論居民最低生活保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度完善

楊茂 王瑋

2020年11月23日，隨著貴州宣布最后9個(gè)深度貧困縣退出貧困縣序列，標(biāo)志著全國脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)已經(jīng)完成。黨的十九屆五中全會提出的“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)中，包括“多層次社會保障體系更加健全……脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)”。對處于社會保障體系基礎(chǔ)性地位，被譽(yù)為“社會保障最后一道安全網(wǎng)”的最低生活保障制度而言，這意味著其在新發(fā)展階段的任務(wù)是進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)二元差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，為相對貧困人口打造可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。重慶市地處我國內(nèi)陸西南，實(shí)行大城市帶動大農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略，研究其最低生活保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，可以為全國低保制度的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革提供有益借鑒。

最低生活保障制度在我國的發(fā)展

我國居民最低生活保障制度是從城市發(fā)端，這也為后來低保制度的城鄉(xiāng)二元化分割埋下了伏筆。1993年5月，上海市民政局發(fā)布《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，宣布從1993年6月1日起正式開始實(shí)施城市居民最低生活保障制度，被視為我國城市居民最低生活保障制度的開端。1997年，國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市低保制度在全國得以建立與發(fā)展。1999年9月國務(wù)院正式出臺《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著該制度由地方試點(diǎn)轉(zhuǎn)入中央主導(dǎo)階段。相較之下，農(nóng)村的制度建設(shè)發(fā)展較緩慢。1992年山西省左云縣率先開展了農(nóng)村最低生活保障制度的試點(diǎn)工作，1996年民政部《農(nóng)村社會保障制度建設(shè)指導(dǎo)方案》頒布，農(nóng)村低保制度開始在全國推廣。2007年6月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，要求在年內(nèi)全面建立農(nóng)村低保制度，這個(gè)時(shí)間比城市晚了十年。此外，城鄉(xiāng)低保制度在資金投入與保障標(biāo)準(zhǔn)等方面都體現(xiàn)出不均衡。數(shù)據(jù)顯示，1996年至2006年間，各級政府投入城市低保的資金規(guī)模累計(jì)高達(dá)956億元，其中中央財(cái)政523億。但同期的農(nóng)村低保僅依靠地方財(cái)政投入，累計(jì)為113.4億元，僅為城市的16%，保障人數(shù)與城市相比也極其有限。

重慶市地處我國內(nèi)陸西南。1996年重慶先在11個(gè)城區(qū)實(shí)施最低生活保障制度；1998年擴(kuò)大到近郊10個(gè)縣（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)和萬州、涪陵、黔江3個(gè)區(qū)；1999年再擴(kuò)大到其它16個(gè)貧困縣（自治縣、市）。2020年2月22日，重慶宣布貧困縣“清零”，如期完成了脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，這其中低保制度的實(shí)施在貧困對象識別、基本生活保障、縮小城鄉(xiāng)差距實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展成果共享等方面起到了巨大作用；但接下來防止返貧的任務(wù)任重而道遠(yuǎn)，因此有必要對低保制度統(tǒng)籌發(fā)展中存在的問題做一梳理，夯實(shí)防止返貧的社會保障制度基礎(chǔ)，健全脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固拓展機(jī)制。

重慶市最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)困境

制度建設(shè)城鄉(xiāng)有別

2002年， 重慶市政府出臺《重慶市實(shí)施〈城市居民最低生活保障條例〉辦法》，作為對國務(wù)院1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》的落實(shí)與跟進(jìn)，是該市首部低保制度的地方立法。比較之下，農(nóng)村的制度建設(shè)起步較晚，直至2006年才出臺《重慶市人民政府關(guān)于全面建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的意見》，原則性地指出全市自2007年起全面建立和實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度，此后并未出臺具體措施。2008年《重慶市城鄉(xiāng)最低生活保障條例》頒布，首次將農(nóng)村最低生活保障制度與城市統(tǒng)一納入法制化軌道。然而，該舉措并未解決城鄉(xiāng)差距過大和制度設(shè)計(jì)問題中存在的問題。事實(shí)上，這只是全國城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展的一個(gè)縮影。自1992年山西左云縣率先開展農(nóng)村低保工作試點(diǎn)以來，民政部先后印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》和《社會保障制度建設(shè)指導(dǎo)方案》，對農(nóng)村低保制度僅提出了原則性意見。直到2007年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，才對農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和對象等基本內(nèi)容作了明確規(guī)定。但該通知缺乏法律層面的拘束力，各地農(nóng)村低保制度的建設(shè)主要依靠本地政府的行政指導(dǎo)。

