè)主導(dǎo)計(jì)劃的項(xiàng)目工作組，并在中央部委中挑選一些人作為聯(lián)系人，形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)來進(jìn)行交流。其次，他們將持續(xù)進(jìn)行相關(guān)的會(huì)議與討論，以促進(jìn)伙伴關(guān)系的構(gòu)建。在芬蘭開放政府行動(dòng)計(jì)劃之下，從計(jì)劃初期開始，包括問題界定、目標(biāo)設(shè)定、方法選擇、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估等方面事項(xiàng)上，公民都可以參與并可以運(yùn)用各種不同工具，從而增強(qiáng)開放政府伙伴關(guān)系。

芬蘭政府在推出第一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃之前，確立了一項(xiàng)開放數(shù)據(jù)的重要原則，即共享原則。2013年4月15日，芬蘭發(fā)布《開放政府共享原則》（Shared principles of Open Government）[5]，提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)遵循的七個(gè)原則，如表1所示：

2013年7月1日，芬蘭正式發(fā)布《開放政府行動(dòng)計(jì)劃2013-2015》（Open Government Action Plan 2013-2015）。這是芬蘭政府的第一個(gè)開放政府行動(dòng)計(jì)劃。這部行動(dòng)計(jì)劃在四個(gè)方面做出承諾：開放程序;明確清楚的語言;開放知識(shí);政府推動(dòng)執(zhí)行[6]。芬蘭政府的各個(gè)公共部門積極響應(yīng)，基于共享原則，向社會(huì)開放數(shù)據(jù)。《開放政府計(jì)劃2013-2015》的目標(biāo)是：（1）對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生積極的經(jīng)濟(jì)影響——?jiǎng)?chuàng)造新企業(yè)，產(chǎn)生更多稅收收入，形成新的創(chuàng)新服務(wù);（2）增加社會(huì)的民主和透明度;（3）提高公共部門的數(shù)據(jù)質(zhì)量和效率[8]。經(jīng)過2年多的運(yùn)行，第一個(gè)開放政府行動(dòng)計(jì)劃在實(shí)施過程中存在開放程序不統(tǒng)一的問題，以及行政透明度和社會(huì)各階層民眾參與度不高的現(xiàn)象。

2015年5月1日，芬蘭發(fā)布《開放政府行動(dòng)計(jì)劃2015-2017》（Open Government Action Plan 2015-2017），在四個(gè)方面做出承諾：清晰的行政;政府推動(dòng)執(zhí)行;開放程序;兒童、青年和老年人的參與[7]。

（三）完善階段（2016-2017年）

2017年3月30日，芬蘭發(fā)布《開放政府III行動(dòng)計(jì)劃》（Open Government III Action Plan2017-2019）[8]。這是芬蘭的第三個(gè)開放政府行動(dòng)計(jì)劃。這次行動(dòng)計(jì)劃提出，確保每個(gè)公民都可以參與;清晰說明政府正在準(zhǔn)備的改革和服務(wù);將信息獲取原則拓寬至公共服務(wù)領(lǐng)域;公共行政領(lǐng)域增加有關(guān)信息獲取法律的相關(guān)技術(shù)與知識(shí);向公民開放政府采購(gòu)數(shù)據(jù);清晰并易懂地介紹地方行政管理情況，并告知地方改革帶來的變化及其原因;組織地方行政管理人員參與開放政府原則及工作方法的培訓(xùn)。第三個(gè)開放政府行動(dòng)計(jì)劃在開放數(shù)據(jù)類別、數(shù)據(jù)發(fā)布流程、數(shù)據(jù)開放格式等方面進(jìn)行了規(guī)范。

