提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力落實全面從嚴治黨的主體責任

段占朝

[摘? ? 要] 全面從嚴治黨主體責任存在的問題主要有四個方面，即責任主體政治思想和權力觀等政治生態(tài)的內(nèi)部問題、外部社會環(huán)境的問題、責任清單設置和保障機制的問題。這些問題的產(chǎn)生緣起于黨內(nèi)存在的政治不純、思想不純、組織不純、作風不純等一些深層次問題尚未得到根本解決。落實全面從嚴治黨主體責任需不斷加強政治建設、思想建設、作風建設、紀律建設，并把制度建設貫穿其中。一是把準政治方向，站穩(wěn)人民立場，以高度的責任擔當推進體制機制創(chuàng)新;二是增強信仰之力，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，建設一支高素質(zhì)、專業(yè)化執(zhí)行隊伍;三是增強法治意識，持續(xù)提升依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的治理能力和領導水平;四是強化壓力傳導機制，不斷把黨規(guī)監(jiān)督和執(zhí)紀問責的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

[關鍵詞] 全面從嚴治黨主體責任;政治建設;思想建設;作風建設;紀律建設;制度建設;黨內(nèi)法規(guī);制度執(zhí)行力

[中圖分類號] D262? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）06-0044-11

一、引言

中國共產(chǎn)黨提出了長期執(zhí)政的目標和實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。為實現(xiàn)這一目標和偉大夢想，中國共產(chǎn)黨不忘初心、牢記使命，在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，在積極面對和妥善處理“四大考驗”和“四種危險”，推動社會革命的同時，以極大的政治勇氣和責任擔當提出通過貫徹全面從嚴治黨戰(zhàn)略推進自我革命，增強黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，永葆黨的先進性、純潔性，提高黨依法執(zhí)政能力和領導水平。

在全面從嚴治黨戰(zhàn)略下統(tǒng)攬“四個偉大”推進黨的建設新的偉大工程，凸顯出制度建設貫穿黨的建設始終的理論價值和實踐意義，也是黨在長期的自身建設實踐中總結(jié)出的寶貴經(jīng)驗和在新時代黨建路徑的理性遵循。習近平總書記提出新時期加強黨的建設是一項新的偉大工程，并在十九大報告中明確，在統(tǒng)攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢想中，起決定性作用的是新時代黨的建設新的偉大工程。為推進這一新的偉大工程，需要思想建黨和制度治黨同向發(fā)力、同步推進。為貫徹全面從嚴治黨，首先必須堅持和加強制度治黨，2014年10月，黨的十八屆四中全會提出，把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。2016年12月中共中央印發(fā)的《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》明確提出，“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。黨的十九屆四中全會提出了堅持和完善中國特色社會主義，推進黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的戰(zhàn)略構(gòu)想。從構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系到推進黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，都充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在落實全面從嚴治黨、加強制度治黨過程中系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的戰(zhàn)略思想，彰顯出依法治國和依法執(zhí)政相輔相成、互相聯(lián)系、互相影響、互相促進的有機統(tǒng)一，昭示著黨不斷強化運用法治思維和法治方式思考問題、解決問題的堅強決心和強大意志。

貫徹全面從嚴治黨、加強制度治黨，應特別注重黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力度和執(zhí)行效果，提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力永遠在路上。影響黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的因素很多，如高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)制度，高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施機制，明確的執(zhí)行主體和高素質(zhì)的執(zhí)行隊伍，有力的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督保障和問責機制，其中，科學確立并全面落實主體責任是貫徹全面從嚴治黨和制度治黨的基礎和關鍵。

二、制約全面從嚴治黨主體責任落實的現(xiàn)實問題及其表現(xiàn)

“歷史和現(xiàn)實都告訴人們，如果不明確責任、不落實責任、不追究責任，就難以做到全面從嚴治黨”[1]，難以提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。2019年9月3日發(fā)布實施的《執(zhí)行責任制規(guī)定》和《主體責任規(guī)定》解決了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任不明確的問題，現(xiàn)在的關鍵是明確的責任如何落實的問題。落實全面從嚴治黨主體責任，就是執(zhí)規(guī)主體能夠在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，自覺、主動、全面、有效地履行執(zhí)行責任，依規(guī)嚴肅執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，切實提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力度和執(zhí)行效果。隨著《執(zhí)行責任制規(guī)定》和《主體責任規(guī)定》的施行，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行責任制得到了一定程度的落實，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力有了一定的提高。然而，當前落實全面從嚴治黨主體責任過程中仍然存在一些亟待解決的問題，其中有黨內(nèi)政治生態(tài)的問題，也有影響責任落實的外部環(huán)境的問題，還有責任落實機制、監(jiān)督和問責等制度保障的問題等。

（一）責任主體思想問題：規(guī)避黨規(guī)規(guī)定，不正當履職盡責

黨內(nèi)政治生態(tài)從一定程度上影響著全面從嚴治黨主體責任的落實。黨內(nèi)政治生態(tài)較之以往，尤其是黨的十八大以前雖然有明顯的好轉(zhuǎn)，風清氣正的政治生態(tài)正在形成，然而植根于傳統(tǒng)文化當中的一些深層次的問題還沒有得到根本解決，從而影響到全面從嚴治黨主體責任的有效落實，影響著依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度效能。黨內(nèi)政治生態(tài)問題集中反映在責任主體和行為方式兩個方面。

