鄉(xiāng)村振興背景下成都特色鎮(zhèn)發(fā)展策略及建設模式探討

沈莉芳, 李 果, 付 洋, 楊得草

(成都市規(guī)劃設計研究院, 四川成都 610094)

1 成都鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀及主要問題

1.1 成都鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

成都市幅員面積1.43×104km2，共有116個鎮(zhèn)(含涉農(nóng)街辦)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)戶籍人口約550萬人(2019年末)，農(nóng)村居民人均可支配收入26 432元(2020年)。截至目前，我市28個鎮(zhèn)入選全國重點鎮(zhèn)，數(shù)量列全國副省級城市第一位；郫都區(qū)德源鎮(zhèn)、三道堰鎮(zhèn)，大邑縣安仁鎮(zhèn)，龍泉驛區(qū)洛帶鎮(zhèn)4個鎮(zhèn)入選中國特色鎮(zhèn)，雙流區(qū)黃龍溪鎮(zhèn)等6個鎮(zhèn)入選省級特色鎮(zhèn)；36個鎮(zhèn)入選四川省“百鎮(zhèn)建設行動”試點鎮(zhèn)；27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)入選國家、省、市歷史文化名鎮(zhèn)。

1.2 成都鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前存在的主要問題

成都自2007年獲批為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來，城鄉(xiāng)居民收入差距逐步縮小，現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系逐漸形成，城鄉(xiāng)關系也發(fā)展到了“以城帶鄉(xiāng)”到“城鄉(xiāng)融合”的新階段。但因為歷史、經(jīng)濟、制度等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展仍存在一些問題，一是發(fā)展模式單一。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目上馬古鎮(zhèn)搞仿古開發(fā)、有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度開發(fā)自然資源搞旅游地產(chǎn)、有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為拉投資項目降低工業(yè)門檻等，造成許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨產(chǎn)業(yè)結構單一，生態(tài)環(huán)境不佳的問題；二是發(fā)展動力不足。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后→承載力小→人口外流→發(fā)展更加乏力的惡性循環(huán)，據(jù)統(tǒng)計成都近年年均勞務轉移輸出約260萬人，約占農(nóng)村勞動力的63 %；三是資源要素整合不夠。典型如公共資源集約節(jié)約不夠，2019年底，全市650個場鎮(zhèn)社區(qū)中，常住人口4 000人以下的440個，占比68 %(全市鎮(zhèn)(街道)行政區(qū)劃調整和村(社區(qū))體制機制改革“后半篇”文章)，人口聚集度不高，場鎮(zhèn)公共配套設施利用效率低；四是體制機制不適應發(fā)展需要?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能繁雜，既包括經(jīng)濟發(fā)展職能，也包括公共服務保障及生態(tài)環(huán)境保護職能，導致了現(xiàn)有的工作重心分散，職能錯位、缺位、越位的問題較突出。同時因鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級低，在土地、財稅政策方面對地方發(fā)展的支撐不足。

2 相關研究進展

2.1 鄉(xiāng)村振興理論研究

自從十九大報告提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略后，學界掀起了研究“鄉(xiāng)村振興的熱潮，從目前研究成果來看，主要集中在路徑模式和對策辦法研究兩方面： 在路徑模式上，學者普遍針對不同地區(qū)、不同尺度和層次去探尋鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵、鄉(xiāng)村振興的本質要求、主要目標內(nèi)容進行研究探討，廖彩榮、陳美球[1]認為鄉(xiāng)村振興頂層設計是關鍵，需以鄉(xiāng)村振興規(guī)劃為統(tǒng)領，強化鄉(xiāng)村制度供給，緊抓“人、錢、地”三大核心要素，推動農(nóng)業(yè)供給側改革；在對策方法上，學者們圍繞國家鄉(xiāng)村戰(zhàn)略規(guī)劃，結合國內(nèi)國際案例剖析，從宏、中、微觀深入開展了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對策、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系及相關技術的研究，研究成果具有較強的指導性和可操作性。龍花樓、屠爽爽[2]從土地利用轉型與鄉(xiāng)村振興兩者之間的關系入手，認為鄉(xiāng)村振興帶來的生產(chǎn)要素流動，勢必帶來地域空間結構重構和土地利用形態(tài)的變化。