芬蘭政府將開放數(shù)據(jù)分為12類別，并在開放數(shù)據(jù)門戶Opendata.fi中完整呈現(xiàn)，用于每個(gè)公民查詢、參與。芬蘭開放數(shù)據(jù)門戶Opendata.fi的12種數(shù)據(jù)目錄分別是：農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)和食品（Maatalous， kalastus， metstalous ja elintarvikkeet）、能源（Energia）、地區(qū)和城市（Alueet ja kaupungit）、國(guó)際問題（Kansainvliset asiat）、科學(xué)技術(shù)（Tiede ja teknologia）、政府與公共部門（Hallinto ja julkinen sektori）、司法、法制和公共安全（Oikeus， oikeusjrjestelm ja yleinen turvallisuus）、運(yùn)輸（Liikenne）、教育、文化和體育（Koulutus， kulttuuri ja urheilu）、經(jīng)濟(jì)與金融（Talous ja rahoitus）、健康（Terveys）、人口與社會(huì)（Vest ja yhteiskunta）、環(huán)境與自然（Ymprist ja luonto）。該門戶Opendata.fi的“數(shù)據(jù)集”欄目提供熱門標(biāo)簽，包括“文化”“圖書館”“書籍”等。以該標(biāo)簽中音樂數(shù)據(jù)為例，Teosto是芬蘭規(guī)模最大、最全面的現(xiàn)場(chǎng)音樂數(shù)據(jù)集，而且Teosto在Opendata.fi上通過開放界面開放的數(shù)據(jù)包括Teosto在2014年宣布的所有現(xiàn)場(chǎng)演出的相關(guān)數(shù)據(jù)，包括演出日期、場(chǎng)地及其位置和坐標(biāo)、表演者、演出歌曲和歌曲作者[9]。Teosto之所以要開放音樂數(shù)據(jù)，原因在于：第一，Teosto的目的是為其權(quán)利人提供服務(wù)，主要目標(biāo)是為音樂作者和出版商設(shè)計(jì)新服務(wù);第二，Teosto的數(shù)據(jù)可以為所有音樂愛好者和媒體提供有用的信息;第三，Teosto的數(shù)據(jù)應(yīng)該有益于整個(gè)社會(huì)，如演出和音樂節(jié)的數(shù)據(jù)可以在評(píng)估創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和音樂產(chǎn)業(yè)對(duì)城市和城市的經(jīng)濟(jì)影響方面發(fā)揮重要作用[10]。盡管芬蘭開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站Opendata.fi通過熱門標(biāo)簽來幫助用戶更好地獲取數(shù)據(jù)，但這幾種標(biāo)簽分類也存在重疊。例如，“文化”包含“圖書館”“書籍”“音樂”“音樂會(huì)”等。

芬蘭政府在《開放數(shù)據(jù)指南》（Directrices de datos abiertos）中規(guī)定了數(shù)據(jù)發(fā)布的四個(gè)階段。第一個(gè)階段是發(fā)現(xiàn)與確認(rèn)（Kartoita ja selvit），了解本組織是否有任何可以開放的數(shù)據(jù)，明確開放本組織哪些數(shù)據(jù)資源，同時(shí)確定可能的監(jiān)管方式或其他使用障礙;第二個(gè)階段是評(píng)估與選擇（Arvioi ja valitse），開放并訂閱前述第一階段中確定開放的數(shù)據(jù);第三個(gè)階段是準(zhǔn)備與開放（Valmistele ja avaa），準(zhǔn)備開放數(shù)據(jù)的順序和方法，然后開始開放數(shù)據(jù);第四個(gè)階段是跟蹤與發(fā)展（Seuraa ja kehit），對(duì)開放的數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)跟蹤和開發(fā)活動(dòng)[11]。芬蘭政府在《開放數(shù)據(jù)：簡(jiǎn)介》（Avoin data： Johdanto）中將數(shù)據(jù)開放流程分為五個(gè)階段：①選擇要開放的數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)進(jìn)行分類，確保不會(huì)發(fā)布那些違反相關(guān)法律法規(guī)的數(shù)據(jù);②準(zhǔn)備開放數(shù)據(jù)，對(duì)那些將被發(fā)布的數(shù)據(jù)以諸如CSV、TSV、XML和TDP等格式呈現(xiàn)，檢查數(shù)據(jù)并糾正錯(cuò)誤;③數(shù)據(jù)發(fā)布，即數(shù)據(jù)將不僅被發(fā)布在數(shù)據(jù)持有者的本部門網(wǎng)站，還會(huì)發(fā)布在開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站或至少鏈接到該網(wǎng)站，而且該網(wǎng)站可以很容易地被發(fā)現(xiàn)，從而增加數(shù)據(jù)利用的可能性;④數(shù)據(jù)更新，關(guān)注如何促進(jìn)數(shù)據(jù)開放和利用，以及如何收集關(guān)于開放數(shù)據(jù)影響的信息，如元數(shù)據(jù)能夠顯示數(shù)據(jù)更新的頻率，而且當(dāng)數(shù)據(jù)發(fā)生變化時(shí)，也應(yīng)當(dāng)在元數(shù)據(jù)當(dāng)中進(jìn)行更正;⑤報(bào)告和反思，說明數(shù)據(jù)開放過程中遇到的困難和相應(yīng)的解決方案，而且盡可能發(fā)布在本部門的網(wǎng)站或博客[12]。