“徒法不足以自行”。落實全面從嚴治黨主體責任首先需要一支高素質(zhì)的執(zhí)行隊伍，執(zhí)行主體的政治素質(zhì)、政治意識、執(zhí)行能力、執(zhí)行水平等都在主觀和客觀上影響著主體責任的全面落實。當前，制約全面從嚴治黨主體責任全面落實的執(zhí)行主體方面的問題主要是，嚴格按照黨內(nèi)法規(guī)履職盡責的政治意識淡薄，客觀上主要表現(xiàn)為：規(guī)避性執(zhí)行、消極性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、包庇性執(zhí)行和權錢交易性執(zhí)行等屢禁不絕。

1. 執(zhí)行主體有時不愿履行主體責任而規(guī)避性執(zhí)行。對于執(zhí)規(guī)主體來說，對黨內(nèi)法規(guī)賦予其的全面從嚴治黨主體責任，應無條件地進行落實。然而，執(zhí)規(guī)主體此時首先把執(zhí)規(guī)權力當作一種私權利做出黨規(guī)之外的利益權衡，認為可以行使也可以放棄。當執(zhí)規(guī)有利于自己或本部門利益時，則履行主體責任;相反，當執(zhí)規(guī)給自己、朋友、領導、本部門、本單位、本地方等帶來不利影響時，執(zhí)規(guī)主體則會漠視甚至放棄履行主體責任。這就是所謂的規(guī)避性履行主體責任。

2. 執(zhí)行主體無法規(guī)避而消極性履行主體責任。消極性履行主體責任主要表現(xiàn)在，執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度時，執(zhí)規(guī)主體往往把黨內(nèi)法規(guī)“寫在紙上，掛在墻上，說在嘴上，寫在文件里，放在抽屜里”，或者僅僅通過開會、印發(fā)通知、嘴上表決等形式刻板地履行主體責任，而不關心關注責任落實的效果。消極性履行主體責任暴露出形式主義在責任主體心中作祟。

3. 執(zhí)行主體不能消極對抗而選擇性履行主體責任。選擇性履行主體責任包括在執(zhí)行規(guī)范上有選擇，在執(zhí)行對象上有選擇，在執(zhí)行方式上有選擇，在執(zhí)行標準上有選擇。選擇性履行主體責任主要有以下幾種情形：一是利己式執(zhí)行，對己有利的則執(zhí)行，對己無利的則視情況執(zhí)行;二是應付式執(zhí)行，上面督促的則執(zhí)行，上面不督促的則拖延執(zhí)行。如搞“路邊工程”和“面子工程”應付上級檢查;三是運動式執(zhí)行，檢查的時候執(zhí)行，檢查過后則不再執(zhí)行。

4. 監(jiān)督主體問責時產(chǎn)生的包庇性履行主體責任。對于監(jiān)督和問責主體來說，他們首先考慮的可能不是維護黨內(nèi)法規(guī)嚴肅性、權威性的政治責任問題，而是把其職責庸俗化，僅僅把其職責看作一項普通的工作而已，基于對權力的膜拜而罔顧對權力的約束和懲戒。即使問責，也受“刑不上大夫”“官官相護”等封建殘余思想的影響，對違反主體責任的行為或“睜一只眼閉一只眼”地縱容、或“輕描淡寫”輕罰了事，甚至包庇、袒護。

5. 執(zhí)規(guī)主體拿手中的執(zhí)規(guī)權換取物質(zhì)利益，此乃權錢交易性履行主體責任。權錢交易為黨規(guī)和國法所不容，黨規(guī)和國法非?？b密地規(guī)定了各種各樣的權錢交易行為及其懲戒措施，可謂疏而不漏。然而，一些執(zhí)規(guī)主體在履行主體責任時依然會頂風違規(guī)違紀甚至不惜冒著觸犯刑法的風險而進行權錢交易。

（二）權力行使的問題：崇拜“權力至上”

存在于黨內(nèi)政治生態(tài)的深層次問題，除了責任主體的思想問題外，主要表現(xiàn)在行為方式上時時刻刻顯示出“權力至上”的獨斷專行和傲慢偏私?！皺嗔χ辽稀北举|(zhì)上是一種落后的權力觀，受其影響，執(zhí)行主體往往有著“重權力、輕義務”的思想傾向，法治精神缺失，人治思想嚴重，往往把執(zhí)行責任異化為執(zhí)行權力而不是將其看成職責或義務，且在執(zhí)行中又時常發(fā)生濫權現(xiàn)象，這在黨內(nèi)政治生活開展、黨的紀律和規(guī)矩的遵循、廉政建設等方面都有表現(xiàn)。

在黨內(nèi)政治生活開展上，首先是不能嚴格執(zhí)行民主集中制。部分黨員領導干部在議事決策時，只有集中沒有民主。任何事情都由領導干部尤其是“一把手”定調(diào)子，普通黨員只能在領導的基調(diào)下發(fā)表觀點，有時甚至連發(fā)表看法的機會都沒有。其次是聽不進不同意見。一些領導干部不能開展批評和自我批評，對任何不同意見都予以否定，或者把意見和批評看成是對黨的不滿，甚至給“穿小鞋”、打擊報復。而在政治紀律和政治規(guī)矩上，有的黨員干部特權思想嚴重，崇尚官本位主義，把紀律和規(guī)矩只用來約束別人，自己則搞特殊、搞例外、“開天窗”，將自己的權力凌駕于黨章、黨規(guī)、黨紀之上，“嚴以律人、寬以待己”。落實主體責任時，形式主義和官僚主義占據(jù)主導思想，重形式而不重結(jié)果。在選人用人上，一些領導干部買官賣官，不看能力而看“潛規(guī)則”，通過唯親型提拔建立自己的小圈子、小山頭，圈子文化、宗派主義、山頭主義、團伙主義滋生蔓延。在廉政建設上，由于領導干部尤其是“一把手”的權力不受約束，容易形成腐敗。甚至一些黨員干部由于權力集中、權力傲慢，進行利益尋租，心中無黨規(guī)、無責任、無人民[2]。

