“鄉(xiāng)案縣審”制度實證研究

林 英，王偉賢

“鄉(xiāng)案縣審”制度實證研究

林 英1,2，王偉賢2

（1. 西南政法大學 監(jiān)察法學院，重慶 401120；2. 國網(wǎng)福建省有限公司 寧德供電公司，福建 寧德 352100）

紀檢監(jiān)察案件審理作為反腐敗工作的關鍵環(huán)節(jié)，在深化國家監(jiān)察體制改革的大背景下面臨的形勢和任務發(fā)生了深刻的變化，要推進紀檢監(jiān)察案件高質(zhì)量發(fā)展，必然要建立健全案件審理工作良性發(fā)展的長效機制，著力提升基層案件審理質(zhì)量。據(jù)L市改革試點期間的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示監(jiān)察對象由7萬余人增至13萬余人，新增監(jiān)察對象半數(shù)以上集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。“鄉(xiāng)案縣審”制度制定由此紛紛被提上各省市工作日程，成為鞏固改革成果、緩解案多人少矛盾的治理良方。

“鄉(xiāng)案縣審”機制；案多人少；國家監(jiān)察體制改革

一、現(xiàn)狀之實：“鄉(xiāng)案縣審”情況介紹

“鄉(xiāng)案縣審”是指基層紀檢監(jiān)察組織辦案過程中，在形成審理報告后，由縣級審理室協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察組對其自辦的違紀違法案件在線索處置、證據(jù)甄別及法律適用等進行復核，就是否通過報告提出指導意見，再交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組或紀檢監(jiān)察組織依其法定權限最終對被審查調(diào)查人做出實體處理的案件多級審理模式[1]。

從上述對“鄉(xiāng)案縣審”的定義來看，區(qū)（縣）級紀委案件審理部門在“鄉(xiāng)案縣審”工作中主要承擔的是審核把關的職能，而非代為審理處置。因此，在“鄉(xiāng)案縣審”工作中要格外注意分寸的把控，在不改變違紀違法案件實體處置審批權限的基礎上，著眼于保障辦案質(zhì)效、保持處分平衡、促進紀法銜接和加強對下指導的改革需求，依法依規(guī)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委移送的案件進行審核把關。從筆者對L市各區(qū)（縣）的“鄉(xiāng)案縣審”工作開展的實證調(diào)研情況來看，當前基層紀檢監(jiān)察機關進行“鄉(xiāng)案縣審”工作主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審區(qū)（縣）紀委協(xié)審、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分片交叉審理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交叉聯(lián)合審理及縣級紀委直接審理三種模式。

（一）模式一：鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審區(qū)（縣）協(xié)助審

從筆者查閱的全國多地出臺的“鄉(xiāng)案縣審”規(guī)范流程來看，基層紀檢監(jiān)察機關通常的作法是采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審區(qū)（縣）紀委協(xié)審模式，即由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委自行成立審理小組對自辦案件進行初步審核，做好受理、閱卷、審理見面、召開黨支部會議、集體審議及形成審理報告等基礎性的案件審理工作，然后將相關案件材料具體包括：（1）立案依據(jù)，包括信訪舉報材料、初核情況報告、立案審查呈批報告、立案決定書及事實證據(jù)等材料（2）與被審查調(diào)查人見面的違紀違法事實材料、當事人書面檢討及意見，如被審查調(diào)查人對違紀違法事實有異議的，應有鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委對被審查調(diào)查人意見的說明。（3）審查調(diào)查報告、初步審理意見、審理談話筆錄及案件移送登記表等一并報送區(qū)紀委案件審理部門協(xié)助審核[2]。區(qū)（縣）紀委案件審理部門對案件定性證據(jù)鏈條的完整性、適用黨規(guī)黨紀的恰當性和辦案程序的合法性等情況進行審核把關，反饋協(xié)審意見后送還初審單位。以此保證在施行中不干涉基層黨委、紀委和行政主管部門對被審查調(diào)查人的人事處分權力。