芬蘭政府規(guī)定了數(shù)據(jù)開放的格式。數(shù)據(jù)有大量的格式，多的讓人困惑，但開放數(shù)據(jù)并不需要這些數(shù)據(jù)格式的全部知識(shí)，而是找到最合適的格式。就芬蘭而言，主要考慮便利性和開放性。一方面，便利僅僅意味著計(jì)算機(jī)程序可以在不用手寫的情況下讀取數(shù)據(jù)內(nèi)容，從而能夠?qū)?shù)據(jù)進(jìn)行持續(xù)使用;另一方面，良好的數(shù)據(jù)格式是開放的，因?yàn)樗皇苋魏翁囟ㄜ浖氖`。這是因?yàn)?，普通程序員可能沒有與開放數(shù)據(jù)相同的軟件，如果數(shù)據(jù)格式僅通過這些軟件才能打開，那么將會(huì)使數(shù)據(jù)難以得到使用。因此，芬蘭在選擇數(shù)據(jù)格式時(shí)，最重要的標(biāo)準(zhǔn)是這一格式的機(jī)器性和透明度，以及這一格式的數(shù)據(jù)處理不會(huì)綁定到任何供應(yīng)商的軟件。具體而言，芬蘭對(duì)數(shù)據(jù)開放的存儲(chǔ)格式會(huì)有具體的要求，例如電子表格通常以CSV格式保存;結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)保存為XML或JSON格式;數(shù)據(jù)文件的元數(shù)據(jù)被寫入JSON或XML，因?yàn)樵獢?shù)據(jù)本身是結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù);壓縮的表格數(shù)據(jù)結(jié)合CSV和JSON的TDP標(biāo)準(zhǔn)[13]。因此，opendata.fi門戶支持多種數(shù)據(jù)格式，包括pxweb、pc-axis、xml、xls、xlsx、html、csv、pdf、json、shp、wms、zip、kml、tab、tiff、wfs 、geotiff、ecw等。

二 開放數(shù)據(jù)的法律規(guī)范

芬蘭共和國(guó)（Finland），簡(jiǎn)稱芬蘭，實(shí)行總統(tǒng)共和制和議會(huì)民主體制。國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是一院制的議會(huì)?？偫碛勺h會(huì)選出并領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣芬蘭政府的內(nèi)閣由總理、中央政府各個(gè)部門部長(zhǎng)與一名大法官組成。，履行行政權(quán)力?？偨y(tǒng)是國(guó)家元首，也擁有一定行政權(quán)力。內(nèi)閣依法行政，推行國(guó)家治理過程中需要取得社會(huì)的廣泛共識(shí)。芬蘭政府首先依據(jù)原有法律法規(guī)，推進(jìn)數(shù)據(jù)信息的開放。其次，在開放數(shù)據(jù)實(shí)施過程中，芬蘭根據(jù)新情況和新問題適時(shí)頒發(fā)一些法規(guī)性的行政文件。最后，芬蘭將開放數(shù)據(jù)中成熟的行為規(guī)范凝練法律規(guī)范，形成長(zhǎng)久開放數(shù)據(jù)的政策法規(guī)保障。

（一）法律法規(guī)

《憲法》《政府活動(dòng)開放法》《版權(quán)法》等原有法律對(duì)政府開放信息有義務(wù)性規(guī)定，對(duì)公民取得政府信息有權(quán)利性的規(guī)定。這方面的法律規(guī)定為政府開放數(shù)據(jù)提供了法律上的法源與依據(jù)。

《憲法》確立了芬蘭公民享有取得政府文件與錄音、錄像檔案的知情權(quán)，并對(duì)政府進(jìn)行了相應(yīng)的限制性規(guī)定。1999年，芬蘭議會(huì)通過《政府組織法》（The Constitution of Finland），在2000年3月1日批準(zhǔn)執(zhí)行時(shí)名稱改為《憲法》。《憲法》明確了不同政府部門之間的關(guān)系，規(guī)定了芬蘭公民享有的基本權(quán)利。該法案的第2章12條對(duì)言論自由和知情權(quán)進(jìn)行了規(guī)定：“政府部門持有的文件與錄音、錄像檔案是公開的，除非有充分理由明確相關(guān)文件和記錄受到法律的限制，否則每個(gè)人都有權(quán)取得政府的文件與錄音、錄像檔案” [14]。該條文意味著，政府部門持有的數(shù)據(jù)信息應(yīng)當(dāng)公開透明。不公開透明是例外情形，需要明確的充分的相關(guān)法律支撐。《憲法》原則上允許每位公民有權(quán)使用政府部門、自治市和公共企業(yè)的檔案資料，這一權(quán)利使得每位公民和媒體可能有權(quán)仔細(xì)檢查政府檔案、通信并核實(shí)政府部門所作的每項(xiàng)決定。