（三）外部社會環(huán)境的問題：受人情社會和“法不責眾”心理的影響

責任主體思想問題和權力觀問題是影響落實全面從嚴治黨主體責任的內(nèi)因，外部社會文化環(huán)境則是其外部因素。執(zhí)規(guī)主體是一個社會人，其執(zhí)規(guī)行為深受社會文化環(huán)境的影響，如人情社會、“法不責眾”等大眾心理。我國是一個人情社會，“人情”是聯(lián)系人與人之間各種關系的紐帶，“人情”的產(chǎn)生形式很多，如物質(zhì)上的禮品、事情上的幫忙、精神上的關心、事業(yè)上的支持等等。正常的人情往來是必要的、也是為黨規(guī)所認可的，但超出正常范圍的所謂“人情”往來則為黨規(guī)所不容，而且應當受到黨規(guī)懲戒。例如，關于“八項規(guī)定”的落實問題，有些地方依然存在著落實不力甚至頂風違規(guī)的行為，比如一些黨員領導干部依然明目張膽地大操大辦紅白喜事，收取大額“人情”禮金。類似問題屢禁不止的根本原因，就在于這些黨員領導干部及其所在黨組織受“人情”文化的毒害太深。

另外，受“法不責眾”大眾心理的影響，有的執(zhí)規(guī)者對普遍性的違規(guī)和失職失責行為往往習以為常，加上執(zhí)規(guī)者的法治意識欠缺，致使有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴的現(xiàn)象時有發(fā)生。這不僅弱化了責任主體執(zhí)規(guī)的嚴肅性，也影響到全面從嚴治黨主體責任的有效落實。

（四）責任清單問題：縮減對經(jīng)濟社會發(fā)展和業(yè)務工作的全面領導

《主體責任規(guī)定》發(fā)布實施后，各地區(qū)各單位黨委（黨組）紛紛制定了“落實全面從嚴治黨主體責任清單”。根據(jù)《主體責任規(guī)定》第二章的規(guī)定，責任內(nèi)容應當體現(xiàn)黨的全面領導，一是地方黨委應將黨的建設與經(jīng)濟社會發(fā)展同謀劃、同部署、同推進、同考核，加強對本地區(qū)全面從嚴治黨各項工作的領導。二是各系統(tǒng)各單位的黨組（黨委）應當堅持將黨建工作與業(yè)務工作同謀劃、同部署、同推進、同考核，加強對本單位（本系統(tǒng)）全面從嚴治黨各項工作的領導。

“落實全面從嚴治黨主體責任清單”必須反映黨委（黨組）對本地方本單位（本系統(tǒng)）的全部職責。然而，有些地方有些單位（系統(tǒng)）卻有意無意地通過“責任清單”把本屬于自己的責任范圍給縮小了、把責任內(nèi)容給放棄了，減少自己的職責和義務。據(jù)公開資料顯示，某檢察院的“落實全面從嚴治黨主體責任清單”中，有對本級法院刑事立案、行政立案的監(jiān)督責任內(nèi)容，但沒有對民事案件立案活動的監(jiān)督?！吨腥A人民共和國人民檢察院組織法》第二條規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。第二十條第五項規(guī)定，檢察院負有“對訴訟活動實行法律監(jiān)督”的職權。也就是說，檢察院是法律監(jiān)督機關，是對包括民事、刑事和行政訴訟的所有活動實行法律監(jiān)督的機關，民事訴訟立案活動應在其監(jiān)督責任范圍內(nèi)。檢察院的“落實全面從嚴治黨主體責任清單”沒有列入對民事訴訟立案活動的監(jiān)督，很明顯是失誤的。難道事實上不需要這項法律監(jiān)督嗎？回答是否定的。自2015年5月1日實施《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》以來，雖然民事訴訟立案活動較之以前有明顯好轉(zhuǎn)，然而，有些地方的有些法院依然時而出現(xiàn)有案不立的情況。更令人不解的是，有些法院不僅不予立案，而且還不出具不予立案的裁定書。匪夷所思的是，當事人向有關檢察院提起申訴時，檢察院竟然認為其沒有管轄權。

（五）保障機制的問題：監(jiān)督力度不夠，問責流于形式

監(jiān)督和懲戒機制是落實全面從嚴治黨主體責任的保障制度，監(jiān)督和懲戒機制是否完善、是否有效，直接關系著主體責任是否能夠得到落實，因為執(zhí)行監(jiān)督是執(zhí)行機制的重要組成因素[3]，監(jiān)督和懲戒機制是責任制度的壓力傳導機制。

當前，監(jiān)督機制出現(xiàn)的問題主要表現(xiàn)為，一是監(jiān)督責任怠于行使。有的責任主體受黨內(nèi)和社會不良因素的影響，簡單化庸俗化地理解其手中神圣而莊嚴的監(jiān)督責任，將監(jiān)督責任看成是普通的檢查性工作，淡化弱化監(jiān)督責任對于全面從嚴治黨以實現(xiàn)自我革命的重要政治意義?！吨黧w責任規(guī)定》第四章確立了明確的監(jiān)督機制，即“書面報告”制度、監(jiān)督檢查和巡視巡察制度、主體責任考核制度及考核結(jié)果應用制度，這四種監(jiān)督方式形成了科學的監(jiān)督機制，將書面監(jiān)督和實地監(jiān)督相結(jié)合、主動監(jiān)督和被動監(jiān)督相結(jié)合、過程監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督相結(jié)合，明確了主體責任考核結(jié)果的應用價值。然而在實踐當中，有些責任主體對這種監(jiān)督機制疏于行使，四種監(jiān)督制度形同虛設。二是監(jiān)督力度明顯不夠。有的責任主體不但不主動進行監(jiān)督，反而對各種渠道反映上來的有效舉報信息置若罔聞，對存在嚴重問題的責任主體不予糾正和處理。三是監(jiān)督效果不夠理想。實踐證明，主體責任考核是行之有效的監(jiān)督制度，然而，有些監(jiān)督主體沒有建立起科學的常態(tài)化考核機制，考核不考核、考核什么、如何考核、考核結(jié)果怎樣應用等問題完全憑領導的興趣和好惡。有時候?qū)β鋵嵢鎻膰乐吸h主體責任的情況不予考核，有時候雖然有考核但考核結(jié)果不予公開，或者公開了卻不予以應用。

