德國新法真動了華為的“奶酪”嗎？

辜學(xué)武

5月3日，默克爾總理繼承人最強(qiáng)有力的競爭者，德國基督教民主聯(lián)盟主席拉舍特在接受《商報》采訪時表示，德國的對華政策是“正確的”。這一表態(tài)，不僅暗示他會繼續(xù)推動默克爾16年來的對華“務(wù)實外交”，而且也直接認(rèn)可了德國現(xiàn)任政府頂住美國壓力，繼續(xù)允許華為參加德國5G建設(shè)的決定。

事實上，德國聯(lián)邦議會4月21日剛剛通過19/28844號決議，完成德國通信技術(shù)安全法2.0版的三讀程序，建議聯(lián)邦上議院（即16州政府首腦會議）以此版本為準(zhǔn)完成最終立法程序。鑒于執(zhí)政黨聯(lián)盟在各州的政治實力，聯(lián)邦上議院在近期表決通過應(yīng)無懸念。

從今年1月25日聯(lián)邦政府致函聯(lián)邦議會，提請立法機(jī)構(gòu)以“特急” 方式審議并通過此法到三讀通過，時間不到三個月。默克爾總理在今年秋季告別政壇前盡快完成立這一重要立法的設(shè)想即將如愿以償。

令人詫異的是，許多英文、德文和中文媒體都驚呼新法“實質(zhì)排除華為參與5G建設(shè)”或悲觀認(rèn)為，德國對華為立場出現(xiàn)“逆轉(zhuǎn)”和“倒退”。霎那間似乎德國要把華為“趕出德國”，華為在德國的地位“危在旦夕”。

事情果真如此嗎？仔細(xì)研究對比政府提案和聯(lián)邦議會三讀通過的提案以及相關(guān)議員從一讀到三讀之間的辯論記錄，默克爾政府通信技術(shù)安全法2.0版的宗旨“技術(shù)中立”和“國家安全”沒變，“運(yùn)營商主導(dǎo)”“國家監(jiān)管”的模式也未變。

在二讀和三讀期間，一部分與默克爾有政治分歧的執(zhí)政黨議員運(yùn)作成功，把有關(guān)5G設(shè)備“技術(shù)審查”和供貨商“安全審查”的條款（尤其是第九條B款）修改為更為具體和可操作的細(xì)則，但法案的最終版本在本質(zhì)上體現(xiàn)了默克爾總理的不可以因為供貨商來自一定的國家而將它們歧視性地排斥出德國5G基礎(chǔ)設(shè)施的政治意愿。

新法的保護(hù)效應(yīng)

事實上，如果新法案最終得到聯(lián)邦上議院的通過，它將在法律上有效地保護(hù)華為在德國的利益。這個通信技術(shù)安全法2.0版雖然規(guī)定政府對進(jìn)入電信基礎(chǔ)設(shè)施的“核心配件”具有最終審核權(quán)，但審核的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格遵守歐盟統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，電信行業(yè)企業(yè)同行間共同達(dá)成的標(biāo)準(zhǔn)以及嚴(yán)格的程序，將政府任意及決策的空間降低到最低。

首先，法案規(guī)定，目前已經(jīng)存在于德國電信基礎(chǔ)設(shè)施中的設(shè)備和配件無須重新審查批準(zhǔn)。這就意味著占德國三大電信運(yùn)營商總體設(shè)備約60%的華為設(shè)備可以繼續(xù)運(yùn)行。這與英國政府要求運(yùn)營商在2027年前將所有華為設(shè)備移出英國電信基礎(chǔ)設(shè)施的政策具有天壤之別。

其次，新法對未來進(jìn)入電信基礎(chǔ)設(shè)施的“安全審查”限定在所謂“關(guān)鍵構(gòu)件”（Kritische Komponenten）?！瓣P(guān)鍵構(gòu)件”是指在核心設(shè)施中具有關(guān)鍵影響力的硬件和軟件設(shè)備。按照目前的實際情況，只有約20%的5G設(shè)備可以被定義為“關(guān)鍵構(gòu)件”。

只有這些設(shè)備必須經(jīng)過嚴(yán)格的“技術(shù)審查”和“可信賴度“審核。其它80%的設(shè)備，只要滿足了歐盟的技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn)獲得安全認(rèn)證書并由供貨商提供一份“安全保證書”，則可繼續(xù)進(jìn)入德國電信基礎(chǔ)設(shè)施。華為本來就是優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的提供者和“誠信保證書“（NOSpy-Guarantees）的堅定支持者?！昂弦?guī)”繼續(xù)供貨德國運(yùn)營商應(yīng)無任何障礙。