《政府活動(dòng)開放法》（The Act on the Openness of Government Activities （The right to information on government activities） 于1999年12月1日批準(zhǔn)執(zhí)行，2010年5月14日再版。該法案由芬蘭司法部（Ministry of Justice）管理，旨在建立芬蘭的公共報(bào)告系統(tǒng)制度。該法案包括八章：總則、公共領(lǐng)域文件、文件獲取權(quán)、文件獲取授權(quán)、政府有義務(wù)去促進(jìn)信息獲取，以及信息管理形成良好實(shí)踐、保密義務(wù)、從保密和解密中減損、雜項(xiàng)規(guī)定。其中，第18條提出，為了創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)信息管理的良好實(shí)踐，政府部門應(yīng)注意可用性、易用性、保護(hù)性、完整性和其他有關(guān)事項(xiàng)：①確保公開的文件能夠被容易地找到;②起草自身部門的信息管理系統(tǒng)規(guī)范，并將其應(yīng)用于日常公共信息管理實(shí)踐中，唯一例外是某些信息的獲取會(huì)違反本法第2條或其他法律的規(guī)定;③當(dāng)準(zhǔn)備開始進(jìn)行信息管理系統(tǒng)改革或行政改革或法制改革時(shí)，分析所提議的這些改革對(duì)文件的發(fā)布、保密、保護(hù)、質(zhì)量方面產(chǎn)生的影響，并且采取必要措施來保護(hù)與信息相關(guān)的權(quán)利和質(zhì)量，而且還要保護(hù)相應(yīng)的文件、信息管理系統(tǒng);④規(guī)劃和認(rèn)識(shí)本部門維護(hù)的相關(guān)文件、信息管理系統(tǒng)、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，在整個(gè)維護(hù)過程中不僅要確保它們能夠被便捷地獲取、歸檔、銷毀，以及具有適當(dāng)?shù)陌踩雷o(hù)和數(shù)據(jù)安全準(zhǔn)備，而且還要注意信息的質(zhì)量、意義、風(fēng)險(xiǎn)、安全管理所產(chǎn)生的費(fèi)用;⑤確保公職人員充分了解他們所處理的文件的獲取權(quán)、數(shù)據(jù)安全準(zhǔn)備、風(fēng)險(xiǎn)，并且遵守那些為了實(shí)現(xiàn)良好信息管理實(shí)踐而發(fā)布的條款和指南[15]。

（二）法規(guī)性的行政文件

芬蘭政府為了推進(jìn)開放數(shù)據(jù)，先后出臺(tái)了《JHS 189開放數(shù)據(jù)許可》《總理JuhaSipil的政府戰(zhàn)略》《2013-2015開放數(shù)據(jù)程序》等法規(guī)性的規(guī)范文件。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放采用適用許可制，并委托有關(guān)行業(yè)咨詢委員會(huì)發(fā)布相關(guān)規(guī)定。2014年12月11日，政府委托芬蘭公共數(shù)據(jù)管理咨詢委員會(huì)（JUHTA）發(fā)布《JHS 189開放數(shù)據(jù)許可》（JHS 189 Avoimen tietoaineiston kyttlupa），闡述了芬蘭公共部門開放數(shù)據(jù)中使用國(guó)際上可共享操作的開源數(shù)據(jù)收集許可協(xié)議，并詳細(xì)說明如何正確地使用這些信息。這份建議書鼓勵(lì)使用署名4.0國(guó)際（CC BY 4.0）進(jìn)行開放數(shù)據(jù)，但如果需要識(shí)別數(shù)據(jù)或報(bào)告數(shù)據(jù)生產(chǎn)者的信息，也可以使用CC0許可協(xié)議。這些許可協(xié)議不適用于涉及第三方的版權(quán)或個(gè)人數(shù)據(jù)或其他法律中定義為機(jī)密的數(shù)據(jù)[16]。換言之，正常情況下，芬蘭使用CC BY 4.0許可協(xié)議來許可數(shù)據(jù);在元數(shù)據(jù)中使用CC0;在文化數(shù)據(jù)中使用CC BY 4.0或CC BY-SA 4.0許可協(xié)議和元數(shù)據(jù)CC0許可協(xié)議[17]。之所以采取這種許可方式，原因如下：第一，知識(shí)共享許可協(xié)議提供六種不同的許可證，但只有CC BY符合開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，所以在發(fā)布開放數(shù)據(jù)時(shí)不應(yīng)使用其他條款。第二，通常情況下，原始數(shù)據(jù)不應(yīng)該有任何版權(quán)保護(hù)，但歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)的實(shí)踐使得可以限制原始數(shù)據(jù)的使用。出于這個(gè)原因，芬蘭政府建議所有的原始數(shù)據(jù)都應(yīng)該附帶一個(gè)開放許可協(xié)議。第三，在發(fā)布開放文化數(shù)據(jù)時(shí)，CC BY-SA限制較輕。