追責制度存在的不足主要表現(xiàn)在，對那些落實全面從嚴治黨主體責任存在應當追責情形的，懲戒主體“心慈面軟”地不予追責，或者輕描淡寫地象征性追責，對失職失責主體起不到懲戒和教育的作用，對黨員干部無法發(fā)揮警示效果。這將給黨造成嚴重的危害和后果，一是黨規(guī)權威喪失，制度尊嚴掃地，黨的法治形象受損;二是被問責者受不到教育，可能依然會我行我素，同時會造成其他黨員干部效仿，把落實全面從嚴治黨的主體責任拋至九霄云外。

三、落實全面從嚴治黨主體責任的問題成因

在黨內(nèi)存在的政治不純、思想不純、組織不純、作風不純等問題特別是一些深層次問題尚未得到根本解決的情形下，是引發(fā)上述問題產(chǎn)生的成因。

（一）責任意識淡化，政治品格有待進一步錘煉

從政治建設角度來看，上述問題的產(chǎn)生，緣于還沒有建立起一支政治意識強、責任意識高、忠誠干凈擔當?shù)膱?zhí)行隊伍。習近平總書記多次強調(diào)，在黨的各項建設中，把政治建設擺在首位，政治建設統(tǒng)領黨的建設其他方面。落實全面從嚴治黨主體責任的政治意義在于，在責任落實中不斷提升并永葆黨的先進性和純潔性，鞏固并長期保持黨的執(zhí)政地位。

然而，在落實全面從嚴治黨主體責任過程中，有的責任主體對落實主體責任的政治意義缺乏理解和認同，從而使其責任落實不僅不能在政治上貫徹黨的路線方針政策，不能依規(guī)履職盡責，甚至形式主義地將黨規(guī)責任與經(jīng)濟社會發(fā)展相分離、將黨建工作與業(yè)務工作相分離，有時形式上轟轟烈烈地搞黨建，實際上卻懈怠自身工作。

有的責任主體雖能對落實主體責任的政治意義有所理解，但政治站位不高，不能把履行主體責任提高到政治高度，缺乏落實主體責任的政治責任感和歷史使命感，缺乏全面、無私、公正履職盡責的政治意識。這些因素深深地影響著黨員干部忠誠干凈擔當政治品格的形成和提升，從而制約著全面從嚴治黨主體責任的落實。

（二）欠缺理想信念、宗旨意識和正確的權力觀

從思想建黨視角來看，造成執(zhí)行主體思想上的問題、“權力至上”的問題、法治意識欠缺的問題、社會文化桎梏的問題等，根源是因為在思想上沒有堅定理想信念、沒有牢記宗旨意識，在行為方式上暴露出馬克思主義權力觀的缺失，從而影響著落實全面從嚴治黨主體責任的態(tài)度、意志、力度和效果。2018年5月4日，習近平總書記在紀念馬克思誕辰200周年大會講話時指出，每一個政黨都有自己的政治靈魂，中國共產(chǎn)黨的政治靈魂是對馬克思主義的信仰，對共產(chǎn)主義和中國特色社會主義的信仰。在落實全面從嚴治黨主體責任時，如果執(zhí)行主體理想信念這個政治靈魂喪失或者不牢，就會忘記黨的初心和使命，就不會主動、全面地將 “人民至上”的指導思想貫徹始終，就不會把“立黨為公、執(zhí)政為民”的理念內(nèi)化于心、外化于行，就會不當行使執(zhí)規(guī)權，全面從嚴治黨主體責任就不可能得到有效落實。這正是責任主體落實責任不力和“權力至上”觀念下權力行使違背黨章和黨規(guī)精神的深層次思想原因。

執(zhí)規(guī)權力的配置和責任制度的安排不夠科學，客觀上也助長了“權力至上”觀念的形成。羅素說，要把權力當作手段而不是目的，要讓權力結(jié)出善果，不可使獲取權力所附帶的流弊超過目的實現(xiàn)后得到的良果。為此，不僅要求責任主體依規(guī)嚴格善意用權，而且還要求權力的配置應當科學，權力行使應受制約和監(jiān)督，并對其違紀違規(guī)和失職失責行為依規(guī)予以懲戒。但如果權力過大超出了其履行職責所需的限度，就會使權力行使缺乏應有的監(jiān)督或已有的監(jiān)督制度缺乏科學、常態(tài)、有效的監(jiān)督機制，違紀違規(guī)和失職失責行為的責任承擔也會過于籠統(tǒng)和抽象。若對監(jiān)督主體和執(zhí)紀問責主體的監(jiān)督存在空白或漏洞，監(jiān)督主體和執(zhí)紀問責主體違紀違規(guī)和失職失責的行為就會時有發(fā)生。追究其責任的運行機制缺失，問責的案例則只會少之又少。權力及其制約的制度安排對落實全面從嚴治黨主體責任具有基礎性的作用，而這些制度安排上的不科學在一定程度上導致了上述問題的產(chǎn)生。