準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)有待規(guī)范

據(jù)《重慶市最低生活保障條件認(rèn)定辦法》規(guī)定，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)包括家庭成員、家庭收入、家庭財(cái)產(chǎn)、家庭消費(fèi)支出四個(gè)方面。其中首先在家庭成員方面，對“共同生活”標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定存在困難。現(xiàn)實(shí)生活中的“共同生活”可能有多種情形，例如子女由于住房問題與父母或親戚居住在一起；另外隨著社會人口流動性增大，人戶分離的現(xiàn)象也日益增多，不僅認(rèn)定起來工作量大，也容易導(dǎo)致漏保、錯?；蛑貜?fù)救助的現(xiàn)象。其次，家庭收入是保障對象最重要的認(rèn)定條件，該辦法將家庭收入分為工資性收入、家庭經(jīng)營凈收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入四部分，雖基本涵蓋了城鄉(xiāng)居民絕大部分的收入類型；但收入本身就是一個(gè)數(shù)值變量，受諸多因素影響與條件限制。尤其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，居民收入來源具有多樣性，再考慮到農(nóng)作物及牲畜等的生長周期、各種自然災(zāi)害及經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等因素，農(nóng)村居民家庭收入的核定更加具體、復(fù)雜。此外，家庭收入中還存在一種“隱性收入”，由于缺乏透明度和監(jiān)督，也難以被掌握。例如，很多低保對象或多或少都有打短工的經(jīng)歷，這部分收入本身不穩(wěn)定，也很少被公開，成為家庭收入“隱形地帶”，影響了低保資格認(rèn)定的公正性。

保障水平城鄉(xiāng)各異

首先在低保標(biāo)準(zhǔn)的制定方法上，城市與農(nóng)村有不同的情況。據(jù)重慶市2016年修訂的《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》規(guī)定，“本市居民，共同生活的家庭成員人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，由政府按戶給予最低生活保障?！痹摋l規(guī)定即是將家庭人均收入作為唯一指標(biāo)，按照人均數(shù)額發(fā)放低保金。事實(shí)上，農(nóng)村和城市家庭在家庭規(guī)模和家庭結(jié)構(gòu)方面存在較大差異，農(nóng)村家庭規(guī)模相較城市“三口之家”更為復(fù)雜，家庭結(jié)構(gòu)差異也較大，僅僅把單個(gè)人的最低生活標(biāo)準(zhǔn)同家庭人口的乘積作為一個(gè)家庭最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)是不科學(xué)的。其次，城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差異較大。根據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)來看，重慶城市低保標(biāo)準(zhǔn)處于全國中下游水平；而同時(shí)期的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)在全國處于中游水平。按照通常的觀點(diǎn)，城市生活成本高于農(nóng)村，因?yàn)槌鞘形飪r(jià)高，而農(nóng)民擁有土地可以滿足生存所需，所以城市標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于農(nóng)村。但實(shí)際上，低保制度的制定是為了滿足困難人群的基本生存條件，這些生存條件就城鄉(xiāng)而言并無太大區(qū)別。盡管允許差別存在，但必須控制在合理限度內(nèi)，否則就會衍生出不平等，甚而演化為一種基于身份的社會福利特權(quán)。

資金管理不盡合理

《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》規(guī)定，市、區(qū)縣（自治縣）人民政府應(yīng)當(dāng)將最低生活保障事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，將最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算。由于不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各地財(cái)政支付能力也有區(qū)別，如果撥付比例一刀切，可能會導(dǎo)致貧困人口少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)低保金富足有余，而貧困地區(qū)僧多粥少的局面。另外，低保資金的籌集渠道有待拓寬。低保資金總體上以財(cái)政投入為主，特別是在我國農(nóng)村，資金籌措中政府占據(jù)主導(dǎo)地位，社會力量沒有充分地參與進(jìn)來。應(yīng)當(dāng)看到，長期以來雖然中央財(cái)政一直對低保資金有所投入，但補(bǔ)助比例始終沒有確定；且對地方各級政府財(cái)政分擔(dān)缺乏硬性規(guī)定，導(dǎo)致具體執(zhí)行中彈性較大，資金供需矛盾難以根本解決，不利于低保制度的可持續(xù)發(fā)展。

完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度的對策

加強(qiáng)最低生活保障制度的基本法建設(shè)