芬蘭政府為了履行第二個(gè)開放政府行動(dòng)計(jì)劃中的“清晰的行政”和“政府推動(dòng)執(zhí)行”承諾，于2015年5月29日發(fā)布《總理JuhaSipil的政府戰(zhàn)略》（Ratkaisujen Suomi Pministeri Juha Sipiln hallituksen strateginen ohjelma 29.5.2015）?！犊偫鞪uhaSipil的政府戰(zhàn)略》列出了政府開放數(shù)據(jù)的目標(biāo)，推動(dòng)開放數(shù)據(jù)并改善數(shù)據(jù)資源的可用性，以創(chuàng)造新的商業(yè)理念，做出知情的決策和提高透明度[18]。開放數(shù)據(jù)具有四個(gè)方面的意義：（1）提高政府民主和透明度。例如，以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的新聞工作有助于人們?cè)黾訉?duì)民主的興趣;公共數(shù)據(jù)的開放使得公民可以依據(jù)相應(yīng)數(shù)據(jù)來查看濫用情況和預(yù)防腐敗[19];（2）加強(qiáng)公民參與。開放數(shù)據(jù)有助于建立一個(gè)新社會(huì)，使得公民能充分了解情況，以評(píng)估公共決策是否完善。例如，一個(gè)城市的預(yù)算可能看起來很抽象，但開放預(yù)算數(shù)據(jù)有助于公民了解稅收的使用情況;（3）有助于產(chǎn)生新的創(chuàng)新和服務(wù)。通過開放數(shù)據(jù)來產(chǎn)生和測(cè)試新想法，使得任何具有編程技能的人都可以創(chuàng)建移動(dòng)應(yīng)用程序來幫助解決日常問題，如芬蘭帕克曼應(yīng)用程序允許用戶通過手機(jī)支付停車費(fèi)，這一應(yīng)用除了使用GPS位置數(shù)據(jù)之外，還使用了城市停車區(qū)域的數(shù)據(jù)[20] ;（4）組織將會(huì)更加有效。通過開放數(shù)據(jù)，員工能夠增加對(duì)本組織業(yè)務(wù)流程和信息系統(tǒng)的了解，隨著數(shù)據(jù)和信息管理技能的增長(zhǎng)，所提供服務(wù)的質(zhì)量也會(huì)提高[21]。

芬蘭政府為了履行第二個(gè)開放政府行動(dòng)計(jì)劃中的“開放程序”承諾，推進(jìn)兒童、青年和老年人的廣泛參與，通過總結(jié)第一個(gè)開放政府行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)，于2015年9月17日制定了一個(gè)比較成熟的開放數(shù)據(jù)程序《2013-2015開放數(shù)據(jù)程序》（Open data Program me 2013-2015）[22]。這部開放數(shù)據(jù)程序的法規(guī)，消除了公共數(shù)據(jù)再利用中存在的障礙，并為公共部門開放數(shù)據(jù)提供先決條件。這部開放數(shù)據(jù)程序規(guī)定，開放數(shù)據(jù)由芬蘭財(cái)政部牽頭，政府部門、私營(yíng)公司、科研機(jī)構(gòu)、開放數(shù)據(jù)社區(qū)、非政府組織、公民在如下方面共同協(xié)作執(zhí)行：（1）原則和標(biāo)準(zhǔn)、立法、指令;（2）開放數(shù)據(jù)的處理;（3）有助于政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的結(jié)構(gòu)、服務(wù)和實(shí)踐;（4）促進(jìn)數(shù)據(jù)再利用;（5）教育和培訓(xùn);（6）構(gòu)建能夠評(píng)估和監(jiān)測(cè)利益和風(fēng)險(xiǎn)的方法;（7）研究、發(fā)展和創(chuàng)新[23]。這一計(jì)劃的結(jié)果是——芬蘭創(chuàng)建開放數(shù)據(jù)門戶Open data.fi，為芬蘭開放數(shù)據(jù)、互操作標(biāo)準(zhǔn)和指南提供服務(wù)的同時(shí)，幫助人們尋找開放數(shù)據(jù)集。