（二）模式二：派駐紀檢監(jiān)察組交叉審理模式

派駐紀檢監(jiān)察組案件交叉審理模式包括了上述兩種制度的初審、協(xié)審加之定審三種審理方式合一（又稱“三審定案”）。具體而言，“初審”是基層案件審查結束后將案件移交基層審理小組進行初步審理，考慮到基層審理小組在專業(yè)人員和業(yè)務能力的局限，他們只進行形式審核不對實體適用做評定；“協(xié)審”就是基層審理小組初審結束，移送承辦單位劃片對應的紀檢監(jiān)察室進行審理出具審理報告；“定審”就是派出紀檢組審理結束后再將案卷連同審理報告移送市級審理室進行案件協(xié)審，市級審理室主要負責最后的把關工作。QZ市為L市首個派駐紀檢監(jiān)察組案件交叉審理試點，QZ市紀委市監(jiān)委結合自身工作實際情況印發(fā)了《關于派駐紀檢監(jiān)察組試行案件交叉審理工作的通知》，明確各派駐紀檢監(jiān)察組所監(jiān)督、聯(lián)系單位按干部管理權限立案審查調(diào)查案件，無論基層有無審理小組，則一律由派駐紀檢監(jiān)察組進行交叉審理。市級紀檢監(jiān)察機關按照《關于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構改革的意見》抽調(diào)人員組成派駐紀檢組，派駐第一紀檢監(jiān)察組對所轄區(qū)域內(nèi)立案審查的案件審查結束后，依照上述規(guī)定將有關案件材料移送派駐第二紀檢監(jiān)察組審理。派駐第二紀檢監(jiān)察組組成審理組對案件進行審理，對于事實清楚、證據(jù)確實充分的案件完成審核后，由派駐紀檢組集體研究提出初步處理意見，與被監(jiān)督部門黨組溝通并取得一致意見后，將案件審查審查報告、審理報告、違紀事實材料及全部證據(jù)材料等形成卷宗，移送案件到市級審理室進行最后審核。市級案件審理室審核完成并報經(jīng)分管領導審批同意后，最終將復核意見書面反饋派駐紀檢監(jiān)察組參考。

（三）模式三：區(qū)（縣）審理室直接審理案件模式

區(qū)（縣）一級審理室直接受理鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查終結的案件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委僅需要就實體卷和程序卷內(nèi)容是否完整進行說明，然后上報提交，審理室認為形式審查是合格的，案件即按照區(qū)（縣）審理流程組成審理組直接開展閱卷審核工作并出具審理報告，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委僅起到一個證據(jù)確認和程序梳理的作用。改革的新形勢下，此種模式中因存在“越俎代庖”虛置基層審理職能，嚴重干涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的實體處分權限幾乎不為各地基層審理室所采納[3]。其基本流程如圖1所示。

二、優(yōu)劣得失：不同復核模式分析總結

（一）優(yōu)勢分析

1. 協(xié)審模式強化對下業(yè)務指導

程序公正是實體公正的前提和保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自辦案件經(jīng)協(xié)助審理能夠倒逼審查調(diào)查環(huán)節(jié)規(guī)范化。針對有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察機關在線索處置到取證環(huán)節(jié)存在麻痹大意的情況，導致事實證據(jù)不充分，不能形成鎖鏈缺乏相互印證的證據(jù)，雖然可以補證處理，但不能保證案件細節(jié)經(jīng)得起后續(xù)推敲[4]。為此，協(xié)審模式中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委報送審理的案卷，上級審理室要審核移交材料是否齊全，是否符合受理要求；事實證據(jù)是否確鑿，證據(jù)之間是否能相互印證。對錯誤事實材料與本人見面，處分前談話、召開黨支部會議討論以及案件的受理等程序環(huán)節(jié)進行詳細的指導和工作要求，明確要求下級提交的閱卷筆錄必須流程齊備，同時對辦案程序是否合法進行審核監(jiān)督。

圖1 案件審理流程圖

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級案件審理人員存在配置不足、接觸案件類型少、政策法規(guī)掌握不全及個人主觀能動性的差異，不可避免地對案件定性量紀的幅度把握不準，甚至出現(xiàn)違反或者簡化案審流程的情況。區(qū)（縣）協(xié)審有專職案審人員通過書面復核、紀法適用審查，嚴格按照黨紀政紀處分規(guī)定就定性量紀給出指導意見。通過送審單位與區(qū)（縣）紀委監(jiān)委審理意見不一致個案的交流指導，促進和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)審理人員對于紀法規(guī)范的理解運用及業(yè)務素質(zhì)素養(yǎng)精進。