2.2 特色鎮(zhèn)相關理論研究

特色鎮(zhèn)相關研究主要集中在特色鎮(zhèn)是什么(即內(nèi)涵、特征及意義)，特色鎮(zhèn)怎么做(建設原則及方法路徑)兩大方面。在特征上，學者普遍認為特色鎮(zhèn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的新模式，來源于產(chǎn)業(yè)、文化、體制機制方面的特色和競爭力。陳炎兵[3]認為特色鎮(zhèn)的特色包括產(chǎn)業(yè)特色、文化特色、風情風俗風貌特色和管理服務特色；在意義上，蘭建平和郭金喜認為特色鎮(zhèn)在促進區(qū)域聯(lián)動及帶動鄉(xiāng)村發(fā)展方面作用明顯，蘭建平[4]提出特色鎮(zhèn)的三大功能包括：促進產(chǎn)業(yè)集聚、提高小鎮(zhèn)知名度、提升地方經(jīng)濟實力；在建設原則方面，盛世豪、張偉明則認為特色鎮(zhèn)應充分體現(xiàn)綠色發(fā)展的理念，注重創(chuàng)建和保持一流的生態(tài)環(huán)境，并應做好統(tǒng)籌規(guī)劃，避免一哄而上，陷入千篇一律的怪圈中；在方法研究上，吳一洲等學者[5]從五大發(fā)展理念出發(fā)，與產(chǎn)業(yè)緯度、功能緯度、形態(tài)緯度、制度緯度四方面形成評價框架，建立評價體系，著重強調產(chǎn)業(yè)“特而強”、功能“聚而合”、形態(tài)“精而美”、制度“活而新”。

綜上所述，學者們對鄉(xiāng)村振興和特色鎮(zhèn)本身的理論研究已相當成熟，但發(fā)展過程中如何將兩者的核心理念進行有機結合，并立足于現(xiàn)實情況推進城鄉(xiāng)融合，是當下成都特色鎮(zhèn)建設發(fā)展的核心要務，特別是亟須回答：如何發(fā)揮特色鎮(zhèn)的區(qū)域影響？如何尋找特色鎮(zhèn)有效的發(fā)展動力機制？如何針對不同的特色鎮(zhèn)針對性制定產(chǎn)業(yè)、文化、空間策略？基于此，本研究提出以“新格局、新動能、新發(fā)展、新活力”賦能成都特色鎮(zhèn)未來發(fā)展，推動特色鎮(zhèn)建設的提檔升級。

3 成都特色鎮(zhèn)發(fā)展策略

3.1 破舊立新，重塑城鎮(zhèn)發(fā)展新格局

一是打破原有行政邊界局限。通過以特色鎮(zhèn)為核心，建構城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元的模式，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效率，適應經(jīng)濟單元跨區(qū)域布局需要。促進農(nóng)民集中居住，實現(xiàn)服務集中、投入集中、資源集中，節(jié)約土地資源，為經(jīng)濟建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰挪空間；二是打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)定位。以基于產(chǎn)業(yè)基礎與資源本底的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，作為推動特色鎮(zhèn)發(fā)展的核心動力，營造空間適度、環(huán)境凈美、人員高知、社區(qū)和諧的新型功能體，以復合的功能定位支持國家中心城市建設；三是打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)散亂布局。依托軌道線路和站點、高快速路節(jié)點等優(yōu)勢資源，綜合考慮現(xiàn)狀發(fā)展基礎、人口規(guī)模、生態(tài)旅游資源等多方面因素，優(yōu)化現(xiàn)有特色鎮(zhèn)布局。圖1為九個風景名勝區(qū)及龍泉山城市森林公園涉及城鎮(zhèn)。

圖1 九個風景名勝區(qū)及龍泉山城市森林公園涉及城鎮(zhèn)

3.2 多元植入，培育特色鎮(zhèn)發(fā)展新動力

一是植入輕資產(chǎn)、高附加、綠色化的新經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，結合成都的生態(tài)資源本底條件和現(xiàn)狀發(fā)展基礎，積極引導旅游、商貿(mào)服務、文化創(chuàng)意、教育培訓、互聯(lián)網(wǎng)導向及新經(jīng)濟資源向特色鎮(zhèn)聚集；二是植入高標準城市配套功能，通過提高教育、醫(yī)療、文娛等公共服務水平，鼓勵引入社會資本建設高標準的國際化學校、標準化醫(yī)院、綜合文化活動中心、標準化田徑場等公共服務設施，實現(xiàn)特色鎮(zhèn)資源要素、資本要素及人口要素的快速、規(guī)?；?；三是將天府文化作為特色鎮(zhèn)的“內(nèi)核”，傳承巴蜀底蘊，彰顯“創(chuàng)新創(chuàng)造、時尚優(yōu)雅、樂觀包容、友善公益”的文化特色。

