失信懲戒的限度問(wèn)題研究

摘 要：由于缺乏對(duì)失信行為明確定義、主管部門(mén)權(quán)責(zé)不清等原因，導(dǎo)致我國(guó)各地出現(xiàn)失信懲戒措施適用條件泛化的情形。必須要從失信行為與道德的關(guān)系、公民的隱私權(quán)等方面出發(fā)明確失信懲戒限度的界定方法，健全協(xié)同聯(lián)動(dòng)的信用修復(fù)體系，從而完善我國(guó)的信用制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：失信懲戒限度;信用修復(fù);道德檔案

中圖分類(lèi)號(hào)：D9???? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.17.066

自國(guó)務(wù)院于2014年發(fā)布《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）以來(lái)，全國(guó)各地開(kāi)始了探索社會(huì)信用體系建設(shè)的道路。但是由于缺乏對(duì)失信行為明確界定，導(dǎo)致各地出現(xiàn)失信懲戒措施適用條件泛化的情形。并且國(guó)務(wù)院在2020年12月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）也指出應(yīng)當(dāng)對(duì)失信懲戒的限度應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一定的規(guī)制，防止不適合的泛用乃至濫用，要確保過(guò)懲相當(dāng)，切實(shí)保護(hù)信用主體的正當(dāng)利益。

1 失信懲戒限度現(xiàn)狀

1.1 制度的合法性欠缺

由于沒(méi)有統(tǒng)一的社會(huì)信用法的指導(dǎo)，在此情形下，地方立法也僅能依據(jù)《立法法》賦予其的權(quán)利來(lái)進(jìn)行規(guī)定。在聯(lián)合懲戒的配合下無(wú)法避免的是失信行為懲戒呈現(xiàn)泛化的趨勢(shì)。實(shí)踐中存在諸如激勵(lì)少懲戒多、失信行為界定范圍擴(kuò)張等問(wèn)題。失信懲戒的合法性也就會(huì)引起質(zhì)疑，因?yàn)椴](méi)有明確的上位法的支撐，面對(duì)信用體系的建設(shè)，失信懲戒的隨意性、任意性會(huì)嚴(yán)重引起信用懲戒的權(quán)的行使偏離了法治的運(yùn)行軌道。失信懲戒的合法性是現(xiàn)階段需要解決的基本問(wèn)題，國(guó)家可以建立起有效統(tǒng)一的管理制度，通過(guò)統(tǒng)一的信用立法來(lái)完善信用體系的法律保障，避免地方立法對(duì)于失信懲戒權(quán)的行使過(guò)限。

1.2 制度的謙抑性不足

失信懲戒的謙抑性主要是在法律上來(lái)看，失信懲戒現(xiàn)采用的聯(lián)合懲戒的前提就是失信行為基本上已經(jīng)被相關(guān)的法律做出了相應(yīng)的評(píng)價(jià)。但是為了防止對(duì)于失信行為的重復(fù)處罰，在失信懲戒權(quán)的行駛過(guò)程中如果對(duì)于失信行為已經(jīng)有了其他法律來(lái)做出懲罰，那么應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用已有的法律規(guī)定，這時(shí)失信懲戒措施便應(yīng)當(dāng)保證謙抑制性的存在。信用體系的建設(shè)是國(guó)家在高速發(fā)展中的一個(gè)產(chǎn)物，社會(huì)信用立法也不會(huì)是獨(dú)立于其他法律的部門(mén)。它的處罰必然是與其他的違法行為有交叉的部分，如果對(duì)于失信懲戒的適用沒(méi)有明顯的界線，那么無(wú)論是對(duì)于失信行為人的多重懲罰還是對(duì)于法律的適用都會(huì)產(chǎn)生影響。對(duì)于失信懲戒對(duì)失信行為人的二次約束是不僅是處于構(gòu)建誠(chéng)信社會(huì)的緊迫性，還是通過(guò)想事前預(yù)防模式能夠有效彌補(bǔ)事后處罰的不足。但是在適用的過(guò)程中對(duì)于是失信懲戒權(quán)的行使限度還是需要法律來(lái)約束的，防止出現(xiàn)對(duì)于失信懲戒行為的過(guò)度處罰，侵害行為人的基本權(quán)利。