（三）法治意識淡薄，依規(guī)執(zhí)行的能力和水平不高

從組織和治理方式層面看，上述問題從內(nèi)部或外部、從思想或行為、從規(guī)范或文化、從體制或機制等多方面影響全面從嚴治黨主體責任的落實，其根本原因是責任主體缺乏法治意識。依法執(zhí)政、依規(guī)治黨戰(zhàn)略下，落實全面從嚴治黨主體責任應當具有法治化思維，責任主體應以黨章及其統(tǒng)攝下的黨內(nèi)法規(guī)制度為執(zhí)規(guī)和履職盡責的依據(jù)，而不是受外部社會文化環(huán)境等因素所左右。責任主體之所以受人情社會束縛、受“法不責眾”大眾心理困擾，濫用權力或在權力面前顫栗，在責任清單設置時玩“障眼法”以縮減責任范圍從而規(guī)避責任，互相推諉的“踢皮球”式或袒護包庇的“睜眼瞎”式的監(jiān)督，輕處分輕教育的“縱容”式執(zhí)紀問責和不形成嚴重負面社會輿論前不懲戒的“官僚”式執(zhí)紀問責等現(xiàn)象，說到底主要是因為責任主體沒有堅守法治精神，沒有把全面從嚴治黨、制度治黨的精神落到實處，沒有嚴格依照黨內(nèi)法規(guī)確定的原則和精神嚴格依規(guī)執(zhí)規(guī)，而是被非法治因素、非相關因素所牽制。

上述因素對落實全面從嚴治黨主體責任的影響，也折射出責任主體執(zhí)規(guī)的法治水平還不夠高的現(xiàn)實。有什么樣的思想就有什么樣的行為和方法。由于責任主體的法治意識淡薄，其在執(zhí)規(guī)時所表現(xiàn)出的依規(guī)執(zhí)規(guī)的能力和水平不高，其運用法治思維和法治方式思考問題、解決問題的法治能力和法治水平還不夠高。

（四）保障機制缺乏有效性，未發(fā)揮對責任主體的壓力傳導作用

從黨內(nèi)法規(guī)制度建設保障體系來說，監(jiān)督和問責制度的體制安排、機制運行存在一定問題，尚沒有對責任主體起到應有的壓力傳導作用和教育懲戒的效果。

一是黨內(nèi)監(jiān)督的經(jīng)常性有效性不夠，對監(jiān)督者的監(jiān)督和責任追究缺乏有效辦法。黨內(nèi)法規(guī)有關黨內(nèi)監(jiān)督的制度規(guī)定已經(jīng)比較健全，制度性、系統(tǒng)性的黨內(nèi)監(jiān)督體制基本形成，但由于缺乏對監(jiān)督者的責任安排，監(jiān)督者對其權力行使存在隨意性而非經(jīng)常性，而且有時候形式化的監(jiān)督多而有效監(jiān)督不足。對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，監(jiān)督主體對其的糾正和整改剛性約束不足，發(fā)現(xiàn)問題卻不提出整改措施;或者只提出整改措施而不督促整改也不檢查整改情況;或者雖有督促檢查但對其整改是否到位、是否糾正偏差不提出任何意見，或提出意見也不了了之。

二是缺乏科學的具有可操作性的問責裁量基準，“重責輕問”侵害了保障機制的壓力傳導作用。行政法學上的行政裁量基準理論啟示我們，不僅可以制定“黨紀適用裁量基準”[4]，而且可以制定“問責裁量基準”。但是，當前尚沒有制定出“問責裁量基準”，這給責任主體問責時留下了太大自由裁量的空間，由于有些責任主體政治意識不強、缺乏責任擔當、法治精神欠缺，致使問責時畸輕畸重的現(xiàn)象時有發(fā)生。輕微的失職失責行為有時候會受到過度甚至錯誤的追責，這種“輕責重問”的責任追究方式固不可取，但較為嚴重的則是“重責輕問”現(xiàn)象的發(fā)生，即對于那些嚴重失職失責行為，責任監(jiān)督和問責主體卻對其作出過輕的責任處理，使監(jiān)督和問責這種對責任主體的壓力傳導機制的作用發(fā)揮受到梗阻。

四、落實全面從嚴治黨主體責任的對策建議

解決落實全面從嚴治黨主體責任過程中出現(xiàn)的問題，需要從制度建設、思想建設、作風建設、紀律建設幾方面著手，并將制度建設貫穿其中，既要治標又要治本，力爭系統(tǒng)、精準、動態(tài)地把全面從嚴治黨主體責任落實落細落出效果。

（一）把準政治方向，站穩(wěn)人民立場，以高度的責任擔當完善體制機制

政治方向和人民立場是政治的核心，政治建設首先要確保正確的政治方向和人民立場。落實全面從嚴治黨主體責任具有高度的政治性，是責任主體的一項政治責任和政治義務。因此，在落實主體責任過程中，責任主體首先要提高政治站位，把握好正確的政治方向，切實增強“落實全面從嚴治黨主體責任”的政治觀念和責任意識，強化守土有責、守土擔責、守土盡責的政治擔當。為此，要增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，在“是否落實、為誰落實、怎樣落實”的大是大非問題上，始終能夠做到立場堅定、方向明確、原則堅守。在落實全面從嚴治黨主體責任時，要用政治眼光觀察問題、思考問題，要以政治責任分析問題、處理問題、解決問題，始終牢記黨的初心使命，忠誠于黨，服務于人民，堅守黨性原則，堅定政治信念，增強政治意識，嚴守黨規(guī)黨紀。

