美國(guó)高鐵的利益博弈

陳欣

美國(guó)在高鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)上舉步維艱，主要原因是其當(dāng)前體制已形成既得利益的分割。

十三五期間，中國(guó)投入巨額資金加速建設(shè)高鐵。截至2020年末，中國(guó)高鐵運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到3.8萬(wàn)公里，提前建成了“四縱四橫”高鐵網(wǎng)，下一步目標(biāo)是完成“八縱八橫”高鐵網(wǎng)。

面對(duì)中國(guó)近年來(lái)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的成就，美國(guó)也意識(shí)到其落后的狀態(tài)。美國(guó)僅有一條700多公里的阿西樂(lè)特快（Acela Express）能勉強(qiáng)被稱為高鐵，但大多數(shù)情況下平均時(shí)速僅略高于100公里。拜登總統(tǒng)多次表示美國(guó)需要在高鐵上縮小與中國(guó)的差距。在 2021年3月31日拜登政府提出的2.3萬(wàn)億美元《美國(guó)就業(yè)計(jì)劃》中，有800億美元專門(mén)用來(lái)對(duì)美國(guó)鐵路系統(tǒng)進(jìn)行維修和現(xiàn)代化改造，年均投資100億美元。這是美國(guó)數(shù)十年來(lái)最大的鐵路投資計(jì)劃，但沒(méi)有明確提及要新建高鐵項(xiàng)目。

5月28日，拜登正式向國(guó)會(huì)提出了支出總額高達(dá)6萬(wàn)億美元的2022財(cái)年聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算。然而，其中相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金大幅縮水。《美國(guó)就業(yè)計(jì)劃》的支出減少為2.2萬(wàn)億美元，時(shí)間則從此前的八年被延長(zhǎng)至十年，其中的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的年均投資從776億美元被壓縮到600億美元以下。

為什么美國(guó)建高鐵總是“雷聲大雨點(diǎn)小”？

與中國(guó)“全國(guó)一盤(pán)棋”的理念不同，美國(guó)社會(huì)面臨著一系列龐雜繁復(fù)的利益博弈。

歷史形成復(fù)雜利益格局

美國(guó)并非不能進(jìn)行大規(guī)?；?。實(shí)際上，美國(guó)在19世紀(jì)就開(kāi)始大規(guī)模修建鐵路網(wǎng)絡(luò)，在1871年到1910年的40年間，平均每年修建鐵路8000多公里，1916年最高峰時(shí)，美國(guó)的鐵路正線里程數(shù)超過(guò)40萬(wàn)公里，接近當(dāng)時(shí)全世界鐵路總里程的一半。

歷史上美國(guó)鐵路大基建的背后是與中國(guó)當(dāng)前模式相近的政府支持政策。當(dāng)時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦政府和地方政府向私營(yíng)鐵路公司無(wú)償贈(zèng)予了鐵路沿線的大量土地，給予稅收優(yōu)惠，并且發(fā)放貸款支持，這導(dǎo)致各鐵路公司競(jìng)相開(kāi)展新的線路建設(shè)。鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的大發(fā)展極大地繁榮了當(dāng)時(shí)的美國(guó)經(jīng)濟(jì)，降低了物流和人流成本，帶動(dòng)了工業(yè)發(fā)展。

美國(guó)早期的法律規(guī)定鐵路公司必須經(jīng)營(yíng)“涉及公共利益”的客運(yùn)業(yè)務(wù)，初衷是迫使鐵路公司用盈利較好的貨運(yùn)業(yè)務(wù)來(lái)補(bǔ)貼長(zhǎng)期虧損的客運(yùn)業(yè)務(wù)。然而，私營(yíng)鐵路公司逐步產(chǎn)生的壟斷導(dǎo)致政府進(jìn)行了嚴(yán)格管制，對(duì)運(yùn)價(jià)進(jìn)行限制，并將鐵路干線進(jìn)行分割。再加上客運(yùn)量逐步向航空和公路轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致私營(yíng)鐵路公司虧損巨大、陷入困境。

為解決鐵路行業(yè)的系統(tǒng)性困難，1970年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《鐵路客運(yùn)服務(wù)法案》，提供大量資金改組困境中的鐵路公司，并免除了它們提供客運(yùn)服務(wù)的義務(wù)。美國(guó)政府在1971年5月創(chuàng)立了美國(guó)國(guó)家鐵路客運(yùn)公司（美鐵公司），接管了鐵路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，由國(guó)家來(lái)給予財(cái)政資助和補(bǔ)貼。

與貨運(yùn)鐵路公司的博弈

1980年，美國(guó)又進(jìn)一步出臺(tái)Staggers Rail Act解除了對(duì)貨運(yùn)鐵路的管制，允許鐵路公司與客戶按照市場(chǎng)供需自由定價(jià)簽訂合約。