1.3 信用激勵(lì)的界限模糊

2016年國(guó)務(wù)院的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，可見(jiàn)建設(shè)還需要通過(guò)信用激勵(lì)的手段來(lái)進(jìn)行發(fā)展。但是由于近幾年來(lái)的部分規(guī)定混淆了信用激勵(lì)與公民權(quán)利的概念，侵犯了公民權(quán)利。比如，國(guó)家衛(wèi)生健康委等11部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)無(wú)償獻(xiàn)血工作健康發(fā)展的通知》，提出了將無(wú)償獻(xiàn)血納入社會(huì)征信系統(tǒng)，提高獻(xiàn)血者的公共利益。無(wú)償獻(xiàn)血是公民的一項(xiàng)權(quán)利，其有選擇鮮血與不獻(xiàn)血的自由，不應(yīng)當(dāng)將其作為公民的守信激勵(lì)來(lái)作用。并且失信懲戒措施本身就是一種反向的信用激勵(lì)，它從對(duì)公民信用的嚴(yán)格要求來(lái)約束公民的行為，最終形成對(duì)信用體系的構(gòu)建。信用激勵(lì)作為一種鼓勵(lì)手段，應(yīng)當(dāng)是保障公民基本權(quán)利之余才能繼續(xù)發(fā)揮作用。信用激勵(lì)不是替代公民權(quán)利的可供選擇，任何一種激勵(lì)方式都應(yīng)當(dāng)是在保障公民權(quán)利的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。但是由于失信懲戒在沒(méi)有統(tǒng)一的信用立法的前提下，地方的立法限度出現(xiàn)了泛化的趨勢(shì)，部分的措施模糊了信用激勵(lì)和公民基本權(quán)利的限度。這是地方急于構(gòu)建社會(huì)信用體系而產(chǎn)生的負(fù)面影響，也是失信懲戒限度的現(xiàn)狀表現(xiàn)之一。

2 失信懲戒的適用條件泛化的成因

2.1 失信行為缺乏官方定義

誠(chéng)信作為社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容，貫徹于公民內(nèi)心與實(shí)踐，是公民的行為準(zhǔn)則，它體現(xiàn)的是民族的信仰和公民行為的約束原則。而誠(chéng)信與信用不同，信用是以誠(chéng)信為原則的人與人之間產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系。誠(chéng)信作為法律中的原則性規(guī)定是沒(méi)有具體的內(nèi)涵所在的，需要人們來(lái)進(jìn)行價(jià)值判斷，信用則是具體的社會(huì)關(guān)系與制度。

基于誠(chéng)信與信用的區(qū)分，對(duì)于失信行為的界定也需要具體的方法。但是失信行為目前的法律沒(méi)有具體的規(guī)定，而是通過(guò)《綱要》中所涵蓋的一些區(qū)域和規(guī)定來(lái)解釋。這也導(dǎo)致了地方立法的時(shí)候?qū)τ谑判袨榈姆秶芽氐牟粔驕?zhǔn)確，會(huì)出現(xiàn)失信懲戒措施泛化，甚至?xí)?duì)公民的權(quán)利進(jìn)行侵害。部分地方出臺(tái)的失信行為的范圍和懲戒措施就是涉及的范圍過(guò)于寬廣，將有些僅是違反誠(chéng)信價(jià)值觀的行為列入了失信懲戒的范圍，這是對(duì)失信行為的概念沒(méi)有具體的局勢(shì)表現(xiàn)。由于目前我國(guó)并沒(méi)有對(duì)失信行為定性，并且缺乏統(tǒng)一的社會(huì)信用立法，所以產(chǎn)生了失信懲戒的時(shí)使用條件泛化現(xiàn)象。

2.2 失信主管部門(mén)權(quán)責(zé)不清

當(dāng)前，我國(guó)的失信懲戒制度主要是全范圍的各機(jī)關(guān)聯(lián)合運(yùn)作的失信懲戒。但是失信聯(lián)合懲戒的機(jī)制目前只是已經(jīng)作為一個(gè)簡(jiǎn)單的概念被主管部門(mén)提出和廣泛應(yīng)用，對(duì)于具體的失信聯(lián)合懲戒行為如何界定等諸多相關(guān)的問(wèn)題。因?yàn)槿狈?quán)威的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)各界以及相關(guān)政府部門(mén)的觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)也不盡相同，實(shí)踐中由于缺少相關(guān)法律規(guī)范，難以作為行政管理中的依據(jù)。失信的聯(lián)合懲戒有利于失信懲戒制度的進(jìn)一步發(fā)展和社會(huì)信用體系的構(gòu)建。但是當(dāng)失信聯(lián)合懲戒出現(xiàn)行為認(rèn)定的錯(cuò)誤時(shí)，失信懲戒的主管機(jī)關(guān)該如何負(fù)責(zé)也是失信聯(lián)合懲戒制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)。