站穩(wěn)人民立場就是堅決貫徹并始終堅守“人民至上”的執(zhí)規(guī)原則，增強落實全面從嚴治黨主體責任的宗旨意識。在管黨治黨、全面從嚴治黨進行自我革命不斷推動社會革命的過程中，從制度制定到制度運行，“人民至上”是最終的價值指向，也是砥礪前行的力量源泉[5]。責任主體必須始終牢記全心全意為人民服務的宗旨，牢記為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心和使命，有責任、有信仰、敢擔當，始終將增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感作為落實全面從嚴治黨主體責任的價值取向和檢驗標準。以人民立場把握和處理好執(zhí)規(guī)中的一切問題，破除“權力至上”的思想觀念，加大黨內(nèi)監(jiān)督的力度，強化追責的目的和效果，把主體責任落實到位，使落實的效果能夠經(jīng)得起人民的檢驗。

落實全面從嚴治黨主體責任的政治方向和人民立場是有機統(tǒng)一的。一是政治方向決定了人民立場，人民立場反映了政治方向。從根本上說，堅持正確的政治方向就是堅持黨性，就是講政治。堅定馬克思主義立場，就是堅持黨性和人民性相統(tǒng)一，堅決站穩(wěn)黨性立場和人民立場[6]。二是政治方向指引著人民立場，人民立場實現(xiàn)著政治方向。三是政治方向和人民立場是統(tǒng)一的，二者統(tǒng)一于管黨治黨、全面從嚴治黨的偉大實踐。

在落實全面從嚴治黨主體責任過程中，要深入領會并深刻貫徹習近平總書記關于“人民至上”的系列重要思想論述。一是以人民為中心，以持續(xù)增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點，提高“為了人民”落實全面從嚴治黨主體責任的政治認識。如在新冠病毒疫情防控中，“人民至上”的思想就是“人民的生命健康至上”。其他領域和地方同理，任何地方任何單位（系統(tǒng)）的黨委（黨組）主體責任落實都應結(jié)合本地方本單位（本系統(tǒng)）的實際情況更好地促進經(jīng)濟社會發(fā)展、促進業(yè)務開展。依靠人民、成果由人民共享、由人民檢驗。二是以人民利益為訴求，聚焦和解決人民關心的問題和期盼的事情，不斷增強人民的獲得感、幸福感、安全感。具體到司法領域，就是落實黨對司法的全面領導，促進司法的公平公正正義。當前，在堅持和維護實體正義的前提下，更加重視程序正義，使正義不僅要實現(xiàn)而且要以看得見的方式實現(xiàn)，維護司法公信力，維護黨的法治形象。三是在落實全面從嚴治黨主體責任全過程中，傾聽人民呼聲、接受人民監(jiān)督，確保陽光下履職盡責和人民對落實責任情況的監(jiān)督和檢驗。

在制定和實施“落實全面從嚴治黨主體責任清單”全過程中，以忠誠干凈擔當?shù)恼纹犯瘢跃S護黨長期執(zhí)政的政治意識，懷著堅定的政治責任感和強大的歷史使命感，積極明確責任、主動承擔責任、嚴格落實責任、依規(guī)追究責任，確保責任運行機制順暢高效、不留死角。

落實全面從嚴治黨主體責任的前提和基礎是，確立抓關鍵少數(shù)和主體責任全覆蓋相結(jié)合的主體責任制度?！吧鐣髁x法治的實現(xiàn)與否在于領導黨，在于‘關鍵少數(shù)”[7]，治理關鍵少數(shù)不僅對于實現(xiàn)社會主義法治的意義重大，而且有助于解決腐敗問題，主體責任是全面從嚴治黨的“牛鼻子”，而黨委（黨組）是關鍵主體，“一把手”是關鍵少數(shù)，抓住關鍵主體和關鍵少數(shù)就可以很大程度解決區(qū)域性、系統(tǒng)性“塌方式”的腐敗窩案發(fā)生的問題。黨委（黨組）之下的其他主體責任尤其是群眾身邊的基層地方黨組織的主體責任同樣要予以落實，敢抓、真抓、嚴抓才能全面解決主體責任落實不力的真空和漏洞問題，才能使群眾真正感受到中國共產(chǎn)黨以人民為中心的執(zhí)政理念。抓黨委（黨組）的主體責任是“抓關鍵”，抓其他主體的責任是“抓全面”，“抓關鍵”和“抓全面”是有機統(tǒng)一的關系，要兩手抓、同時抓、兩手都要硬，不能片面強調(diào)一個方面而忽視另一方面，“抓關鍵”帶動“抓全面”，“抓全面”有力地支撐“抓關鍵”。

