對(duì)2020 年后我國(guó)減貧戰(zhàn)略新方向和戰(zhàn)略重點(diǎn)的思考

■文/劉瑋琳（中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

我國(guó)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，貧困面貌得到了極大的改善。經(jīng)過(guò)8年持續(xù)奮斗，我們?nèi)缙谕瓿闪诵聲r(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)。之后，扶貧工作重點(diǎn)也將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，即建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。“解決相對(duì)貧困”問(wèn)題不僅是未來(lái)鄉(xiāng)村振興的重要核心內(nèi)容，更是鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)長(zhǎng)期性戰(zhàn)略任務(wù)。當(dāng)前關(guān)于我國(guó)在2020 年實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)后如何有效鞏固脫貧成果、如何建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制的研究尚處于起步階段。我國(guó)仍沒(méi)有建立全國(guó)統(tǒng)一的貧困治理體系，新貧困標(biāo)準(zhǔn)尚未制定，扶貧政策城鄉(xiāng)地區(qū)差異明顯。為此，本文針對(duì)2020年后我國(guó)貧困的主要轉(zhuǎn)向提出未來(lái)扶貧戰(zhàn)略的新方向，以期為扶貧戰(zhàn)略與政策的制定提供參考。

一、2020 年后我國(guó)貧困的主要轉(zhuǎn)向

（一）絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困

改革開(kāi)放40 年來(lái)，我國(guó)減貧的力度不斷加大，取得舉世矚目的成效。經(jīng)過(guò)8 年持續(xù)奮斗，我們?nèi)缙谕瓿闪诵聲r(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，全國(guó)832 個(gè)貧困縣全部脫貧摘帽，消除了絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困，近1 億貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，取得了令全世界刮目相看的重大勝利。這一方面表明我國(guó)扶貧工作卓有成效，另一方面也與我國(guó)所設(shè)定的貧困線相對(duì)較低有關(guān)?？傮w上看，改善了貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，提高了群眾生活質(zhì)量，“兩不愁三保障”全面實(shí)現(xiàn)。從貧困人口的結(jié)構(gòu)來(lái)看，目前老少病殘等特殊貧困群體以及脫貧不穩(wěn)定群體和邊緣易致貧群體，通過(guò)社保兜底、醫(yī)療救助等社會(huì)救助措施生活問(wèn)題也得到解決。

聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署公布的《2019 年人類(lèi)發(fā)展指數(shù)和指標(biāo)報(bào)告》中，我國(guó)在189 個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排名第85，仍處于比較貧困的國(guó)家行列。無(wú)論是與聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的人類(lèi)發(fā)展指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)相比，還是與發(fā)達(dá)國(guó)家的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)相比，我國(guó)的扶貧標(biāo)準(zhǔn)仍處于較低水平。

因此，2020 年后需要以相對(duì)貧困為主，建立更高水平的減貧標(biāo)準(zhǔn)和更高質(zhì)量的減貧制度體系。

（二）農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)向兼顧農(nóng)村貧困和城市貧困

2020 年后我國(guó)的扶貧對(duì)象仍然以農(nóng)村貧困人口為主，需要鞏固減貧成果，防范因?yàn)?zāi)、因病、因?qū)W、因疫情等導(dǎo)致的返貧。特別是隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力不斷向外轉(zhuǎn)移，中西部地區(qū)農(nóng)村“空殼化”問(wèn)題嚴(yán)重，農(nóng)村留守老人、兒童、婦女等群體的貧困問(wèn)題尤為突出。