失信懲戒的相關(guān)法律規(guī)定和配套制度是形成失信懲戒部門(mén)長(zhǎng)期有效工作的前提。聯(lián)合失信懲戒中的主管部門(mén)沒(méi)有明確的法律規(guī)定，這引起了失信主管部門(mén)權(quán)責(zé)不清。當(dāng)失信懲戒措施的實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生負(fù)面效果或者其他問(wèn)題時(shí)，沒(méi)有明確的歸責(zé)原則，使得解決問(wèn)題的效率低下。實(shí)施懲戒的機(jī)關(guān)容易產(chǎn)生對(duì)負(fù)面影響的推諉塞責(zé)，導(dǎo)致了失信懲戒的適用條件泛化。

2.3 失信懲戒和道德檔案混淆適用

《綱要》規(guī)定的重點(diǎn)領(lǐng)域失信懲戒僅是對(duì)失信懲戒的范圍進(jìn)行規(guī)定，但是卻沒(méi)有對(duì)失信行為進(jìn)行明顯的界定，這也使失信懲戒的范圍泛化。例如北京市交通委將車(chē)廂內(nèi)進(jìn)食、大聲外放視頻音樂(lè)等規(guī)定為可以記入個(gè)人信用的不良信息。這對(duì)人行為的約束范圍已經(jīng)擴(kuò)大至日常行為，這讓失信懲戒措施出現(xiàn)了濫用的情形。在國(guó)家的運(yùn)行過(guò)程中法律的規(guī)制應(yīng)當(dāng)由明確的立法依據(jù)，而法律懲戒的層面應(yīng)當(dāng)是與道德由嚴(yán)格區(qū)分的，只有嚴(yán)重違背道德且造成法律上的危害后果的行為，方需要進(jìn)入法律懲戒的范圍。目前我國(guó)各地的懲戒立法呈現(xiàn)出“道德檔案”的趨勢(shì)，失信行為與失德行為的區(qū)分不明?；煜膳c道德的概念會(huì)形成失信懲戒措施涵蓋范圍不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，比如不同地方立法將公民的本來(lái)應(yīng)當(dāng)由社會(huì)道德規(guī)則來(lái)規(guī)范的行為劃入失信懲戒應(yīng)當(dāng)規(guī)制的限度中。自古以來(lái)道德與法律的關(guān)系就是被學(xué)者討論的話題，在公民的個(gè)人行為中應(yīng)當(dāng)只有嚴(yán)重違背道德且造成法律上的危害后果的行為，方需要進(jìn)入法律懲戒的范圍。道德與失信行為的范圍應(yīng)是統(tǒng)一的社會(huì)信用立法來(lái)進(jìn)行規(guī)定。

3 失信懲戒限度的制度構(gòu)建

失信懲戒由于缺乏統(tǒng)一的社會(huì)信用立法，導(dǎo)致了地方立法的適用范圍泛化，失信懲戒的界限不清的情形。失信懲戒的具體界定方法需要進(jìn)一步完善的地方，事中、事后的信用修復(fù)也是失信懲戒制度不可忽略的重要問(wèn)題。

3.1 明確界定方法

我國(guó)的信用體系建設(shè)目前沒(méi)有明確的國(guó)家立法來(lái)規(guī)定，所以失信懲戒制度應(yīng)當(dāng)作為管理性規(guī)定來(lái)適用。由于信用懲戒措施與其他的法律規(guī)范規(guī)制的行為具有“重合”性，所以在同一行為觸犯到不同的而法律規(guī)范時(shí)，應(yīng)當(dāng)先以其他成文的法律規(guī)范來(lái)進(jìn)行規(guī)制。失信懲戒措施只能作為一種管理性措施來(lái)適用?，F(xiàn)在國(guó)家信用體系的全覆蓋的建設(shè)穩(wěn)步建設(shè)中，對(duì)于失信被執(zhí)行人的懲戒應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有的國(guó)家法律為先，防止出現(xiàn)一事雙罰的情形。把失信懲戒措施作為管理性規(guī)定來(lái)適用是對(duì)失信行為懲罰較為合適的理解。

