流域綜合治理的業(yè)務邊界與產(chǎn)業(yè)發(fā)展思考

田盛華，陳春梅，齊成紅，張 鑫，鄧海亮

（中交疏浚（集團）股份有限公司，100120，北京）

一、流域綜合治理概述

流域綜合治理是指在流域基本單元內(nèi)，規(guī)范人類社會對水土資源的開發(fā)活動，實現(xiàn)水量水質(zhì)水生態(tài)的去極值化和系統(tǒng)均衡效果。流域綜合治理以生態(tài)文明思想為指導，綜合考慮政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)等要素，統(tǒng)籌流域內(nèi)水資源開發(fā)利用、水環(huán)境治理改善、水生態(tài)構(gòu)建提升、水安全保障等功能變量，修復受損生態(tài)環(huán)境，穩(wěn)定維持流域生態(tài)功能，研究和認知流域治理的內(nèi)在機理和邏輯，探究協(xié)調(diào)的自然邏輯、行為邏輯和法律邏輯，保護和治理流域內(nèi)多種資源共生的自然本底，為持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、促進流域范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟綠色發(fā)展厚植基礎(chǔ)。

流域綜合治理是推進我國生態(tài)文明建設(shè)和貫徹山水林田湖草沙生命共同體理念的重大舉措，以水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全承載力要素為約束，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃及專項規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以區(qū)域統(tǒng)籌、水岸共治、兩手發(fā)力、系統(tǒng)治理的新模式，注重生態(tài)環(huán)境、水利、市政、景觀、航運、交通等多專業(yè)的配合與技術(shù)整合，科學實施涉及防洪減災、水土保持、河道整治、水環(huán)境治理、水庫河道清淤疏浚、生態(tài)修復、生態(tài)航道建設(shè)等多項工程措施和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、重點行業(yè)整治及流域智慧管理等非工程措施，因而流域綜合治理具有復雜性、長期性和系統(tǒng)性的特點。

二、流域綜合治理的業(yè)務邊界和范圍思考

以“兩山理論”為指引，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計要求和新時代治水思路，流域綜合治理可概括為在流域單元內(nèi)以生態(tài)修復為先、自然保護為要，構(gòu)建與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的水清岸綠、產(chǎn)城融合的綠色發(fā)展模式。從空間布局來看，在充分考慮流域的地域特點和資源差異的基礎(chǔ)上，流域綜合治理范圍可進一步延展至區(qū)域和近岸海域，達到陸海統(tǒng)籌、區(qū)域流域海域協(xié)同治理的效果。

流域綜合治理是一項系統(tǒng)性工程，覆蓋面廣、涵蓋要素多，涉及行業(yè)和業(yè)務眾多，常出現(xiàn)業(yè)務邊界和范圍不明確、政策措施不統(tǒng)一、規(guī)劃尺度及層級不一致等問題，進而影響到項目評價、商業(yè)模式和產(chǎn)業(yè)開發(fā)等方面，最終導致具體項目落地困難。為解決上述問題，本文以國家現(xiàn)行行業(yè)標準為基準，研究流域綜合治理相關(guān)業(yè)務的邊界和范圍，明確各類業(yè)務的分類、主要建設(shè)內(nèi)容及相關(guān)行業(yè)主管部門，建立業(yè)務跨行業(yè)、跨部門的界定標準，為流域綜合治理業(yè)務發(fā)展提供參考。

根據(jù)國民經(jīng)濟行業(yè)分類（GBT 4754—2017），流域治理相關(guān)業(yè)務可劃分為水利管理業(yè)、水的生產(chǎn)和供應業(yè)和生態(tài)保護及環(huán)境治理業(yè)等21 大類，水資源管理、污水處理及其再生利用和水污染治理等41 小類，業(yè)務范圍基本涵蓋水利、園林景觀、生態(tài)環(huán)保和水務市政四大行業(yè)，主要涉及水利、水運、水務、市政、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和片區(qū)綜合開發(fā)等。

基于流域治理業(yè)務和邊界范圍的初步分析，結(jié)合具體項目和全產(chǎn)業(yè)鏈業(yè)務發(fā)展需求，進一步研究社會資本方參與流域綜合治理的業(yè)務框架，從流域規(guī)模、行業(yè)歸屬、投資規(guī)模、融資模式、財政金融支持力度、商業(yè)模式、管理模式、投資主體、運營模式、“四性一方案”（“四性”是指必要性、重要性、可行性、緊迫性，“一方案”是指實施方案）評價、社會經(jīng)濟效益評價和風險評估等方面進行全面分析。

三、社會資本方參與流域綜合治理的業(yè)務框架分析

流域涉水問題的復雜性和長期性決定了流域綜合治理需要統(tǒng)籌社會各方力量，與政府部門聯(lián)動形成合力，在以大江大河重要水系為骨架的國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局框架下，把握多規(guī)合一的戰(zhàn)略契機，創(chuàng)造性地開展工作、打通行業(yè)壁壘，實現(xiàn)跨行業(yè)的資源整合與優(yōu)勢互補，使流域綜合治理項目持續(xù)產(chǎn)生收益。社會資本在策劃、投資、建設(shè)、開發(fā)運營等環(huán)節(jié)，要充分發(fā)揮主業(yè)優(yōu)勢，不同程度和深度參與流域治理業(yè)務，與各級政府通力合作，發(fā)揮市場配置優(yōu)勢，謀求聯(lián)盟式協(xié)同發(fā)展，共同構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈，打通資金平衡關(guān)隘，實現(xiàn)資金平衡。