與此同時(shí)，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題日益突出。按照城鎮(zhèn)居民收入中位數(shù)一半作為相對(duì)貧困線來(lái)測(cè)算，我國(guó)2015 年城鎮(zhèn)相對(duì)貧困發(fā)生率為11.8%,農(nóng)民工相對(duì)貧困發(fā)生率為26.33%，均遠(yuǎn)高于絕對(duì)貧困發(fā)生率（Chen. K.、G.Wu 等, 2018）。在城市轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，下崗失業(yè)、待業(yè)等群體的貧困問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)，特別是在資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退和生態(tài)退化等地區(qū)的城鎮(zhèn)，貧困問(wèn)題尤為突出。城鎮(zhèn)貧困是過(guò)去貧困研究和反貧困實(shí)踐的死角，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌后貧困發(fā)生的主要類(lèi)型。此外，受城鄉(xiāng)二元戶籍制度的影響，農(nóng)民工的戶籍仍在農(nóng)村，他們既不能平等享受城市的公共服務(wù)，回鄉(xiāng)落實(shí)醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障權(quán)益的困難也很大，醫(yī)療、教育等方面支出在很大程度上仍由個(gè)人承擔(dān)，這使得他們不僅面臨著收入貧困，還面臨著消費(fèi)貧困。農(nóng)民工處于城鄉(xiāng)夾層中，成為城鎮(zhèn)貧困人口新的主要構(gòu)成。

因此，2020 年后，我國(guó)減貧應(yīng)在加強(qiáng)農(nóng)村減貧的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困人口，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的扶貧開(kāi)發(fā)格局。

（三）單一收入貧困轉(zhuǎn)向多維貧困

2020 后，隨著中國(guó)人均收入水平的提升和現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對(duì)貧困消除，多維貧困和相對(duì)貧困將成為我國(guó)新的貧困存在形態(tài)。1986—2010 年，扶貧政策目標(biāo)是解決以“吃、穿、住”為特征的生存性問(wèn)題，且一直保持“收入貧困”單一標(biāo)準(zhǔn)。2010—2020 年，貧困的定義拓展為“兩不愁三保障”。這體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)貧困的衡量由收入貧困單一監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向多維貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。到2019 年底，貧困地區(qū)的人均可支配收入已達(dá)到11567 元，遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家貧困線，2020 年12 月，貧困地區(qū)的“兩不愁三保障”全面實(shí)現(xiàn)，但是我國(guó)發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題仍然突出，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的任務(wù)依然艱巨。主要體現(xiàn)在長(zhǎng)期的二元結(jié)構(gòu)背景下產(chǎn)生的農(nóng)村教育、醫(yī)療、健康、社會(huì)保障等方面的短板問(wèn)題依然突出；突發(fā)事件也給精準(zhǔn)脫貧帶來(lái)困擾。

就已脫貧人口來(lái)看，亟待提高脫貧質(zhì)量，鞏固脫貧成果。首先是防范因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)、因疫情等問(wèn)題導(dǎo)致的返貧，其次是滿足貧困人口對(duì)發(fā)展能力、發(fā)展機(jī)會(huì)、教育、技能等方面的強(qiáng)烈需求。

由于致貧返貧原因多元化、復(fù)雜化，2020 后應(yīng)當(dāng)在多維貧困視角下探討相對(duì)貧困問(wèn)題。

二、2020 年后我國(guó)扶貧的戰(zhàn)略重點(diǎn)

基于2020 后我國(guó)扶貧工作的主要轉(zhuǎn)向，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這些變化趨勢(shì)，緊盯現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)，全面把握以人民為中心的發(fā)展思想，需要聚焦新的貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貧困治理體系的建立，以及改善包容性增長(zhǎng)和多維度福利、完善減貧助弱對(duì)象的動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)識(shí)別及創(chuàng)新保障性體系。

（一）更加注重相對(duì)貧困，建立高質(zhì)量的減貧標(biāo)準(zhǔn)體系

考慮到2020 年后我國(guó)的扶貧戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)多方面不平衡、不充分的問(wèn)題，注重縮小人均生活水平差距，相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)可以在實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)后向?qū)崿F(xiàn)共同富裕目標(biāo)邁進(jìn)。下一步的貧困標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)當(dāng)以相對(duì)貧困為主，結(jié)合多維貧困概念，在綜合客觀地考慮老年、婦女、兒童、城市下崗失業(yè)者、農(nóng)民工等特殊群體的生活需求的基礎(chǔ)上，制定城鄉(xiāng)貧困統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為評(píng)估各項(xiàng)社會(huì)福利政策對(duì)不同群體的惠及程度提供基本依據(jù)。