（三）開放數(shù)據(jù)的法律

政府開放數(shù)據(jù)的法律由國(guó)際條約和修訂國(guó)內(nèi)法律構(gòu)成。其中，修訂原有國(guó)內(nèi)法律占主體，國(guó)際條約為補(bǔ)充，并通過國(guó)內(nèi)法律得以體現(xiàn)。

芬蘭政府通過加入國(guó)際組織，用國(guó)際條約推進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)。芬蘭在2013年簽署《開放政府宣言》加入了OGP。OGP以改善政府行政治理質(zhì)量，提升政府對(duì)公民持續(xù)的公開透明為宗旨。根據(jù)《開放政府宣言》和相關(guān)決議，芬蘭政府先后制定三份國(guó)家數(shù)據(jù)開放行動(dòng)計(jì)劃。其中，第一份和第二份行動(dòng)計(jì)劃都以增加公民參與為核心目標(biāo)，這些行動(dòng)計(jì)劃書都含有四個(gè)主題，而且有兩個(gè)主題一樣。第三份行動(dòng)計(jì)劃，也是最新行動(dòng)計(jì)劃書（2017-2019）的目標(biāo)則是在前面的基礎(chǔ)上增加公民對(duì)政府的信任度，并將之穩(wěn)定在較高層次。根據(jù)國(guó)際組織的相關(guān)決議，芬蘭政府通過定期向開放政府合作伙伴提交獨(dú)立報(bào)告，制定《2013-2015開放數(shù)據(jù)程序》等行政法規(guī)倒逼政府各部門推進(jìn)國(guó)家數(shù)據(jù)開放。

芬蘭議會(huì)和政府特別注重對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的修訂，通過修訂部分條款，使之能夠規(guī)范政府開放數(shù)據(jù)的要求。為了進(jìn)一步對(duì)《憲法》第12條進(jìn)行展開，芬蘭對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行了具體調(diào)整，包括：《政府活動(dòng)開放法》（Act on the Openness in Government Activities）、《政府行動(dòng)開放和良好信息管理實(shí)踐細(xì)則》（Decree on the Openness of Government Activities and on Good Practice in Information Management）、《大眾傳媒中的言論自由實(shí)踐法》（Act on the Exercise of Freedom of Expression in Mass Media）、《公共部門信息管理治理法》Act on Information Management Governance in Public Sector），上述法案成為芬蘭開放政府的整體策略架構(gòu)。

自12世紀(jì)至19世紀(jì)初的七百多年的時(shí)間里，芬蘭都由瑞典統(tǒng)治。1766年，瑞典發(fā)布世界上第一部信息自由的法案《出版自由法》（Freedom of the Press Act）。這部法律包括如下內(nèi)容：書寫和出版自由;廢除政治審查以及獲得政府文件公共獲取權(quán);公開原則是北歐國(guó)家的核心問題。1808至1917年，芬蘭從瑞典分裂出來成為俄國(guó)所屬的自治大公國(guó)，從此開始有了屬于自己的中央政府部門，那段時(shí)期是嚴(yán)格的審查制度時(shí)代。1917年，芬蘭獨(dú)立頒布新《憲法》，言論自由成為一項(xiàng)公民權(quán)利。近年來，芬蘭也積極開展開放數(shù)據(jù)行動(dòng)，并取得一定成績(jī)?！栋鏅?quán)法》于1961年7月8日批準(zhǔn)執(zhí)行，2010年4月30日再版。該法案第1條指出，誰創(chuàng)作了一個(gè)文學(xué)作品或藝術(shù)作品，那么他就擁有該作品的版權(quán)，無論這些作品是文學(xué)或說明性的書目或口頭性陳述，具體包括音樂作品、戲劇作品、藝術(shù)作品、工藝品、建筑作品、電影等，形式可以是表格或計(jì)算機(jī)程序。該法案的第5條對(duì)“匯編”進(jìn)行說明：通過結(jié)合作品或部分作品而產(chǎn)生的文學(xué)作品或藝術(shù)作品受版權(quán)保護(hù)，但這一權(quán)利不損害原始作品的權(quán)利[24]。可見，政府開放數(shù)據(jù)中各種數(shù)據(jù)集也適用于這一條款的規(guī)定。

三 芬蘭開放數(shù)據(jù)歷程和法律

規(guī)范形成的啟示

在2017年5月發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)指數(shù)》中，芬蘭排名第5[25];在2017年5月發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報(bào)告》（第四版）（Open Data Barometer.ODB Global Report Fourth Edition）中，芬蘭綜合排名第20，中國(guó)和芬蘭在各維度測(cè)度的得分如表2所示[26]：