事實上，如果新法案最終得到聯(lián)邦上議院的通過，它將在法律上有效地保護(hù)華為在德國的利益。

再次，新法規(guī)定，運(yùn)營商未來在使用某一新“關(guān)鍵構(gòu)件”之前必須向內(nèi)政部主管部門進(jìn)行申報。申報時附上相關(guān)產(chǎn)品的安全認(rèn)證書和供貨商的“安全保證書”。在得到內(nèi)政部答復(fù)之前，運(yùn)營商不得啟動對該產(chǎn)品的安裝和使用。

內(nèi)政部在接到申報之后要進(jìn)行所謂的“安全審查”。默克爾政府的草案曾經(jīng)設(shè)計過一個“四部聯(lián)合會審“的常設(shè)機(jī)制，由內(nèi)政部主管牽頭外交部、經(jīng)濟(jì)部和總理府共同審核。在“一致同意”的基礎(chǔ)上作出審核決定。

這一機(jī)制在三讀時被默克爾的反對者推翻。最后的妥協(xié)是審批權(quán)集中在內(nèi)政部。由四部委“一致同意”改為“與相關(guān)部門會商”，內(nèi)政部在綜合考慮各方意見后作出決定。換句話說，其它參與協(xié)商的部門只能提出自己的看法，但無否決權(quán)，內(nèi)政部作為主管部門成為單獨(dú)決策者。

然而，新法沒有給予內(nèi)政部單獨(dú)決定把已經(jīng)在電信基礎(chǔ)設(shè)施中運(yùn)行的“核心”設(shè)備和配件移出去的權(quán)利。這個決定仍然必須由四部委“在一致同意”的基礎(chǔ)上作出。換句話講，四部委中任何一方都有否決權(quán)。對于華為來講，這個極高的門檻是一個保護(hù)。至少在5G升6G之前，華為被迫移出德國電信基礎(chǔ)設(shè)施“核心構(gòu)件”領(lǐng)域的可能性微乎其微。

不可否認(rèn)，德國通信技術(shù)安全法2.0版對行將進(jìn)入德國5G系統(tǒng)的“核心構(gòu)件”提出了相當(dāng)高的標(biāo)準(zhǔn)。除了滿足歐盟統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，還要達(dá)到德國自己定下的“安全標(biāo)準(zhǔn)”。

新法要求內(nèi)政部在審核新“核心構(gòu)件”的安全性時著重考慮供貨商是否被第三國政府或軍方所控制，是否有參與損害德國、歐盟和北約利益活動的前科，以及使用運(yùn)營商申報的新“核心構(gòu)件”是否對德國、歐盟和北約的安全構(gòu)成威脅。

這些標(biāo)準(zhǔn)看起來非常高，但如何確定并證明華為是一個“安全威脅”，這不是一件法律案子，而是一件政治事件，需要政治決斷。除非華為自己有意為之，確實安裝了“后門”或“惡意軟件”，內(nèi)政部是沒有能力作出這個政治決斷的。沒有總理的批準(zhǔn)，內(nèi)政部將華為列為德國安全威脅是難以想象的事情。

因此，華為的命運(yùn)與中德關(guān)系的狀況緊緊連在一起，就像華為的命運(yùn)與中美關(guān)系的狀況緊緊相連一樣。像華為這樣的高科技公司既可能是地緣政治的受益者，也可能是地緣政治的犧牲品，一切都在政治博弈的漩渦之中。

好在中德關(guān)系一直由務(wù)實精神所主導(dǎo)，磋商合作始終是主流，爭斗制裁始終是支流。這個趨勢估計一時半會兒不會改變。新的電信安全法至多也就是像把劍懸在空中，北京和柏林的關(guān)系不徹底破裂它不會掉下來。其實，與外界和美國希望的相反，北京和柏林正在以務(wù)實的精神，把中德關(guān)系推向更深層次的合作。

中德關(guān)系正在向縱深挺進(jìn)

就在德國聯(lián)邦議會通過了新的電信安全法之后一星期，中德之間的合作又不動聲色地上了一個新臺階。

4月28日，中國國務(wù)院總理李克強(qiáng)和德國總理默克爾在云端聯(lián)合主持了中德第六次政府磋商。這次磋商創(chuàng)造了這個中德戰(zhàn)略協(xié)調(diào)機(jī)制自2011年建立以來的三個第一。

首先，參加磋商的雙方部長多達(dá)25位，是歷年來最多的一次；其次，這次雙邊磋商的全球戰(zhàn)略背景最為險峻，這是中德兩國政府第一次在美國政府明確呼吁美歐聯(lián)手對抗中國的條件下進(jìn)行的戰(zhàn)略磋商。再次，雙方磋商涉及的全球性議題和區(qū)域性議題第一次大篇幅地超出雙邊合作領(lǐng)域，展現(xiàn)出北京和柏林共同影響區(qū)域熱點演變方向和引導(dǎo)未來世界秩序發(fā)展的強(qiáng)烈企圖心。