2. 派駐紀檢監(jiān)察組交叉審理模式能夠確保事責相當

“三審定案”模式針對基層紀委執(zhí)紀審查力量不足、案件質(zhì)量不高等情況，能夠通過層層把關審核確保每一案件從程序規(guī)范到實體適用的正確性。派出紀檢組組成審理組交叉審理可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行審理存在辦“人情案”“關系案”的弊端。由市級審理室組成專門的審理組從事實、證據(jù)、定性、紀法適用等方面進行全面審理，協(xié)審后認為歸責畸輕畸重的案件通過內(nèi)部渠道進行溝通協(xié)調(diào)進一步保障個案的實體公正。交叉審理組的人員通常是由市級紀委直接派駐的派出紀檢組人員或者抽調(diào)所轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)審理組人員組成，且采取派出紀檢組負責一個片區(qū)內(nèi)的基層違紀案件并不對應特定鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就個別在本管轄區(qū)域內(nèi)有重大影響或者疑難復雜的案件還可以報告市級紀委后移送其他派出紀檢組審理。通過劃片區(qū)派駐紀檢組進行案件的交叉審理能夠有效防范案件審理過程中主觀評判和人情干預帶來的案件審理弊端。

3. 直接審理模式便于統(tǒng)一定性量紀

此種模式大大提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)案件審理的效率，有效避免了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察部門在審理案件過程中對文書把控不規(guī)范、業(yè)務能力不強時，造成案件辦理的滯后和工作移交上的重復。上級審理室受理鄉(xiāng)鎮(zhèn)移送案件時，需參照市紀委監(jiān)委案件處置規(guī)范，對綜合卷、證據(jù)卷涉及的案件材料逐一進行審核，發(fā)現(xiàn)問題能夠及時對接、反饋、補正，嚴把材料關進而制約審查調(diào)查環(huán)節(jié)[5]。例如在案件審查調(diào)查過程中證據(jù)不足沒有形成鎖鏈、事實不清不能體現(xiàn)具體違紀行為的，直接出具情況說明后退卷補充審查調(diào)查；僅有文書不規(guī)范、材料不全的，列出補充材料清單，告知補正期限一次性補正，不做退卷處理避免案件二次復核又發(fā)現(xiàn)材料缺漏問題延誤審理期限[6]。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察機關案件審理工作人員多數(shù)身兼數(shù)職，法科背景出身的更是少數(shù)，各地審理中對情節(jié)、證據(jù)及適用規(guī)則的理解偏差就不可避免存在同案異罰的情況。區(qū)（縣）一級審理室接觸的案件層次較廣對案件主要違紀事實、情節(jié)、后果及適用的紀法條例、中央精神上的把控會更為精準，由此形成的審理結果在說明理由和釋明政策法規(guī)依據(jù)更為權威有力，統(tǒng)一定性量紀避免處分畸輕畸重。

（二）問題分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委初審區(qū)（縣）紀委協(xié)助審模式容易出現(xiàn)案件審核與審理關系把控偏差的問題，出現(xiàn)以審核形式代替基層審理小組重新進行審理。上級紀檢監(jiān)察案件審理部門在落實“鄉(xiāng)案縣審”協(xié)審模式時，要準確把握審核與審理之間的關系，尤其是在上一級紀委協(xié)審的模式中要防止出現(xiàn)“越俎代庖”行為，對下級審理小組審理意見特別是實體處分進行過分干預?！班l(xiāng)案縣審”制度的設計初衷就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委初審過的案件實施二次審核，特別是協(xié)審模式是上級案件審理部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委自審的案件實施的一次針對性、具體性和專業(yè)性檢查，及時填補“鄉(xiāng)案”辦理漏洞。從這個意義上說，采取基層初審區(qū)（縣）級協(xié)審的案件審理部門實施的是檢查審核職能，要規(guī)制協(xié)審意見中對下級審理報告進行直接修改的方式。