3.3 統(tǒng)籌體系，推進城鄉(xiāng)融合新發(fā)展

一是以特色鎮(zhèn)建設為契機，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)小散弱的資源，圍繞特色鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和建設需要，發(fā)展相應的配套產(chǎn)業(yè)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)能級提升，形成互為支撐的城鎮(zhèn)體系格局；二是將特色鎮(zhèn)建設發(fā)展作為就近城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的重要途徑。加強特色鎮(zhèn)與周邊新農(nóng)村之間互聯(lián)互通，形成以特色鎮(zhèn)為中心，周邊各具特色的林盤環(huán)繞的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合體。讓新農(nóng)村共享特色鎮(zhèn)發(fā)展機遇及技術、資金、市場優(yōu)勢；三是以支撐區(qū)域功能建設為核心目標轉變傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，根據(jù)“東進、南拓、西控、北改、中優(yōu)”全市戰(zhàn)略及全市66個產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展定位，確定各區(qū)域特色鎮(zhèn)功能定位(圖2)，以產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展、互為補充為原則，融入全域成都產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。

圖2 市域66個產(chǎn)業(yè)功能區(qū)布局規(guī)劃

3.4 改革創(chuàng)新，釋放特色鎮(zhèn)新活力

一是以資源整合和項目管理相結合的方式提升要素配置效率，加快國土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編管審體制改革，以“城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元”來統(tǒng)籌鎮(zhèn)鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃與鎮(zhèn)、村詳細規(guī)劃，形成城鄉(xiāng)國土空間、資源信息、規(guī)劃管理協(xié)調共享的工作平臺。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元規(guī)劃編制中，為促進要素的市場化配置，將以“總綱+圖則+項目庫”的管控方式來編制規(guī)劃。其中，“總綱”通過條文和圖集落實鄉(xiāng)村發(fā)展中的剛性控制；“圖則”以控規(guī)的方式將管控內(nèi)容具體落地；“項目庫”設置“留白”機制，在不突破規(guī)劃剛性管控及預留指標的前提下，根據(jù)項目需求機動安排新增用地，動態(tài)化滿足鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展要求；二是將建設用地指標集中于特色鎮(zhèn)，鼓勵集體建設用地建設租賃住房，農(nóng)民以集體經(jīng)營性建設用地和宅基地入股，土地整理節(jié)約的建設用地以及農(nóng)民的宅基地通過置換的方式，將建設用地指標集中于特色鎮(zhèn)；允許農(nóng)民帶“土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權”三權進鎮(zhèn)，引導要素向特色鎮(zhèn)聚集；三是拓展特色鎮(zhèn)建設融資渠道，堅持“政府主導、社會參與、市場運營”的原則，鼓勵國企、民企、外資等各類市場化主體及社會資本通過PPP(公私合營)、BOT(建設―經(jīng)營―轉讓)、特許經(jīng)營等商業(yè)模式，參與特色鎮(zhèn)基礎設施建設和運營，使特色鎮(zhèn)發(fā)展模式由“政府輸血”變?yōu)椤笆袌鲈煅薄?/p>

4 成都特色鎮(zhèn)建設模式

按照“核心帶動、資源整合”的思路，將交通聯(lián)系廣、產(chǎn)業(yè)關聯(lián)強、人員交流密切的多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為統(tǒng)籌對象，通過綜合實力評價、發(fā)展?jié)摿υu價、中心性、資源稟賦等分析，選出發(fā)展條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為核心(特色鎮(zhèn))，結合成都鄉(xiāng)村所獨有的“林盤”地貌特征，形成“特色鎮(zhèn)+林盤+農(nóng)業(yè)園區(qū)”等三種類型的城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式，將資源進行集聚整合，形成發(fā)展合力，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