在美國(guó)政府的干預(yù)和扶持下，鐵路公司不斷增加對(duì)線路和運(yùn)輸設(shè)備的投資，在鐵路貨運(yùn)量增加的同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了成本的顯著下降，其運(yùn)輸效率當(dāng)時(shí)已提升至世界各國(guó)前列。

2009年11月，巴菲特旗下伯克希爾·哈撒韋公司斥資約260億美元將北美最大的伯靈頓北方鐵路公司私有化，之后取得了相當(dāng)豐厚的回報(bào)。這充分說(shuō)明貨運(yùn)鐵路在美國(guó)的運(yùn)輸體系中具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)。

然而，在客貨分營(yíng)的架構(gòu)下，專營(yíng)客運(yùn)的美鐵公司日子卻不好過(guò)。在其運(yùn)營(yíng)的21400英里北美鐵路客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)中，75%的所有者是上市公司、地方政府和其他小型企業(yè)。由于自己擁有的鐵路軌道并不多，美鐵公司每年需要為使用路網(wǎng)支付不菲的費(fèi)用。

目前美鐵公司運(yùn)營(yíng)的阿西樂(lè)特快采用的是客貨共軌模式，需要線路上的貨運(yùn)火車(chē)隨時(shí)停駛讓路，嚴(yán)重影響了貨運(yùn)效率。而擁有路網(wǎng)的私營(yíng)鐵路公司主要經(jīng)營(yíng)貨運(yùn)，本身對(duì)鐵路速度的訴求不強(qiáng)，著重于降本提效的利潤(rùn)最大化邏輯，不愿意對(duì)現(xiàn)有鐵路網(wǎng)進(jìn)行高速化改造。滯后的路網(wǎng)設(shè)施遠(yuǎn)不能發(fā)揮高速列車(chē)的性能優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致阿西樂(lè)特快競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，虧損嚴(yán)重。

解決這個(gè)問(wèn)題的辦法只有建設(shè)新的高鐵專線，既可以充分發(fā)揮高速鐵路的優(yōu)勢(shì)，還能大幅提升原有路網(wǎng)的貨運(yùn)效率。但這無(wú)疑需要美國(guó)聯(lián)邦政府進(jìn)行跨州層面的協(xié)調(diào)并投入巨額資金。

兩黨的政治博弈

而在美國(guó)，對(duì)于高鐵建設(shè)的態(tài)度首先是個(gè)政治問(wèn)題。民主黨傾向于高稅負(fù)、大政府，而共和黨卻主張低稅負(fù)、小政府。

因此，美國(guó)的民主黨總統(tǒng)在任期中往往會(huì)提出大規(guī)?；ㄓ?jì)劃，并努力推動(dòng)高鐵項(xiàng)目的建設(shè)。比如，克林頓政府為美鐵公司提供了升級(jí)東北走廊鐵路的資金，是2000年阿西樂(lè)特快開(kāi)通的主要推動(dòng)力。2009年，奧巴馬政府在《美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》中投入80億美元修建或改善鐵路，其中的 70億美元專門(mén)用于發(fā)展加州、佛州等地的高鐵項(xiàng)目。

奧巴馬曾雄心勃勃地在國(guó)情咨文提出在未來(lái)25年中要用高鐵連接美國(guó)80%的人口，并將其作為實(shí)現(xiàn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的關(guān)鍵之一。為此，奧巴馬政府于2011年2月拋出了總額高達(dá)530億美元的六年投資計(jì)劃，用于推動(dòng)城際高速鐵路網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。此時(shí)，拜登正擔(dān)任美國(guó)副總統(tǒng)。然而，占據(jù)眾議院多數(shù)的共和黨人強(qiáng)烈反對(duì)，認(rèn)為在聯(lián)邦赤字高啟之時(shí)不應(yīng)在高鐵上浪費(fèi)過(guò)多資金，而且即使是部分高鐵項(xiàng)目可以建設(shè)，大部分資金也應(yīng)來(lái)自于私營(yíng)部門(mén)。最終，該項(xiàng)計(jì)劃未能獲得通過(guò)。2011年5月，奧巴馬政府僅向高鐵項(xiàng)目追加投資20億美元。

在拜登政府最初提出的2.3萬(wàn)億美元基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃中，民主黨計(jì)劃的資金來(lái)源主要是將企業(yè)所得稅率由21%提高到28%，并提高跨國(guó)公司和大型公司繳納的最低稅率。然而，美國(guó)兩黨在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模和構(gòu)成以及資金的來(lái)源上存在主要分歧。5月27日，共和黨提出的基建方案規(guī)模為9280億美元，仍大幅低于民主黨后續(xù)提出的1.7萬(wàn)億美元縮水方案。而且，共和黨希望將資金全部用于實(shí)體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而非照顧老年人和殘障人士等方面的“人力基礎(chǔ)設(shè)施”，并強(qiáng)烈反對(duì)通過(guò)提高公司稅和高收入個(gè)人的所得稅來(lái)為基建投資買(mǎi)單。