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，我們建議以相對(duì)貧困為方向，依據(jù)不同發(fā)展階段和不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)。按照不同發(fā)展階段，無(wú)論是國(guó)家還是地方均將沿著“絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)（目前）→一般貧困標(biāo)準(zhǔn)（短期過(guò)渡）→相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)（長(zhǎng)期目標(biāo)）”的路徑加以調(diào)整與完善（潘文軒、閻新奇，2020）。按照不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，2020—2035年，沿海地區(qū)和非沿海地區(qū)實(shí)行不同的貧困標(biāo)準(zhǔn)，給予合理的浮動(dòng)區(qū)間；2035 以后，逐步建立城鄉(xiāng)一體化，制定多維相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)（孫久文、夏添，2019）。

（二）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貧困治理體系

現(xiàn)行的扶貧體制采取了城鄉(xiāng)分治的方式，城鄉(xiāng)兩套扶貧政策體系在標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象、目標(biāo)、手段等方面存在較大差異（葉興慶，2018）。各級(jí)各地的扶貧辦多以管理和實(shí)施農(nóng)村扶貧工作，不涉及城市貧困群體；城市貧困救助工作則由民政部門(mén)協(xié)調(diào)開(kāi)展，沒(méi)有專設(shè)的扶貧機(jī)構(gòu)。但2020 年后貧困已經(jīng)不再是固定的特殊群體，而是涵蓋城鄉(xiāng)的整體性社會(huì)階層，政策干預(yù)層面涉及多個(gè)部門(mén)（葉興慶、殷浩棟，2019）。

因此，我們要建立完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的扶貧治理體系。一是制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)城鄉(xiāng)價(jià)格指數(shù)、消費(fèi)水平和生活習(xí)慣等差異進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，有效地瞄準(zhǔn)在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的貧困群體和特殊非農(nóng)業(yè)戶籍的務(wù)農(nóng)群體。二是建立完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的減貧組織機(jī)構(gòu)?？赡艿臉?gòu)想包括由國(guó)務(wù)院扶貧辦或民政部門(mén)牽頭統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧，其他部門(mén)協(xié)同參與，明確各參與主體的責(zé)任分工（陳志鋼、畢潔穎、吳國(guó)寶等，2019）。三是將目前精準(zhǔn)扶貧措施中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展類(lèi)措施劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下統(tǒng)籌安排。

（三）包容性增長(zhǎng)和多維度福利改善

2020 年后，我國(guó)城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體間的差距依然存在。因此，還需建立健全促進(jìn)包容性增長(zhǎng)的財(cái)稅金融體制，給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入群體政策傾斜，實(shí)現(xiàn)多維度福利改善。

首先，加大財(cái)稅改革力度。在國(guó)家層面打破城鄉(xiāng)分割、部門(mén)分割的財(cái)政分配格局，改變財(cái)政扶貧支出中教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等基本公共服務(wù)支出不足的狀況，與貧困人口的需求由生產(chǎn)向生活和社會(huì)保障領(lǐng)域轉(zhuǎn)變這一狀況相適應(yīng)。對(duì)相對(duì)貧困群體采取福利補(bǔ)償，弱化福利懸崖影響，縮小收入差距。浙江省先后實(shí)施了“低收入農(nóng)戶收入倍增計(jì)劃”“重點(diǎn)欠發(fā)達(dá)縣特別扶持計(jì)劃”及“山海協(xié)作助推發(fā)展計(jì)劃”，在邊緣群體發(fā)展、增收上下功夫。山東省創(chuàng)立“鄰里互助”模式，鼓勵(lì)部分家中不能外出務(wù)工的貧困戶與生活不能自理的老弱病殘貧困戶結(jié)成對(duì)子，從而既實(shí)現(xiàn)了互惠互利，又提高了收益循環(huán)使用效益。