明確普適性的責任清單，制定特殊性的責任清單，普適性的責任清單和特殊性的責任清單相結(jié)合，從而確立科學的主體責任運行機制。在落實全面從嚴治黨主體責任的工作機制上，一是各地區(qū)確立并完善適用于本地區(qū)常態(tài)化的、普適性的主體責任清單制度，并使這種制度隨著管黨治黨、治國理政的實際需要而及時予以調(diào)整從而保持其與時俱進的品格;二是在遵循普適性的主體責任的原則和要求及責任清單的基礎上，各系統(tǒng)尤其是特殊領域、各單位各部門尤其是黨紀監(jiān)督和執(zhí)紀問責部門制定出適用于本系統(tǒng)、本單位、本部門的主體責任清單，這種特殊的責任清單除了遵循普適性的原則和要求之外，還應根據(jù)本系統(tǒng)、本單位、本部門的特點制定出具有特別要求的責任清單，如扶貧脫貧領域應貫徹中央精準扶貧、真實脫貧、教育扶貧等相關政策要求，生態(tài)環(huán)保領域應貫徹生態(tài)文明建設的系列理念和發(fā)展原則，司法領域應貫徹維護公平公正正義的基本要求，住建部門在房產(chǎn)市場調(diào)控上要堅持“房住不炒”的定位，等等。三是強化特殊時期的主體責任清單應服務并解決特殊的形勢要求，如新冠肺炎抗疫時期應當確立抗疫目的為中心和抗疫優(yōu)先的原則。四是普適性的責任清單和特殊性的責任清單具有目的上的統(tǒng)一性，統(tǒng)一于管黨治黨、治國理政的實際需要和黨的全面領導。五是普適性的責任清單和特殊性的責任清單具有相互聯(lián)系、相互影響、相互作用的辯證關系，普適性的責任清單對特殊性的責任清單具有指導性和引領性，特殊性的責任清單是對普適性的責任清單的具體化和有效補充。不能借口普適性的責任清單而否定特殊性的責任清單的必要性，反過來，也不能借口特殊性的責任清單而排斥普適性的責任清單的效力，或通過特殊性的責任清單而使普適性的責任清單空置。特別強調(diào)的是，責任清單解決的是責任不明確、不全面、不具體和缺乏操作性的問題，絕不能把責任清單看成是主體責任依據(jù)，對于責任清單中沒有列舉的責任，屬于其職責范圍的，責任主體必須無條件地履職盡責，不能推諉。為了杜絕責任落實中規(guī)避責任、推卸責任的行為發(fā)生，應在責任清單中制定“兜底條款”，以彌補責任范圍和責任內(nèi)容列舉不科學而疏漏的不足。

（二）增強信仰之力，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，建設高素質(zhì)專業(yè)化執(zhí)行隊伍

落實全面從嚴治黨主體責任需要一支高素質(zhì)的專業(yè)化執(zhí)行隊伍。為此，需要不斷凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，堅定責任主體的理想信念以筑牢信仰之基、提升信仰之力，以馬克思主義的正確權力觀取代落后的“權力至上”的權力觀。

第一，堅定對馬克思主義的信仰和對社會主義、共產(chǎn)主義的信念，夯實信仰之基，提升信仰之力。信仰是一種力量，是一種植根于靈魂深處、思想根底的力量，這種力量具有根本性、全局性、指引性，是其他一切力量的根源。高尚的信仰會產(chǎn)生偉大的正能量、建設力，相反，庸俗甚至卑劣的信仰會產(chǎn)生巨大的負能量、破壞力。因此，在建設高素質(zhì)的專業(yè)化執(zhí)規(guī)隊伍時，一方面，要防止庸俗甚至卑劣的文化影響責任主體的思想和信仰，并嚴厲懲治不健康思想驅(qū)使所發(fā)生的失職失責行為。另一方面，積極倡導并厚植對馬克思主義的信仰和對社會主義、共產(chǎn)主義的信念，并使這種信仰轉(zhuǎn)化成一種力量，形成信仰之力。黨領導中國人民進行的革命、建設和改革歷史已經(jīng)并反復證明：“為了民族獨立和人民解放，信仰火炬點亮革命曙光;面對改革發(fā)展的任務，遠大理想指引奮斗方向;面臨突如其來的風險挑戰(zhàn)，理想信念凝聚化危為機的力量”[8]。建設高素質(zhì)專業(yè)化執(zhí)規(guī)隊伍以推進落實全面從嚴治黨主體責任，提升信仰之力同樣顯得十分重要。

第二，強化責任主體的黨的意識和組織觀念，錘煉忠誠干凈擔當?shù)恼纹犯?。“思想上認同組織是強化黨的意識和組織觀念的邏輯起點，政治上依靠組織是強化黨的意識和組織觀念的保證，工作上服從組織是強化黨的意識和組織觀念的落實與提升，感情上信賴組織是強化黨的意識和組織觀念維系的紐帶與保障”[9]。增強黨的意識和組織觀念才能錘煉出責任主體高度忠誠、純潔干凈而無限擔當?shù)恼纹犯?，堅定對黨的忠誠、對人民的忠誠、對黨規(guī)的忠誠，保持黨的先進性和純潔性，牢記守土有責、守土負責、守土盡責，從而能夠自覺主動、盡職盡責地依據(jù)黨規(guī)精神落實全面從嚴治黨主體責任。忠誠干凈擔當是黨員干部應具有的最重要的三種政治品格，其中，忠誠是首要的政治品格，干凈是立身的政治品格，擔當是成事的政治品格，分別對應黨員干部的信念倫理、底線倫理和責任倫理[10]。唯有錘煉出忠誠干凈擔當?shù)恼纹犯瘢熑沃黧w才能切實增強落實全面從嚴治黨主體責任的政治責任感和永葆黨長期執(zhí)政的政治使命感。“努力將全面從嚴治黨的責任落實到每個黨組織和每個黨的領導工作崗位上，體現(xiàn)在全面從嚴治黨各領域各方面各環(huán)節(jié)，以永遠在路上的執(zhí)著堅定不移全面從嚴治黨”[1]。

第三，厚植健康的黨內(nèi)政治文化，建設風清氣正的黨內(nèi)政治生態(tài)。堅定“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念，以社會主義核心價值觀強化黨員干部的價值觀念，不斷增強責任主體的黨性和宗旨意識，夯實黨長期執(zhí)政的思想基礎。弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，繼承和發(fā)揚革命文化，踐行社會主義先進文化，以黨內(nèi)政治文化發(fā)展推動政治生態(tài)建設[11]。強化馬克思主義的權力觀。滌除“權力至上”的落后權力觀，嚴格貫徹落實民主集中制原則，形成民主和集中有機統(tǒng)一的民主生活和議事決策的政治氛圍;積極開展批評和自我批評;嚴明黨的政治紀律和政治規(guī)矩，嚴格遵守黨章、黨規(guī)，嚴肅執(zhí)紀;堅持正確的用人導向，嚴格把握用人標準，從嚴管理監(jiān)督干部;堅持不斷把反腐敗斗爭引向深入，下大氣力拔“爛樹”、治“病樹”、正“歪樹”。領導干部特別是“一把手”要做營造良好政治生態(tài)的表率。