城鄉(xiāng)社會保障制度的建立、發(fā)展和完善是社會救助法及相關(guān)法律不斷完善的結(jié)果。我國目前尚未出臺《社會救助法》，低保的推進(jìn)主要依靠國務(wù)院的行政法規(guī)和民政部相關(guān)文件?；痉ǖ娜笔垢黜?xiàng)救助工作主要依靠政策推行，缺乏穩(wěn)定性和統(tǒng)一性，阻礙了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度的可持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)該深入貫徹法治原則，將公民基本生存權(quán)保障納入統(tǒng)一的法治軌道，堅(jiān)持“立法先行”，加強(qiáng)最低生活保障立法，用法律明確各方的權(quán)利和義務(wù)，解決在資金管理運(yùn)行的實(shí)際操作中出現(xiàn)的問題和糾紛，使城鄉(xiāng)最低生活保障在規(guī)范化、制度化的道路上深入開展。

規(guī)范低保對象準(zhǔn)入制度，準(zhǔn)確認(rèn)定低保對象

最低生活保障制度的目標(biāo)是保證貧困人群的基本生存條件，維持社會公平，為貧困人群提供來自國家和社會的安全感，因此應(yīng)具有平等性和普惠性，在低保對象的確立上，應(yīng)改革單一的收入認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對于難以確定的隱性收入部分，通過加強(qiáng)民主評議的方法，在保障低保對象人格尊嚴(yán)的前提下，充分發(fā)揮基層民主管理的優(yōu)勢，發(fā)動村民參與，實(shí)行聽證或者走訪來綜合識別保障對象。同時(shí)綜合運(yùn)用多種方式，確立多元、動態(tài)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，借助銀行、稅務(wù)、工商、房地產(chǎn)管理等部門建立起統(tǒng)一的信息共享系統(tǒng)，準(zhǔn)確把握低保對象的財(cái)產(chǎn)水平，嚴(yán)格認(rèn)定程序，加強(qiáng)低保對象的管理。

縮小城鄉(xiāng)最低生活保障水平的差距

要解決城市和農(nóng)村在保障水平上的差距問題，應(yīng)提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，在標(biāo)準(zhǔn)制定初期，應(yīng)充分考慮涵蓋的項(xiàng)目內(nèi)容，盡可能細(xì)化相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)制定合理的標(biāo)準(zhǔn)線。尤其是在農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的制定上，應(yīng)該堅(jiān)持統(tǒng)一的的測算方法，使標(biāo)準(zhǔn)能夠反映廣大農(nóng)村居民的整體需求。基于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活方式的差異，一步到位可能有一定難度，可以采取漸進(jìn)式制定法，在個(gè)別區(qū)縣率先制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，逐漸過渡到全市。其次，加快建立最低生活保障的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。2011年民政部、財(cái)政部、國家發(fā)改委、國家統(tǒng)計(jì)局等部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一歩規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)各地在制定、調(diào)整城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以采用消費(fèi)支出比例法、恩格爾系數(shù)法或基本生活費(fèi)用支出法。該《意見》雖從政策層面統(tǒng)一了計(jì)算方法，但是對低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的時(shí)間、幅度、頻率等未作明確規(guī)定。下一步需要細(xì)化措施，并將常態(tài)調(diào)整和及時(shí)調(diào)整有機(jī)結(jié)合，合理構(gòu)建城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)的準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

建立長效城鄉(xiāng)低保財(cái)政投入機(jī)制

目前的低保財(cái)政沒有從整體上確定各級政府的負(fù)擔(dān)比例，容易導(dǎo)致財(cái)政壓力較大的地區(qū)提高準(zhǔn)入門檻，導(dǎo)致“應(yīng)保難保”；或者經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)低保財(cái)政“無用武之地”等現(xiàn)象。因此，確立合理的低保資金籌措機(jī)制和經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例顯得尤為重要，這方面重慶的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。為完善市區(qū)政府間低保資金的合理分擔(dān)機(jī)制，重慶市在2009年按照“分區(qū)域、?；?、調(diào)增量”的原則確定了市對所轄區(qū)縣的資金補(bǔ)助辦法，一定程度緩解了低保資金區(qū)域配置不平衡問題。另一方面應(yīng)加強(qiáng)社會化資金的籌集，鼓勵各類民營機(jī)構(gòu)和企業(yè)、社會團(tuán)體和民間組織積極籌資，廣泛募集社會資金，以緩解經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政壓力。當(dāng)然，農(nóng)村地區(qū)吸引社會資金的能力較弱，社會性資金僅能作為補(bǔ)充性財(cái)政收入，城市應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)村適當(dāng)幫扶，可由政府出面一對一綁定城市鄉(xiāng)村互助渠道，促進(jìn)二者協(xié)調(diào)發(fā)展。

[本文系基金項(xiàng)目：重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設(shè)研究”（2013YBFX104）研究成果。]

（西南大學(xué)）

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