直接審理模式違背了中紀委推行“鄉(xiāng)案縣審”制度以改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察干部力量薄弱的初衷，剝奪了基層紀委的案件審理職能，導致基層紀委案件審理人員業(yè)務素質(zhì)得不到提升，加重區(qū)（縣）級審理部門工作負擔，同時又容易使基層紀委案件審理人員產(chǎn)生依賴心理。此種模式結果既不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)案件審理人員自身業(yè)務能力鍛煉和審理經(jīng)驗的積累，又與中紀委期望借由“鄉(xiāng)案縣審”制度培養(yǎng)一批業(yè)務素質(zhì)過硬、專業(yè)知識扎實、紀法融會貫通的基層案件審理隊伍的目的相背離。

派駐紀檢監(jiān)察組交叉審理模式間接中和了上述兩種模式部分優(yōu)勢，給與鄉(xiāng)鎮(zhèn)審理小組一定的案件審理權限，由區(qū)（縣）一級審理部門定審能夠保持同類案件處分結果的平衡性。此種審理模式經(jīng)由“三審定案”，當基層紀委對案件審理部門所提出的處分建議有異議時與哪一層級審理組進行溝通協(xié)商有待考量?，F(xiàn)行模式嚴格遵守級別上報，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審理小組到派出紀檢組再到區(qū)（縣）級審理室三部門之間溝通協(xié)調(diào)達成一致意見再上報反饋，中間會在溝通協(xié)調(diào)、交換意見的環(huán)節(jié)浪費大量的時間，不符合法社會學的成本最優(yōu)和兼顧效率的原則。

三、問題之源：“鄉(xiāng)案縣審”機制問題及成因

（一）工作容易流于形式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委審理人員素質(zhì)參差不齊，加之有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委依賴上級紀委案件審理部門的協(xié)審程序，對辦案程序和證據(jù)收集未予嚴格把關，初審程序流于形式，導致案件因程序瑕疵或證據(jù)不足而退回補充調(diào)查。另一方面，受年終結案率的影響，往往在接近年底的兩個月，鄉(xiāng)案縣審案件集中移送上級紀委案件審理部門協(xié)審，案件審理部門在人少案多時間緊的情況下，往往會忽略對辦案程序、證據(jù)收集情況的仔細審查，而在基本能確定定性和量紀恰當?shù)那闆r下，做出審理結論，導致鄉(xiāng)案縣審案件出現(xiàn)質(zhì)量瑕疵。

上述情況普遍反映出當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級案件審理人員嚴重不足的情況。根據(jù)《關于加強和改進審理工作的意見》要求，原則上基層紀委監(jiān)委應配備3名以上審理人員。但就基層實際改革數(shù)據(jù)情況來看，較好的區(qū)、縣可以達到3名專職審理人員，情況較差的僅有1名非專職審理人員。以筆者調(diào)研的西南地區(qū)L市GS區(qū)為例，改革前，區(qū)紀委監(jiān)委案件審理部門有審理人員2名，其中1人同時承擔案管工作。監(jiān)改后，審理人員增加到3名，但其中2名審理人員還承擔了案管室相關工作，且因監(jiān)改工作均涉及案管，案管工作相較于往年成倍增加，工作人員主要精力均放在案管工作中，審理工作實際由1名同志承擔。全國地級市一級每年各區(qū)（縣）平均案件審理量超百件（含鄉(xiāng)案縣審），尤其是年終集中結案時期，人少案多，時間緊任務重。以2018年最后一季度為例，11-12月共計審結64件案件，平均每天審理1.07件案件。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）紀委來看，均無專職審理人員，尤其在社區(qū)紀委，“三定”方案僅設紀委書記1名，未設置紀委辦公室或監(jiān)察室，社區(qū)紀委工作人員大多由社區(qū)黨建工作部相關人員兼任，連調(diào)查案件都存在一定困難，實踐中根本無法做到上級要求的查審分離。