（三）增強法治意識，持續(xù)提升依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的治理能力和領導水平

全面從嚴治黨首先從黨的作風建設抓起，這是新時代全面從嚴治黨的一個重要突破口，構(gòu)成全面從嚴治黨的鮮明特征[12]。在落實全面從嚴治黨主體責任過程中，責任主體應發(fā)揚真干、實干、敢干精神，不斷提高會干的能力。在會干能力的提升上，不斷強化法治精神，認真學規(guī)、真心尊規(guī)、依規(guī)執(zhí)規(guī)，將法治理念和法治原則深入貫徹到落實主體責任的全過程中，增強運用法治思維和法治方式思考問題、處理問題的治理能力和領導水平。在依法執(zhí)政、依規(guī)治黨戰(zhàn)略下，落實全面從嚴治黨主體責任必須嚴格規(guī)范執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。執(zhí)規(guī)時只考慮相關因素，不考慮無關因素，要做到相同情況同樣處理或?qū)Υ?、不同情況不同處理或?qū)Υ?，?zhí)紀問責時避免畸輕畸重。

貫徹法治精神、依規(guī)執(zhí)規(guī)，要在思想上用馬克思主義的正確權力觀武裝頭腦，擯棄封建落后的“權力至上”權力觀和人治的思想，以“人民至上”思想取代“權力至上”思想，以法治代替人治。在行動中堅決破除形式主義、官僚主義作風。

（四）強化壓力傳導機制，不斷把黨規(guī)監(jiān)督和執(zhí)紀問責的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能

責任制度是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分。責任制度是否健全直接關系著黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的有效提升，關系著黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督制度和責任追究制度的有效落實，關系著管黨治黨、全面從嚴治黨的實踐效果。只有明確了黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行主體及其責任，才能解決權責不一致引發(fā)的責任主體缺位和責任不明的問題，才能使黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督制度和責任追究制度有規(guī)可依。同時，“只有在授權必控的基礎上嚴格責任追究，完善責任追究相關黨內(nèi)法規(guī)，才能確保責任落實到位、權力不被濫用，才能彰顯黨內(nèi)法規(guī)的震懾力”[13]，才能不斷提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機制是失職失責和違規(guī)違紀行為的發(fā)現(xiàn)機制，執(zhí)紀問責的責任追究制度是對失職失責和違規(guī)違紀行為的懲戒機制，二者共同組成落實全面從嚴治黨主體責任的壓力傳導機制，通過這種壓力傳導機制，一方面督促全面從嚴治黨主體責任的有效落實，一方面及時發(fā)現(xiàn)、糾正并懲治失職失責和違規(guī)違紀行為，從而不斷提升落實全面從嚴治黨主體責任的力度和效果。責任制度和懲戒機制二者之間是有機統(tǒng)一的關系，責任制度是基石，為全面從嚴治黨的懲戒機制的運作奠定了制度基礎，懲戒機制是保證，為責任制度的落實提供制度約束和制度保障，二者統(tǒng)一于落實全面從嚴治黨主體責任的偉大實踐。

全面從嚴治黨和落實全面從嚴治黨主體責任永遠在路上，昭示了中國共產(chǎn)黨自我革命的清醒自覺、戰(zhàn)略定力和決心勇氣。全面從嚴治黨不是權宜之計，不是一時興起，而是黨在面對世界百年不遇之大變局的大勢下作出的自我革命的戰(zhàn)略決定，是依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的戰(zhàn)略選擇。推進全面從嚴治黨戰(zhàn)略下的各項制度建設只有開始沒有結(jié)束，強化并不斷加大黨內(nèi)監(jiān)督制度和執(zhí)紀問責制度建設及制度執(zhí)行的力度永遠是進行時。黨內(nèi)監(jiān)督和執(zhí)紀問責的制度化、系統(tǒng)化、全面化已基本實現(xiàn)，當前重要的是以戰(zhàn)略決心和政治勇氣做到黨內(nèi)監(jiān)督和執(zhí)紀問責的常態(tài)化和有效化，強化其對責任主體的壓力傳導作用，將黨內(nèi)監(jiān)督和執(zhí)紀問責的制度優(yōu)勢持續(xù)地轉(zhuǎn)化為看得見的主體責任落實的治理效能。落實全面從嚴治黨主體責任貴在始終不渝地堅持。要以堅定決心、頑強意志、空前力度與時俱進地優(yōu)化懲戒機制，持續(xù)不斷地推進懲戒機制高效運作。要以高度的政治勇氣和責任擔當科學對待責任監(jiān)督和執(zhí)紀問責工作，有效監(jiān)督主體善于整合各種監(jiān)督力量從而形成監(jiān)督合力，不斷創(chuàng)新并真實有效利用尤其是高效利用監(jiān)督渠道和監(jiān)督方式，把監(jiān)督端口前移并形成事前、事中、事后全階段、全方位、全過程的監(jiān)督。將責任監(jiān)督和責任追究相銜接，發(fā)現(xiàn)問題后及時進行處理，該提醒的提醒，該糾正的糾正，該問責的問責，做到有責必問，問責必嚴，并通過問責懲戒一批、教育一批，使懲戒與教育相結(jié)合，真正使問責起到壓力傳導作用，從而切實提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，把全面從嚴治黨主體責任落到實處、落實到位、落出效果。

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