表2數(shù)據(jù)表明，芬蘭與我國(guó)在開放數(shù)據(jù)各維度上相比相對(duì)優(yōu)秀一些，對(duì)我國(guó)開放數(shù)據(jù)具有一定借鑒。因此，我國(guó)有必要通過了解芬蘭開放數(shù)據(jù)政策規(guī)劃、執(zhí)行策略，吸取它的經(jīng)驗(yàn)與做法。但由于不同國(guó)家的國(guó)情不一樣，我國(guó)需要據(jù)此審視我國(guó)政府開放數(shù)據(jù)的進(jìn)展現(xiàn)狀與潛能，考慮不同層級(jí)，以及不同地區(qū)的政府的現(xiàn)狀與需求，制定完善的開放數(shù)據(jù)政策。

（一）制定開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃和具體實(shí)施計(jì)劃

整體來看，通過對(duì)芬蘭政府開放數(shù)據(jù)的研究，我們知道采用什么樣的方式使用開放數(shù)據(jù)政策可以為我們帶來更多的益處，例如簡(jiǎn)化各個(gè)機(jī)構(gòu)與社會(huì)之間的互動(dòng)等。因此，就我國(guó)而言，一種可行方法是，在分析芬蘭政府現(xiàn)有開放數(shù)據(jù)政策的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個(gè)適合我國(guó)政府開放數(shù)據(jù)的總體框架;另一種方法是，將開放數(shù)據(jù)政策的各種規(guī)范闡述清楚（如開放性、可存取形式、使用權(quán)限等）。通過這樣的規(guī)范化，我國(guó)當(dāng)前分散化的開放數(shù)據(jù)政策能適用于所有部門，而不僅僅是一部分機(jī)構(gòu)。

通過分析芬蘭政府開放數(shù)據(jù)，我們需要理性構(gòu)建開放數(shù)據(jù)平臺(tái)，從而達(dá)到服務(wù)全民的目的。因此，我國(guó)首先需要制定一部長(zhǎng)期的開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃。我國(guó)中央人民政府首先需要確定開放數(shù)據(jù)的長(zhǎng)期目標(biāo)和階段性任務(wù)，明確實(shí)施開放數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略手段、措施和方法，經(jīng)由全國(guó)人大審議、評(píng)估和批準(zhǔn)，使之成為各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)和全國(guó)人民都需要推進(jìn)的重要國(guó)事活動(dòng)。

在制定我國(guó)開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃批準(zhǔn)之后，中央人民政府制定具體實(shí)施計(jì)劃。具體實(shí)施計(jì)劃與國(guó)家五年計(jì)劃同步，以利于持續(xù)的、有階段性的逐步推進(jìn)。開放數(shù)據(jù)具體實(shí)施計(jì)劃與社會(huì)治理相互結(jié)合，協(xié)同推進(jìn)。一方面，通過社會(huì)治理，完善政府治理質(zhì)量，提升公民社會(huì)參與度;另一方面，通過開放數(shù)據(jù)具體實(shí)施計(jì)劃，持續(xù)提升政府行政的公開透明度。

（二）出臺(tái)開放數(shù)據(jù)的規(guī)范性文件

通過借鑒芬蘭政府開放數(shù)據(jù)，我們必須重視開放數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)和協(xié)作性，適時(shí)出臺(tái)開放數(shù)據(jù)的規(guī)范性文件。就我國(guó)而言，目前尚不具有統(tǒng)一的政府開放數(shù)據(jù)政策，而有關(guān)政策卻是分散于各個(gè)政府政策文件當(dāng)中和過去的傳統(tǒng)管理模式之下，這種模式通常是由政府部門完全主導(dǎo)，以封閉方式進(jìn)行，只在最后流程才會(huì)咨詢外部人員。在“管理”轉(zhuǎn)向“治理”的創(chuàng)新背景下，我國(guó)可以參考芬蘭開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行的做法，在開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃初期構(gòu)建開放數(shù)據(jù)政策的網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)，從而推動(dòng)后續(xù)政策執(zhí)行。

在開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行的中后期，一方面在政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)上提供公開透明的公眾互動(dòng)參與渠道，并提供改善結(jié)果，使得各個(gè)部門能夠參考公眾的改善建議，提升數(shù)據(jù)集內(nèi)容的正確性與完整性。另一方面，為了向開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行提供組織保障，可以構(gòu)建跨部門工作小組，充分吸納政府、非政府組織、公民等主體的意見，這樣不僅有助于政府之間的跨部門合作，也有助于形成開放性數(shù)據(jù)共識(shí)，從而掃清開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行的障礙。

