食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的變化與思考

朱瑩 劉海華 劉偉安

食用農(nóng)產(chǎn)品合格證是借鑒工業(yè)品合格證的管理模式，規(guī)定由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在自我質(zhì)量控制、檢測(cè)的基礎(chǔ)上自主開(kāi)具合格證，承諾其銷(xiāo)售的食用農(nóng)產(chǎn)品符合國(guó)家農(nóng)藥獸藥殘留限量強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。建立合格證制度是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，以此強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任，推動(dòng)其樹(shù)立質(zhì)量安全意識(shí)，發(fā)揮自律作用，更加有效地保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

自2016年，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度試點(diǎn)推行以來(lái)，經(jīng)過(guò)5年的發(fā)展，取得了積極成效，目前已被納入《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》 修訂草案中。然而，在征求意見(jiàn)過(guò)程中，社會(huì)各界也對(duì)合格證制度展開(kāi)了熱烈討論，提出了一些疑惑和意見(jiàn)?，F(xiàn)結(jié)合食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度研究與試行過(guò)程中的一些體會(huì)，淺談一些想法，與大家分享。

關(guān)于“合格”的認(rèn)識(shí)有哪些？

“合格”就是產(chǎn)品要滿足國(guó)家技術(shù)法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)安全限值要求。其表現(xiàn)形式主要有合格證書(shū)、檢驗(yàn)合格印章和檢驗(yàn)工序編號(hào)印章三種形式。

消費(fèi)者認(rèn)識(shí)的“合格”

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用更為突出，但是產(chǎn)品質(zhì)量信息不對(duì)稱(chēng)抑制了消費(fèi)需求的有效釋放。產(chǎn)品合格是消費(fèi)的基本需求。雖然市場(chǎng)上的產(chǎn)品一般都標(biāo)識(shí)了達(dá)到的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但還不足以讓消費(fèi)者進(jìn)行有效識(shí)別。消費(fèi)者眼中的產(chǎn)品“合格”，是能通過(guò)產(chǎn)品信息標(biāo)識(shí)，知曉產(chǎn)品產(chǎn)地、生產(chǎn)者、用途、性能、規(guī)格、等級(jí)、主要成分、生產(chǎn)日期、有效期限、檢驗(yàn)合格等基本信息。既能夠?yàn)橄M(fèi)者選購(gòu)提供基本的參考，也為消費(fèi)受到權(quán)益侵害后提供維權(quán)的途徑。

法律中定義的“合格”

法律保護(hù)和實(shí)現(xiàn)的是人民的根本利益。為了保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》都對(duì)產(chǎn)品合格做出了規(guī)定。《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定產(chǎn)品質(zhì)量應(yīng)當(dāng)檢驗(yàn)合格，不得以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品?！妒称钒踩ā芬?guī)定食品行業(yè)準(zhǔn)入實(shí)施行政許可制度，并且食品檢驗(yàn)“合格”后附帶標(biāo)識(shí)方能出廠。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》明確規(guī)定禁止不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品上市銷(xiāo)售。

為貫徹落實(shí)《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，各地推動(dòng)了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系從無(wú)到有，健全了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度，逐步實(shí)現(xiàn)了由原來(lái)農(nóng)產(chǎn)品“默認(rèn)合格”上市轉(zhuǎn)變成“檢測(cè)合格”上市，再到查驗(yàn)多種質(zhì)量安全合格證明文件上市。但是實(shí)踐中，仍然存在上市農(nóng)產(chǎn)品“沒(méi)名沒(méi)姓、來(lái)路不明”，農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)嚴(yán)重缺失，一旦發(fā)現(xiàn)質(zhì)量安全問(wèn)題，難以追根溯源?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中，規(guī)定農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社的產(chǎn)品上市需檢測(cè)合格的要求，難以全部做到。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)報(bào)告也不能直接投遞給每一位消費(fèi)者，信息不對(duì)稱(chēng)給消費(fèi)者選購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品時(shí)帶來(lái)了困惑。

為什么推行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證？

“十三五”時(shí)期是我國(guó)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，新時(shí)期對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提出更高的要求。一是國(guó)家高度重視。黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見(jiàn)》《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》等文件，提出加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管，健全與市場(chǎng)準(zhǔn)入相銜接的食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度。二是銜接工作有需求。2014年，原農(nóng)業(yè)部、原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見(jiàn)》，要求農(nóng)業(yè)部門(mén)和食品藥品監(jiān)管部門(mén)共同建立以食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格為核心內(nèi)容的產(chǎn)地準(zhǔn)出管理與市場(chǎng)準(zhǔn)入管理銜接機(jī)制。三是安全風(fēng)險(xiǎn)要破解。當(dāng)前，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全最突出的風(fēng)險(xiǎn)隱患大多來(lái)源于中小散戶和經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)。這些問(wèn)題，僅靠傳統(tǒng)監(jiān)管手段難以解決，需要?jiǎng)?chuàng)新打法去攻克。四是消費(fèi)者迫切期待。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高，消費(fèi)者越發(fā)關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，迫切需要了解買(mǎi)到手里的農(nóng)產(chǎn)品來(lái)源和質(zhì)量安全合格狀況。