其次，擴(kuò)大金融普惠性。進(jìn)一步加大農(nóng)村金融供給，創(chuàng)新金融服務(wù)模式，改善金融服務(wù)效率，以再貸款、產(chǎn)業(yè)基金、產(chǎn)業(yè)鏈金融等政策扶持涉農(nóng)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，同時(shí)擴(kuò)大免抵押免擔(dān)保的小額信貸政策向低收入群體傾斜（葉興慶、殷浩棟，2019）。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城鄉(xiāng)弱勢(shì)群體和小微企業(yè)來(lái)說(shuō)，需要繼續(xù)打通金融服務(wù)“最后一公里”，特別是主要服務(wù)于中低收入群體和貧困群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)的小微金融，其發(fā)展仍然需要更具包容性的政策支持。江蘇省自2001 年開(kāi)始啟動(dòng)扶貧小額信貸工作以來(lái)，不僅明確了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例和操作辦法，同時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的管理和監(jiān)督也做了具體規(guī)定，為低收入群體發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目創(chuàng)造了有力的外部環(huán)境。

（四）完善減貧助弱對(duì)象的動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)識(shí)別，創(chuàng)新保障性體系

未來(lái)我國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)提高對(duì)貧困群體識(shí)別和扶持的精準(zhǔn)性上，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同相對(duì)貧困程度人群的差別化扶持。

首先，加強(qiáng)數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和進(jìn)退調(diào)整。運(yùn)用農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建相對(duì)貧困對(duì)象識(shí)別監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，通過(guò)多維度、多層次、多方位的綜合處理，健全各地區(qū)、各部門(mén)的減貧助弱相關(guān)信息的互聯(lián)互通和共享機(jī)制，打通數(shù)據(jù)壁壘，解決部門(mén)和地方“信息孤島”，以及減貧對(duì)象識(shí)別不夠精準(zhǔn)等問(wèn)題。另一方面運(yùn)用信息通信技術(shù)可以為貧困群體提供天氣、家畜看護(hù)飼養(yǎng)、市場(chǎng)和食品營(yíng)養(yǎng)等信息服務(wù)，構(gòu)建病蟲(chóng)害監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)，運(yùn)用無(wú)人機(jī)收集糧食生產(chǎn)狀況的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等手段，從而有助于創(chuàng)造新的收入來(lái)源并確保貧困群體生計(jì)的可持續(xù)性。

其次，建立城鄉(xiāng)低保和特困人員救助信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。根據(jù)家庭收支比合理確定2020 年后深度貧困地區(qū)和特殊人群的貧困標(biāo)準(zhǔn)，明確城鄉(xiāng)相對(duì)貧困人口的類(lèi)型，完善絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困和多維貧困過(guò)渡機(jī)制，以及城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和低保人員的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并在穩(wěn)定貧困發(fā)生率的同時(shí)，減輕貧困深度和貧困強(qiáng)度，保障扶貧政策能夠惠及全體貧困人群。

最后，創(chuàng)新公平的保障體系。這不僅是未來(lái)扶貧戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化、深層次城市化和鄉(xiāng)村振興亟待解決的重點(diǎn)問(wèn)題。在保障體系設(shè)計(jì)中，引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，逐步改變貧困群眾“等、靠、要”等惰性思想，對(duì)自力更生、主動(dòng)脫貧的家庭給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，形成正向激勵(lì)機(jī)制。創(chuàng)新對(duì)特殊困難群體的社會(huì)救助方式，推動(dòng)由物質(zhì)和資金救助為主向心理、精神、生活、能力等相結(jié)合的綜合援助轉(zhuǎn)變，提高服務(wù)救助能力。此外可以借鑒日本“陪伴式援助”的經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變基層政府職能，完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，鼓勵(lì)專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)社會(huì)工作者參與社會(huì)救助服務(wù)，提高社會(huì)救助服務(wù)的質(zhì)量和效率。