（三）修訂法律法規(guī)

注重法律法規(guī)修訂。我國(guó)自古就有“民可使由之，不可使知之”的觀念，而且在立法上也有基礎(chǔ)。以《保密法》為例，我國(guó)在1951年6月頒布《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》，將許多未公開的信息都納入國(guó)家機(jī)密的范疇。1989年5月1日，我國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)保密法》，同時(shí)宣布廢除《暫行條例》。2010年4月，《保密法》進(jìn)一步得到修訂，盡管有一些較大改善，但總體上還是呈現(xiàn)“保密優(yōu)于公開”的原則?？梢?，《保密法》的修訂實(shí)際上還是一個(gè)以強(qiáng)化保密管理為主要內(nèi)容的法律草案[27]。

我們?cè)诮梃b芬蘭政府開放數(shù)據(jù)的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)家實(shí)際情況，為進(jìn)一步掃清我國(guó)開放數(shù)據(jù)的法律障礙，有必要對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行及時(shí)修訂[28]，逐步引導(dǎo)走向“默認(rèn)開放”的趨勢(shì)。例如，我們要更關(guān)注芬蘭在1951年頒布的《政府文件公開法案》（Act on the Openness of Public Documents of 1951）。芬蘭《政府文件公開法案》明確了所有的省、自治市、注冊(cè)的宗教團(tuán)體都必須公開所擁有的正式文檔和記錄，除了涉及國(guó)家數(shù)據(jù)安全、國(guó)防機(jī)密文件以外，其他政府部門的記錄、程序、文件和決定都要對(duì)外開放，如公務(wù)員職責(zé)、義務(wù)、薪酬等均屬于對(duì)外開放的數(shù)據(jù);除法律明文規(guī)定保密的數(shù)據(jù)外，公民均有權(quán)共享政府的相關(guān)文件。

綜上所述，開放數(shù)據(jù)對(duì)于我國(guó)來說，它不僅涉及技術(shù)問題，更關(guān)系到每一個(gè)社會(huì)公民的需求和供給問題。如何能夠讓政府在數(shù)據(jù)開放方面真正能做到“開放是正常，而不開放是例外”，從而達(dá)到更好地為廣大公民服務(wù)。筆者建議政府相關(guān)部門可以舉辦開放數(shù)據(jù)經(jīng)驗(yàn)分享活動(dòng)，促使大家通過經(jīng)驗(yàn)分享交流討論，讓每一位公民都能受益。

總之，我們首先需要在政府的指導(dǎo)下不斷推進(jìn)和完善相關(guān)法律法規(guī)，營(yíng)造良好氛圍，只有這樣才能有助于各部門根據(jù)自身需求，制定開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃。其次，政府應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)企業(yè)、團(tuán)體及社會(huì)各界積極參與到開放數(shù)據(jù)中來，從而達(dá)到開放數(shù)據(jù)的普及化、平民化。最后，政府也應(yīng)對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的組織、團(tuán)體和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，促成良性循環(huán)，最終達(dá)到構(gòu)建一個(gè)科學(xué)的、有效的、具有中國(guó)特色的政府開放數(shù)據(jù)鏈。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[21]2 Miksi Julkaista Avointa Dataa？ [EB/OL].[2019-03-15].https：//courses.p2pu.org/en/courses/2486/content/5068/.

[22]Avoimen Tiedon Ohjelman 2013–2015 loppuraportti[EB/OL].[2019-02-20].http：//vm.fi/documents/10623/1107406/Avoimen+tiedon+ohjelman+loppuraportti/8eaaee68-6f3b-4a48-8b57-c5866315bf13？version=1.0.

[23]Open Data Program 2013-2015[EB/OL].[2019-02-25].https：//wiki.julkict.fi/julkict/projektit/avoin-data/dataportaali/viestinta-tiedotteet-ja-esittelyt/open-data-program-2013-2015/at_download/file.

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[25]Global Open Data Index 2016/2017[EB/OL].[2019-04-16].https：//index.okfn.org/place/？filter-table=china.

[26]Open Data Barometer.ODB Global Report Fourth Editon [EB/OL].[2017-04-18]. https：//opendatabarometer.org/doc/4thEdition/ODB-4thEdition-GlobalReport.pdf.

[27]沈福俊. 建立與政府信息公開制度相適應(yīng)的保密制度——以《保守國(guó)家秘密法》的修改為視角[J]. 法學(xué)， 2009（9）：48-59.

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