為加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)借鑒了《食品安全法》中食品檢驗(yàn)合格上市的做法，建立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)制度。但《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安法》僅規(guī)定了“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)當(dāng)自行或者委托檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況進(jìn)行檢測(cè)；經(jīng)檢測(cè)不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品，不得銷(xiāo)售?！睕](méi)有對(duì)小農(nóng)戶等其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體設(shè)置相應(yīng)的上市門(mén)檻。貫徹實(shí)施該法十幾年來(lái)，實(shí)踐證明，推動(dòng)以檢測(cè)為核心的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全上市把關(guān)制度，存在著諸多問(wèn)題，難以可持續(xù)。一是技術(shù)問(wèn)題?？焖贆z測(cè)雖然成本較低，速度很快，但由于農(nóng)藥快速檢測(cè)技術(shù)仍然處在發(fā)展階段，多數(shù)農(nóng)藥的快檢技術(shù)尚未實(shí)現(xiàn)突破，在實(shí)踐工作中僅有有機(jī)磷和氨基甲酸酯兩類(lèi)禁用農(nóng)藥能夠?qū)崿F(xiàn)快速檢測(cè)，而且存在“檢不出、檢不準(zhǔn)”等問(wèn)題，局限性較大。事實(shí)上，目前基層使用的農(nóng)殘快速檢測(cè)僅能起到震懾作用。二是成本問(wèn)題。傳統(tǒng)的定量檢測(cè)雖然結(jié)果準(zhǔn)確、穩(wěn)定，但對(duì)儀器設(shè)備、實(shí)驗(yàn)耗材等要求高，檢測(cè)成本高昂，絕大多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)和合作社負(fù)擔(dān)不起檢測(cè)成本。另外，農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售是不需要許可的，加之市場(chǎng)準(zhǔn)入剛剛建立，把關(guān)不嚴(yán)，往往出現(xiàn)“劣幣”驅(qū)逐“良幣”的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社開(kāi)展快檢的動(dòng)力都沒(méi)有了。三是監(jiān)管問(wèn)題?；鶎愚r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全日常監(jiān)管主要是針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品中的有機(jī)磷和氨基甲酸酯兩大類(lèi)農(nóng)藥開(kāi)展抽檢速測(cè)，出具的速測(cè)報(bào)告僅有“抑制率”和合格的信息，沒(méi)有標(biāo)注檢測(cè)的質(zhì)量安全具體指標(biāo)。實(shí)際上，絕大多數(shù)的生產(chǎn)者使用的常規(guī)農(nóng)藥都沒(méi)有開(kāi)展速測(cè)，因此僅僅依靠檢測(cè)來(lái)確保合格也不可靠。

此外，由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)不需要許可，上市農(nóng)產(chǎn)品又沒(méi)有強(qiáng)制要求標(biāo)識(shí)，監(jiān)管部門(mén)難以掌握生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的動(dòng)態(tài)情況，導(dǎo)致基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管無(wú)的放矢，潛在風(fēng)險(xiǎn)難以防控，保衛(wèi)舌尖上的安全可能淪為空談。為此，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管不僅要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社的制度優(yōu)化，更要針對(duì)小農(nóng)戶創(chuàng)設(shè)新的制度設(shè)計(jì)，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度應(yīng)運(yùn)而生，重點(diǎn)解決4個(gè)方面的問(wèn)題：一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)上市；二是壓實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任；三是銜接農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出市場(chǎng)準(zhǔn)入；四是保障消費(fèi)者權(quán)益。自2016年以來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理試點(diǎn)工作的通知》，在6個(gè)省份開(kāi)展合格證試點(diǎn)，2019年印發(fā)了《全國(guó)試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實(shí)施方案》，制度正式進(jìn)入全國(guó)試行階段。截至目前，全國(guó)所有涉農(nóng)縣均實(shí)施了合格證制度，57.3%的生產(chǎn)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)常態(tài)化開(kāi)具合格證，超過(guò)42.7萬(wàn)農(nóng)戶積極試行合格證制度。1FB2922E-21FA-4832-937B-3875AFF3CC7C

為什么“合格證”名稱(chēng)不斷變化？

新生事物破土而出，是突破現(xiàn)行規(guī)制的過(guò)程，也是不斷發(fā)展的過(guò)程?！笆秤棉r(nóng)產(chǎn)品合格證”名稱(chēng)的變化也是隨著發(fā)展階段的變化不斷演變。