（二）權限劃分不明確

“鄉(xiāng)案縣審”目前沒有制度規(guī)定，權限不明。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)的具體立案情況因為缺乏上報標準的約束，上級審理室不能全面掌握基層自辦案件數(shù)量和情況，只能以上報區(qū)（縣）級審理室要求復核的案件為透視點了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦案現(xiàn)狀。此外，送審案件歸口部門未統(tǒng)一，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)先經(jīng)黨委討論，然后把黨委認為較重的上報送審；有的則直接由審理組以報請上級審理室技術指導的形式進行協(xié)審。由此，造成實務工作上報案件審核權限的混亂，也不利于對未送審案件質(zhì)量的評估和追責。另一方面，由于大多區(qū)（縣）沒有“鄉(xiāng)案縣審”工作制度專門的流程規(guī)范，從現(xiàn)行制度上，除了開除黨籍的案件，鄉(xiāng)和社區(qū)是有決定權的，對基層紀委決定的實體處分進行審核時是否在審核報告中進行變更容易出現(xiàn)不同意見。復核意見缺乏明確法律效力，交涉中無論是以審理室決議或者是以分管領導的意見否決鄉(xiāng)和社區(qū)的處理意見都不合適。

（三）缺乏統(tǒng)一送審標準

中紀委提出“四種形態(tài)”以來，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）在從輕減輕情節(jié)的運用中先定后審、隨意轉換“四種形態(tài)”，導致從輕、減輕情節(jié)運用泛化。由于缺乏統(tǒng)一的“鄉(xiāng)案縣審”案件送審標準和結案考核制度，個別區(qū)（縣）可能存在著對“鄉(xiāng)案”審核把控不到位，對“鄉(xiāng)案”辦理質(zhì)量不夠重視的問題，出現(xiàn)人情案、關系案的情況，例如，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委在審查階段提出從輕、減輕建議，但不能提供從輕、減輕情節(jié)證據(jù)；在審理階段以教育從嚴、處理從寬為由，淡化違紀情節(jié)，濫用從輕減輕情節(jié)，轉換“四種形態(tài)”過于隨意。

究其原因，無法度不成約束，“鄉(xiāng)案縣審”工作概念的提出，到目前為止也有十余年，但對其具體操作卻沒有明確規(guī)定，尚未形成一套具有普遍約束力的制度流程，各地的做法也各有不同。中央、省、市紀委也未對“鄉(xiāng)案縣審”工作的審理時限、審理方式、審理內(nèi)容、處理意見等出臺統(tǒng)一的操作規(guī)范或程序性規(guī)定，導致各區(qū)（縣）紀委在執(zhí)行中易于產(chǎn)生偏差[7]。由于缺乏硬性規(guī)定，加大了基層紀委自由裁量保送案件的權力。黨的十八大后，基層紀委受所在黨委和上級紀委雙重領導，而“鄉(xiāng)案縣審”案件處分的違紀人員均受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這樣一個比較狹窄的地域范圍內(nèi)，易受老好人思想、熟人關系等諸多因素影響，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委更加重視教育挽救干部，在一定程度上影響了對案件的定性量紀和從輕減輕情節(jié)的運用。

四、解決之道：完善“鄉(xiāng)案縣審”工作對策

（一）配齊配強基層審理人才隊伍

人才隊伍建設是審理工作順利開展的基礎和保障，案件承辦人專業(yè)功底扎實、業(yè)務水平高超，案件辦理質(zhì)量就能得到進一步提升。首先，充分保障區(qū)（縣）一級審理人員水準。對于區(qū)（縣）一級紀委監(jiān)委審理室人員配置應當嚴格按照《關于加強和改進審理工作的意見》要求，原則上配備3名以上審理人員，至少確保配備2名較為穩(wěn)定的專職審理工作人員，在專業(yè)上確保有法學、財務、審計等相關專業(yè)人員能夠相互配合，看懂弄清證據(jù)鎖鏈，以保證審理承辦人的專職性和專業(yè)性。其次，充分保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢工作人員專職專用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級紀檢干部身兼數(shù)職的情況不在少數(shù)，應至少保證每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）紀委有2～3名專職紀檢監(jiān)察工作人員，切實解決基層紀委監(jiān)察室查辦案件力量薄弱問題。再次，整合人員分工切實解決查審分離。為切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）紀委紀檢干部力量薄弱、查審分離問題，一方面，可以整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）的中層干部力量，在中層干部中選定3～5名具有一定法律、執(zhí)法、財務等相關工作經(jīng)歷的人員組成審理小組，主要負責對案件的集體審理和審議工作，在解決查審分離的同時，也有利于發(fā)揮審理小組人員的優(yōu)勢，針對案件提出相對專業(yè)的建議或?qū)ο乱徊焦ぷ鞯母倪M意見。另一方面，可以采取分片交叉審理的方式，按照一定的區(qū)域劃分成片區(qū)，同一片區(qū)內(nèi)的自辦案件可以交由其他片區(qū)審理組進行審理，再由送審單位按程序予以處分，以此有效解決查審分離問題。