4.1 “特色鎮(zhèn)+林盤+農(nóng)業(yè)園區(qū)”模式

在平壩和淺丘區(qū)域的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植區(qū)，綜合考慮以現(xiàn)代化規(guī)模農(nóng)業(yè)推動農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)事觀光體驗等關聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，采用“特色鎮(zhèn)+林盤+農(nóng)業(yè)園區(qū)”的組織模式，該類模式規(guī)模一般在50～100 km2(圖3)，其結構為特色鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)處于核心位置，周邊圍繞布局林盤，以林盤為支點帶動農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展。此種模式下，特色鎮(zhèn)集中發(fā)展1～2種特色產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村地區(qū)則以規(guī)模種植、高附加經(jīng)濟作物種植為主導產(chǎn)業(yè)。特色鎮(zhèn)對外交通主要通過軌道與高快速路實現(xiàn)，內(nèi)部特色鎮(zhèn)與林盤間倡導慢行交通方式出行。生產(chǎn)與生活配套集中布置于特色鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，規(guī)模較大的生活性林盤可布局部分基礎配套設施。

圖3 “特色鎮(zhèn)+林盤+農(nóng)業(yè)園區(qū)” 模式示意

4.2 “特色鎮(zhèn)+林盤+景區(qū)”模式

在龍門山、龍泉山地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，考慮到兩山地區(qū)生態(tài)保護及依托自然景區(qū)發(fā)展旅游服務的需要，采用“特色鎮(zhèn)+林盤+景區(qū)”的組織模式，該類模式規(guī)模一般在100～300 km2(圖4)。主要布局于兩山山腳區(qū)域，方便對外交通的同時，規(guī)避地質災害風險，通過縣鄉(xiāng)道及綠道聯(lián)系景區(qū)、景點，形成“山上游、山下住”的結構。此種模式以發(fā)展旅游業(yè)及配套服務業(yè)為主。特色鎮(zhèn)對外交通通過軌道與高快速路實現(xiàn)，特色鎮(zhèn)、林盤、景點間通過游道連接。生產(chǎn)與生活配套集中布置于特色鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，部分交通便捷的林盤及景點可配置商業(yè)、應急救援等基礎配套。

圖4 “特色鎮(zhèn)+林盤+景區(qū)”模式示意

4.3 “特色鎮(zhèn)+林盤+產(chǎn)業(yè)園”模式

在城市近郊及產(chǎn)業(yè)功能區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，依托66產(chǎn)業(yè)功能區(qū)做好產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套，采用“特色鎮(zhèn)+林盤+產(chǎn)業(yè)園”的組織模式，發(fā)展與產(chǎn)業(yè)園區(qū)密切相關的研發(fā)、文創(chuàng)等新興業(yè)態(tài)，該類模式規(guī)模一般在40～60 km2。特色鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)園毗鄰分布，形成雙核結構，周邊圍繞布局多個林盤(圖5)。產(chǎn)業(yè)園發(fā)展相應的產(chǎn)業(yè)方向，特色鎮(zhèn)則承接產(chǎn)業(yè)園產(chǎn)業(yè)鏈功能外溢及配套生活生產(chǎn)服務功能。產(chǎn)業(yè)園及特色鎮(zhèn)對外交通通過軌道交通及高快速路網(wǎng)實現(xiàn)，特色鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)園與林盤互聯(lián)互通。此種模式中，生產(chǎn)與生活配套相對分離布置，生產(chǎn)配套集中布置于產(chǎn)業(yè)園，生活配套集中布置于特色鎮(zhèn)，規(guī)模較大的生活性林盤可布局部分基礎配套設施。

圖5 “特色鎮(zhèn)+林盤+產(chǎn)業(yè)園”模式示意

5 結語

未來，成都應結合自身城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，緊抓“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”和國土空間規(guī)劃體系建立的歷史機遇背景，充分利用2019年獲批“全國城鄉(xiāng)融合改革試驗區(qū)”的契機全面深化改革，全方位推進城鄉(xiāng)融合新發(fā)展。對成都特色鎮(zhèn)建設發(fā)展來說，在宏觀層面上將真正實現(xiàn)承接中心城區(qū)外溢產(chǎn)業(yè)，吸納城鄉(xiāng)要素資源，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級，促進農(nóng)村人口就近城鎮(zhèn)化。形成大中小城市和特色鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同，橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。在中微觀尺度，應以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主線，挖掘文化內(nèi)涵，重視發(fā)揮市場主體作用，體現(xiàn)綠色發(fā)展理念，尊重個人的利益與訴求，同時應避免建設同質化。