2021年是“十四五”的開(kāi)局之年，中央一號(hào)文件首次明確要試行食用農(nóng)產(chǎn)品達(dá)標(biāo)合格證制度，從中央層面，對(duì)合格證制度試行工作指明了方向，提出了新的要求。同時(shí)，全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作視頻會(huì)議進(jìn)一步部署要求，在食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度試行取得良好基礎(chǔ)上，繼續(xù)鞏固實(shí)施推行“食用農(nóng)產(chǎn)品達(dá)標(biāo)合格證”制度，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“達(dá)標(biāo)”：一個(gè)是生產(chǎn)過(guò)程落實(shí)質(zhì)量安全控制措施，另一個(gè)是帶證上市農(nóng)產(chǎn)品要符合國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，就是要求農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體在生產(chǎn)行為、質(zhì)量安全和承諾標(biāo)識(shí)上實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)，提升合格證的含金量。

在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂草案征求意見(jiàn)過(guò)程當(dāng)中，司法部認(rèn)為，從目前全國(guó)試行合格證制度的情況來(lái)看，多數(shù)主體以自我承諾為前提開(kāi)具合格證，其表現(xiàn)形式是承諾合格，從法律語(yǔ)言的嚴(yán)謹(jǐn)性考慮，應(yīng)將制度名稱(chēng)改為“食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全承諾合格證”，簡(jiǎn)稱(chēng)合格證。短期來(lái)看，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)是一部分農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社以檢測(cè)為前提開(kāi)具合格證，另一部分農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社以自我承諾為前提開(kāi)具，小農(nóng)戶則主要是以自我承諾為前提開(kāi)具，這是由發(fā)展階段決定的。未來(lái)，必定是農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社出具檢測(cè)合格證，小農(nóng)戶出具承諾合格證。

為了貫徹落實(shí)中央一號(hào)文件要求，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)安法修訂草案有關(guān)合格證的表述，2021年11月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以辦公廳文的形式印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)承諾達(dá)標(biāo)合格證制度試行工作的通知》，主要目的是為了規(guī)范合格證開(kāi)具、加快推廣使用、強(qiáng)化監(jiān)督管理，對(duì)合格證的樣式進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，要求樣式名稱(chēng)更改為“承諾達(dá)標(biāo)合格證”，這既體現(xiàn)了“達(dá)標(biāo)”內(nèi)涵，又突出了“承諾”要義。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我們認(rèn)為，這應(yīng)該是過(guò)渡性的提法，終極目標(biāo)還是要實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)合格，而且各類(lèi)主體開(kāi)具的合格證都將與《食品安全法》中的合格證具有同等效力。

農(nóng)安法中應(yīng)該怎樣表述“合格證”？

從法律前瞻性和穩(wěn)定性的角度來(lái)說(shuō)，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂實(shí)施后，預(yù)計(jì)五年至十年不會(huì)再發(fā)生較大變化，將“承諾合格證”這一階段性的表述納入法中，值得商榷。另外，自合格證制度試行以來(lái)，“食用農(nóng)產(chǎn)品合格證”這個(gè)名稱(chēng)已經(jīng)被社會(huì)大眾廣泛接受。尤其在沒(méi)有法律強(qiáng)制要求的前提下，僅靠政策引導(dǎo)和市場(chǎng)拉動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社主動(dòng)開(kāi)具合格證，同時(shí)帶動(dòng)下游散戶開(kāi)具使用合格證，這是合格證制度試行中取得的重大進(jìn)步，表明了這一制度是適用于所有生產(chǎn)者的。

因此建議在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂草案中，恢復(fù)修改為“食用農(nóng)產(chǎn)品合格證”。在法律表述上，應(yīng)統(tǒng)一要求所有的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體都要開(kāi)具合格證。在具體操作上，按照區(qū)別對(duì)待、差異化的原則，可要求農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社在檢測(cè)合格的基礎(chǔ)上，開(kāi)具合格證；農(nóng)戶可以通過(guò)自我承諾，開(kāi)具合格證。在表現(xiàn)形式上，可以在合格證樣式上設(shè)置可選項(xiàng)，以區(qū)分差異。在管理上，各級(jí)政府應(yīng)加大農(nóng)產(chǎn)品的檢測(cè)投入，建議以中央轉(zhuǎn)移支付的形式，補(bǔ)貼欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)，以實(shí)現(xiàn)全國(guó)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品合格證真實(shí)性、有效性的檢測(cè)驗(yàn)證能力，保持在同一水平，而不應(yīng)將檢測(cè)合格的義務(wù)過(guò)多地強(qiáng)加給農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者。

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)研究中心）1FB2922E-21FA-4832-937B-3875AFF3CC7C