（二）確立準入門檻，優(yōu)化人才結構

監(jiān)察體制改革后，熟悉法律、運用法律及良好的法律素養(yǎng)是案件審理人的基本能力和職業(yè)要求之一，審理涉刑案件就要求承辦人對88個職務犯罪從罪名、構成要件及刑罰幅度了然于心[8]。不僅于此，與88個職務犯罪的罪名相比，政務處分案件涉及的《中華人民共和國公務員法》《政務處分暫行規(guī)定》《事業(yè)單位人員管理條例》以及諸多企事業(yè)單位的內(nèi)部規(guī)定等；違紀案件涉及《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等黨內(nèi)法規(guī)以及與之相牽連的紀律規(guī)定、規(guī)章制度等，數(shù)量之巨，遠遠超過88個職務犯罪罪名及其條文本身[9]。由此可見，黨紀國法的執(zhí)行者應該具備專業(yè)素質(zhì)，統(tǒng)一標準、優(yōu)中選優(yōu)、全員入編，紀檢監(jiān)察案件審理人的選拔必須通過司法考試或者選用法律專業(yè)畢業(yè)生。

更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審理人才隊伍的培養(yǎng)離不開上級審理部門多方位的業(yè)務培訓和指導，市紀委可采取抽調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢干部到紀檢監(jiān)察室或?qū)０附M跟班辦案的方式，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢干部親自參與辦案，熟悉取證標準、掌握取證程序及證據(jù)固定等工作。案件辦結后，通過以案析紀的方式，充分發(fā)揮個案的具體指導作用，實行點對點、面對面的具體指導，從而不斷提高基層紀檢干部對案件的定性判斷能力。各級審理部門均可采取集中培訓、案例研討等方式組織指導和加強輪崗學習“以案代訓”，定期選取優(yōu)質(zhì)的“鄉(xiāng)案縣審”案例，發(fā)揮個案具體指導作用。區(qū)（縣）紀委可采取基層紀檢干部到案件審理部門輪崗培訓的方式，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢干部從審理角度出發(fā)審視辦案全過程，從而達到基本掌握執(zhí)紀審查工作程序、審理工作流程、對《監(jiān)察法》《條例》《工作規(guī)則》的運用以及各類文書寫作的目的。上級審理室要充分發(fā)揮好紀檢干部的傳幫帶作用，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委辦理的疑難復雜案件，上級紀委應深入基層，幫助分析案情，做好具體指導；在人員交替、工作交接中，老紀檢干部要做好傳幫帶，將自身一些好的工作方法、工作經(jīng)驗傳授給新任紀檢干部。

（三）上層推進，助力機制落地

中紀委提出“鄉(xiāng)案縣審”機制已近10年，因各地實情有異雖未從中央層面進行統(tǒng)一的規(guī)定，但各地多年的實踐探索都有一些較為成熟和行之有效的工作方法和模式，加之深化國家監(jiān)察體制改革進入完善階段，各地省級紀委監(jiān)委都在進行積極的實踐調(diào)研總結，各類工作模式比較、制定、試行都已提上日程。如太和縣試行交叉分片審理模式，在有效解決查審分離和人員矛盾的基礎上，還增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相互交流學習；QZ市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審區(qū)（縣）級協(xié)審模式，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委的審理職責定位，有效解決了基層審理隊伍建設問題，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部及重大、復雜案件采取區(qū)（縣）級直接審查或者指定其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查，避免了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“熟人社會”中辦人情案、關系案的困局，通過提級審理模式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部起到震懾作用。