社會資本方常以項目投資、建設(shè)或運營某一階段或全過程為重點，對流域綜合治理的業(yè)務邊界和框架缺少系統(tǒng)分析和規(guī)劃，尤其是對政策風險識別不到位，加上流域綜合治理項目以公益性、準公益性為主，相關(guān)金融財政支持有待完善，流域綜合治理項目往往出現(xiàn)收益不可期、落地不可行、資金不安全等問題。因此有必要對流域綜合治理的業(yè)務邊界和業(yè)務框架進行分析，在總結(jié)流域綜合治理項目經(jīng)營和發(fā)展過程中不同維度問題和難點的基礎(chǔ)上，堅持戰(zhàn)略引領(lǐng)、需求導向、分層設(shè)計、差異化發(fā)展、多要素支撐保障和全生命周期管理原則，建立流域綜合治理的理論和模型框架、產(chǎn)品技術(shù)和服務管理、項目和產(chǎn)業(yè)開發(fā)、支撐和保障及運營管理等體系，提供行之有效的解決方案，構(gòu)建流域綜合治理的業(yè)務框架。

流域綜合治理業(yè)務框架是分層架構(gòu)模式，主要包括戰(zhàn)略層、需求層、設(shè)計層、實施層、全生命周期管理層，其中設(shè)計層采用分層設(shè)計，主要包括頂層設(shè)計層（含規(guī)劃、設(shè)計和投資等）、業(yè)務層（含業(yè)務、技術(shù)、產(chǎn)品、服務和集成等）、實施層（含解決方案、項目策劃和實施等）、運營層（含項目運維、平臺運營、產(chǎn)業(yè)運營和支撐保障），如圖1 所示。

圖1 流域綜合治理分層架構(gòu)

在流域綜合治理業(yè)務框架模式下，對流域綜合治理項目進行閉環(huán)管理，設(shè)計階段實現(xiàn)戰(zhàn)略引領(lǐng)，充分考慮需求導向，不同項目階段實行分層設(shè)計、分段而治，不斷總結(jié)規(guī)律，實現(xiàn)流域綜合治理模式可復制、可推廣。

四、流域綜合治理產(chǎn)業(yè)模式思考

如前所述，流域綜合治理需要統(tǒng)籌包括社會資本在內(nèi)的社會各方共同參與，而社會資本參與流域綜合治理投資決策的關(guān)鍵因素是項目收益，但流域綜合治理項目的公益性和準公益性屬性又決定其主要提供公共產(chǎn)品與服務，缺乏“自我造血”能力，影響了資本的收益率。因此，流域綜合治理能否長效運行，關(guān)鍵取決于是否能夠建立合理的產(chǎn)業(yè)模式產(chǎn)生項目收益。為保證社會資本投資的基本收益，流域綜合治理項目在投資決策中，要根據(jù)流域特征和資源稟賦等，針對所涉區(qū)域?qū)嶋H情況，設(shè)計相關(guān)項目產(chǎn)業(yè)模式。

流域綜合治理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展應遵循國土空間生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，堅持生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)“三區(qū)”聯(lián)動，以治理為突破口，點（水庫/湖泊治理）線（水運/水系連通/城市水環(huán)境治理）面（片區(qū)/區(qū)域開發(fā)）相結(jié)合，帶動土地資源（城區(qū)土地增值、農(nóng)村未利用土地開發(fā)）、水資源、獨特資源（自然資源、文旅資源等）等要素資源價值提升，實現(xiàn)“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)城融合化，治理市場化，河湖健康化”。結(jié)合流域綜合治理的實踐，水庫和城市是其重要節(jié)點。

流域綜合治理產(chǎn)業(yè)以生態(tài)保護修復、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化推動生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化，策劃包含城市、水庫、湖泊、水系等豐富要素，擁有文旅資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、土地資源、自然資源等獨特資源，且需求強烈、前期工作基礎(chǔ)好的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目，打通流域治理項目財務平衡缺口與經(jīng)濟效益盈余的鴻溝，解決流域治理資金平衡難題，助力流域區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，探索并解決保護和發(fā)展相協(xié)調(diào)等重大戰(zhàn)略問題。