仔細(xì)分析德國總理府28日晚間發(fā)布的新聞通報稿和中國外交部29日發(fā)布的“中德兩國外長磋商聯(lián)合聲明”，不難發(fā)現(xiàn)，北京與柏林未來合作的20個領(lǐng)域中，有12個直接涉及中德雙邊關(guān)系以外的區(qū)域和全球事務(wù)。

兩國外長罕見地同聲向緬甸軍政府喊話，“要避免繼續(xù)發(fā)生流血沖突和人員傷亡”。與美國要求盡快啟動聯(lián)合國安理會機(jī)制向軍政府施壓不同，雙方主張東盟“扮演重要的角色”，“尋求通過對話找到解決分歧的途徑”。北京“避免域外大國插手緬甸事務(wù)”的主張似乎得到了德國政府的全盤認(rèn)同。

令人印象深刻的是，柏林和北京在美國逐漸失去對中東事務(wù)掌控能力和俄羅斯在敘利亞騎虎難下之際，力主聯(lián)合國接過主導(dǎo)權(quán)，加速利比亞內(nèi)戰(zhàn)的結(jié)束和全民和解，實現(xiàn)也門停火和政治談判，推動敘利亞問題的政治解決。尤其是在敘利亞問題上，中方對阿薩德政權(quán)合法性的堅持似乎不再成為中德共同為敘利亞和平作出努力的障礙。

在阿富汗問題上，北京和柏林也展現(xiàn)出強(qiáng)烈的合作興趣，愿意“繼續(xù)致力于推動阿富汗和平和解進(jìn)程，幫助阿富汗早日實現(xiàn)和平穩(wěn)定”。雖然雙方的動機(jī)截然不同，一個在北約撤軍后保持和平穩(wěn)定的阿富汗對北京確保伊斯蘭極端勢力遠(yuǎn)離新疆邊境和柏林確保阿富汗難民不再流向德國具有重要的戰(zhàn)略意義。

美國的某些“核心構(gòu)件”供貨商已經(jīng)有了“損害德國安全利益”的先例且被德國內(nèi)政部記錄在案，而華為的檔案到目前為止反倒是一片空白。

在南海問題上，德國對北京“排斥域外大國干涉中國與鄰國”領(lǐng)土之爭的態(tài)度似乎開始領(lǐng)悟。在美國并不是簽約國的背景下，雙方刻意強(qiáng)調(diào)“中德兩國是《聯(lián)合國海海洋法公約》的締約國，雙方尊重以國際法為基礎(chǔ)的海上秩序”，尤其引人注目。

更為重要的是，德方歡迎中國和東盟國家旨在達(dá)成有效的“南海行為準(zhǔn)則”進(jìn)行的談判。呼吁各方開展對話，和平解決爭端，避免可能導(dǎo)致緊張的行動。這與美國不遺余力地譴責(zé)中國將“南海軍事化”并不斷強(qiáng)化美軍在南海的軍事存在形成鮮明對照。

誠然，由于美國因素的存在，而德國的安全又全仰仗于美國的保護(hù)，德國在現(xiàn)階段上完全擺脫美國的控制并與華盛頓唱公開反調(diào)還顯得為時過早。因此，德國今年派出軍艦一艘重返亞太地區(qū)，與其說是配合美國“圍堵”中國，還不如說是德國政府是在踐行它自己去年出爐的“新印太戰(zhàn)略”的宗旨，即在崛起的亞太地區(qū)也要像其它大國一樣留下“德意志的痕跡”。

這次中德政府磋商向世界發(fā)出的一個最重要信息是，中國和德國不愿“脫鉤”。恰恰相反，雙方在承認(rèn)分歧的同時還要更進(jìn)一步“夯實”合作。尤其突出的是，北京和柏林開始共同構(gòu)思未來一個“以聯(lián)合國為核心、以國際法為基礎(chǔ)”的世界秩序，推動中德之間的合作向縱深挺進(jìn)。

這都是極為有利于華為在德國發(fā)展的大趨勢。華為未來在德國的前景直接取決于德國的三大電信運(yùn)營商德國電信、西班牙電信和沃達(dá)豐自己是否愿意繼續(xù)加強(qiáng)或減輕同華為的合作。至少到目前為止，還沒有任何跡象表明這三大運(yùn)營商要把華為“移出”它們的5G網(wǎng)路設(shè)施。

歐盟統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和德國的安全標(biāo)準(zhǔn)擺在那里，即沒有事實上將華為排斥在外（除非某些媒體人士自己愿意對號入座），也沒有先入為主的“國別歧視”。美國、中國、韓國、日本和歐洲的供貨商都必須滿足統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

美國和中國供貨商提供的新的“核心構(gòu)件”，無論是硬件還是軟件，都會受到苛刻的德國監(jiān)管當(dāng)局的嚴(yán)格審查。區(qū)別只是，美國的某些“核心構(gòu)件”供貨商已經(jīng)有了“損害德國安全利益”的先例且被德國內(nèi)政部記錄在案，而華為的檔案到目前為止反倒是一片空白。