現(xiàn)今失信懲戒措施是以行政執(zhí)法部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法的方式推進(jìn)，執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)導(dǎo)致失信懲戒行為被重復(fù)處理，或者范圍擴(kuò)大的情形，所以失信懲戒的限度問(wèn)題是不可忽視的。失信行為應(yīng)當(dāng)屬于法律的規(guī)制范圍內(nèi)，而不能與道德混淆。法律是最低的道德底線，失信懲戒的限度應(yīng)當(dāng)在法律的規(guī)制內(nèi)，切勿上升到道德的約束范圍。失信懲戒應(yīng)當(dāng)在保護(hù)公民的個(gè)人信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，失信的聯(lián)合懲戒過(guò)程中會(huì)無(wú)意間對(duì)于失信被執(zhí)行人的信息進(jìn)行公示，但是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格明確信息查詢(xún)使用權(quán)限和程序，防止失信被執(zhí)行人的隱私泄露。

3.2 完善信用修復(fù)制度

信用修復(fù)理論上主要包括兩種類(lèi)型：一種是失信懲戒部門(mén)對(duì)于失信被執(zhí)行人行為判定錯(cuò)誤時(shí)的信用糾錯(cuò)。另一種是失信被執(zhí)行人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，懲戒部門(mén)在事中事后通過(guò)監(jiān)管機(jī)制使失信主體退出懲戒措施，從而到達(dá)信用修復(fù)的制度。對(duì)于失信懲戒部門(mén)判定出錯(cuò)而導(dǎo)致的信用修復(fù)主要是源于部分學(xué)者認(rèn)為的信用修復(fù)原始的制度意義，而對(duì)于第二種的信用修復(fù)持有違背制度原意的觀點(diǎn)。但是這種觀點(diǎn)并沒(méi)有獲得更多的支持。更多的學(xué)者認(rèn)為信用修復(fù)應(yīng)當(dāng)是第二種的信用修復(fù)制度。根據(jù)2020年12月7日《指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確指出完善信用修復(fù)制度，要求失信主體應(yīng)當(dāng)按要求糾正失信行為，消除不良影響的，均可以申請(qǐng)信用修復(fù)。對(duì)于信用的修復(fù)也是事后救濟(jì)失信懲戒限度擴(kuò)大的重要制度。信用修復(fù)也應(yīng)當(dāng)是全網(wǎng)覆蓋型的制度，信用體系建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)覆蓋化決定了信用體系的修復(fù)工作也應(yīng)當(dāng)做到及時(shí)、全面。實(shí)施失信懲戒的部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)失信被執(zhí)行人提供的證據(jù)后，停止相關(guān)的懲戒措施，并且將修復(fù)信息及時(shí)向社會(huì)公示。

信用修復(fù)制度也是一種對(duì)于失信被執(zhí)行人的信用激勵(lì)和監(jiān)督，對(duì)于整個(gè)失信成績(jī)的過(guò)程是至關(guān)重要的。信用修復(fù)工作的有序進(jìn)行需要失信懲戒部門(mén)嚴(yán)格的監(jiān)督工作，信用修復(fù)工作應(yīng)當(dāng)伴隨著部分懲戒措施的終止行為。在信用的修復(fù)過(guò)程中，失信被執(zhí)行人的信息不得被隨意的發(fā)布，應(yīng)當(dāng)修復(fù)的具體情況進(jìn)行公示。應(yīng)當(dāng)健全信用修復(fù)的配套措施，對(duì)于信用修復(fù)的證據(jù)審查和監(jiān)督、適用條件以及后續(xù)的登記公示等程序也不可忽視。建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)信息全覆蓋的信用修復(fù)機(jī)制，解決信用修復(fù)難的老大難問(wèn)題。建設(shè)規(guī)范、完備的信用修復(fù)制度，形成協(xié)調(diào)有序，安全穩(wěn)定的信用修復(fù)體系。

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基金項(xiàng)目：2020年江蘇省研究生科研與實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“失信懲戒的立法限度問(wèn)題研究”（SJCX20_0902）。

作者簡(jiǎn)介：蔡雙雙（1995-），女，漢族，江蘇宿遷人，法律碩士，江蘇師范大學(xué)法學(xué)院。