流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式可進行以下幾方面探索。

1.戰(zhàn)略協(xié)同和政策導向型

緊抓國家重大戰(zhàn)略實施契機，發(fā)揮社會資本優(yōu)勢，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推動流域區(qū)域綠色發(fā)展的同時獲取政策優(yōu)惠，充分利用財政政策，申請流域生態(tài)補償金、綠色發(fā)展基金、財稅減免和土地等優(yōu)惠政策。其中，流域生態(tài)補償是當前較為常見的財政資金使用模式之一。當前我國各級政府陸續(xù)開展的流域生態(tài)補償機制，由流域治理的直接或間接受益者向其貢獻者實施補償，旨在建立流域內(nèi)“成本共擔、效益共享、合作共治”的長效機制，主要包含央地政府間的“縱向補償”和流域上下游間的“橫向補償”等。以中央政府轉(zhuǎn)移支付（投資補助）為典型形式的縱向補償較為常見，但縱向補償往往只解決部分投資資金來源，對項目后續(xù)償債和持續(xù)運營少有兼顧；部分地區(qū)已嘗試探索流域內(nèi)省域間、省內(nèi)市域間橫向補償機制，如下游對上游基于水質(zhì)水量的生態(tài)水費支付機制，基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、財政稅收減免以及地區(qū)間要素、產(chǎn)業(yè)的支持等形式，以流域生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本等為依據(jù)，向保護者和建設(shè)者提供補償，但目前比較成熟、穩(wěn)定實施的機制還比較少。

2.流域綜合治理項目經(jīng)營權(quán)打包和開發(fā)權(quán)讓渡

流域相關(guān)項目特許經(jīng)營性權(quán)打包是指在項目策劃和前期工作開展階段，梳理流域相關(guān)資產(chǎn)，重點是可增加項目自身“造血”能力的經(jīng)營性項目，實現(xiàn)投資收益，將流域綜合治理項目與經(jīng)營性項目整體打包，提高項目本身的盈利能力。

流域綜合治理項目開發(fā)權(quán)讓渡是通過市場化手段引入社會資本，由社會資本統(tǒng)一實施流域內(nèi)所有公益性項目建設(shè)。建設(shè)期滿后，政府讓渡一段時期內(nèi)項目整體開發(fā)的特許經(jīng)營權(quán)或以參股的形式參與該類項目的經(jīng)營管理，如水力風力太陽能發(fā)電、工業(yè)和城市供水、住宿旅游、水土資源開發(fā)、林業(yè)、漁業(yè)、航運、綠色農(nóng)業(yè)等經(jīng)營性項目的經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)讓所得收入用以彌補前期建設(shè)實施流域綜合治理公益性項目時投入的資金成本。

3.產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式

結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略，聚焦重點區(qū)域，堅持山水林田湖草沙統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)治理，推進水利、交通、農(nóng)業(yè)、市政水務、文旅等相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，保障防洪、供水、通航等基礎(chǔ)設(shè)施運營安全和流域生態(tài)安全。通過科學規(guī)劃和頂層設(shè)計，明確產(chǎn)業(yè)定位，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，利用高端先進產(chǎn)業(yè)帶動低端落后產(chǎn)業(yè)，使先進、落后產(chǎn)業(yè)相互融合，低端產(chǎn)業(yè)成為高端產(chǎn)業(yè)的組成部分；以創(chuàng)新帶動產(chǎn)業(yè)升級，盤活土地、市政公用設(shè)施經(jīng)營權(quán)等城市核心資源，實現(xiàn)資產(chǎn)規(guī)模和效益最大化，提升產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展速度，提高生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)量、質(zhì)量及附加值，將區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢和發(fā)展優(yōu)勢，帶動地區(qū)脫貧致富和高質(zhì)量發(fā)展。

4.創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展模式

創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)功能區(qū)片區(qū)綜合開發(fā)模式，堅持“研發(fā)優(yōu)先，技術(shù)驅(qū)動”，將項目自身開發(fā)利益融入產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的整體價值，從流域綜合治理的視角構(gòu)建一個基于“鏈”的分析框架，從產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、創(chuàng)新鏈、服務鏈和生態(tài)鏈出發(fā)，推動專業(yè)領(lǐng)域為導向的開發(fā)模式，如以生態(tài)環(huán)境為導向開發(fā)模式（EOD）和以交通為導向的開發(fā)模式（TOD）等具備商業(yè)價值的開發(fā)模式。流域綜合治理往往和EOD 模式較為契合，通過生態(tài)系統(tǒng)筑底、基礎(chǔ)設(shè)施升級、產(chǎn)城運營融合，以環(huán)境綜合治理、城市排水系統(tǒng)廠網(wǎng)一體化建設(shè)及片區(qū)綜合開發(fā)為載體，以文旅、康養(yǎng)和高效農(nóng)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，探索生態(tài)治理的價值轉(zhuǎn)換路徑和定價模式。利用溢價增值部分對流域環(huán)境治理與保護投入的反哺，提升改善流域生態(tài)功能和國土空間環(huán)境，帶動城鄉(xiāng)區(qū)域整體價值提升，推進鄉(xiāng)村振興、新型城市化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)流域綠色可持續(xù)發(fā)展。

流域綜合治理的產(chǎn)業(yè)模式往往是上述幾種發(fā)展模式相互融合、互為補充的最優(yōu)組合結(jié)果，在項目策劃階段，根據(jù)項目性質(zhì)，區(qū)域特征，國家、地區(qū)及行業(yè)相關(guān)政策，積極溝通對接各級政府，發(fā)揮雙方政策資金支持、資源調(diào)動、專業(yè)能力等方面的優(yōu)勢，研究商業(yè)模式最優(yōu)方案。