總之，無論采取何種模式開展“鄉(xiāng)案縣審”工作都需要建立一套完善可操作的受案審理書面制度[10]。首先，應當確立形式審核期限及受理標準，對符合移送條件的，應予受理、確定審核方式；對不符合移送條件的，可退回要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委補送相關證據(jù)、材料。其次，根據(jù)移送審理材料初步核查進行審核模式的確定，對于符合審理質(zhì)量要求的案件，建議采取協(xié)審模式或者交叉審理模式。特別注意的是決定采取直接審核、指定審核等方式審核案件的，應專門成立由2人以上組成的審核組，對于被審查調(diào)查人已被司法機關確定有罪、相對不起訴，被主管機關或監(jiān)察委作出處分決定的，或違紀違法事實單一且被審查調(diào)查人無異議的，可指定一人獨任審查。再次，由市級審理部門制作模擬卷宗，將“鄉(xiāng)案縣審”案件的基本程序及文書予以規(guī)范，統(tǒng)一標準，統(tǒng)一裝訂，統(tǒng)一管理，以提高案件管理的規(guī)范化。

（四）發(fā)揮審理智慧，紀處分級設檔

試行將高發(fā)違紀違法情節(jié)按紀律處分的檔次設置來劃分，具體將從輕、減輕或者從重、加重的條件附后，方便基層審理人員比照設檔作出定性量紀。但是，即便將紀處條例中原則性的表述依一定標準按情節(jié)較輕、情節(jié)較重、情節(jié)嚴重的情況劃分，但對于每種情況的具體標準進行制度性規(guī)定是不切實際的，這樣會給基層審理干部一定的自由裁量空間。那么，如何用好自由裁量空間？筆者認為在提出審理意見中，要厘清違紀案件性質(zhì)，考量違紀人的主觀情節(jié)、現(xiàn)實表現(xiàn)、群眾口碑及相關環(huán)境因素，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)及政策規(guī)定，并結合現(xiàn)行法律法規(guī)、政策規(guī)定的制定初衷及背景，提出恰當?shù)奶幚斫ㄗh。這既是對審理干部的業(yè)務素質(zhì)的考量，更是對審理干部充分運用審理智慧處理復雜疑難案件的能力考量。

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[9] 中共吉林省委辦公廳.貫徹《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規(guī)定(試行)》實施細則[N].吉林日報,2020- 05-21(8).

[10] 龔昌明.鄉(xiāng)案縣審工作應把握的關鍵[N].中國紀檢監(jiān)察報,2020-07-16(8).

[11] 董昊昱.深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭研究[J].山西青年,2019,4(5):264.

Empirical Study on the System of Township Case and County Trial

LIN Ying1,2, WANG Wei-xian2

(1. School of Supervision Law, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China; 2. Ningde Electric Power Supply Company, State Grid Fujian, Ningde 352100, China)

As the key link of anti-corruption work, the trial of discipline inspection and supervision cases has undergone profound changes in the situation and tasks under the background of deepening the reform of national supervision system. To promote the high-quality development of discipline inspection and supervision cases, it is necessary to establish and improve the long-term mechanism for the benign development of case trial work, and strive to improve the trial quality of grassroots cases. According to the statistical data of L City during the reform pilot period, the number of supervision objects has increased from more than 70,000 to more than 130,000. And more than half of the new supervision objects are concentrated at the township level. As a result, the formulation of the “township case and county trail” has been put on the work agenda of various provinces and cities, which has become a good way to consolidate the reform achievements and alleviate the contradiction between more cases and fewer people.

mechanism of township case and county trial; more cases but few people; national supervision system reform

DF399

A

1009-9115(2021)02-0130-06

10.3969/j.issn.1009-9115.2021.02.025

2020-05-26

2021-02-21

林英（1995-），女，福建寧德人，碩士研究生，研究方向為監(jiān)察法。

（責任編輯、校對：王學增）