農(nóng)業(yè)食品安全與環(huán)境保護的協(xié)同治理

摘 要：我國作為農(nóng)業(yè)大國、人口大國，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展在國家經(jīng)濟和社會發(fā)展中的作用尤為重要。但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，往往過分注重產(chǎn)量和食品安全而以犧牲環(huán)境為代價。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中，食品安全作為農(nóng)產(chǎn)品的準入門檻受到重視，同時食品安全的標準也成為農(nóng)民獲取最大利益的市場化杠桿。在利益驅(qū)使下，過度重視食品安全以獲取最大利益而犧牲環(huán)境資源的情況亦不少見。如何平衡農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境保護的關(guān)系、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)化發(fā)展、實現(xiàn)環(huán)境保護與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的協(xié)調(diào)發(fā)展成為當(dāng)下的嚴峻問題。本文通過對食品安全與環(huán)境保護在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的關(guān)系進行分析，提出相應(yīng)的解決方案。

關(guān)鍵詞：食品安全;環(huán)境保護;農(nóng)業(yè)

中圖分類號：D9???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.17.053

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)脫胎于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，是伴隨著經(jīng)濟技術(shù)的不斷發(fā)展及社會需求的不斷變化而發(fā)展起來的，是“為以保障農(nóng)產(chǎn)品供給，增加農(nóng)民收入，促進可持續(xù)發(fā)展為目標，以提高勞動生產(chǎn)率、資源產(chǎn)出率和商品率為途徑，以現(xiàn)代科技和裝備為支撐，在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上，在市場機制與政府調(diào)控的綜合作用下，農(nóng)工貿(mào)緊密銜接，產(chǎn)加銷融為一體，多元化的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和多功能的產(chǎn)業(yè)體系”。

先進的技術(shù)、現(xiàn)代化的管理是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本條件，但作為農(nóng)業(yè)本身而言，無論是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)或是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)都根植于生態(tài)環(huán)境這一最基本的生產(chǎn)要素。農(nóng)業(yè)活動作為“人類最早作用于自然生態(tài)系統(tǒng)的活動”，對環(huán)境系統(tǒng)產(chǎn)生的影響也會隨著現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展越來越大。

1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的矛盾體現(xiàn)

就目前而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的環(huán)境保護與農(nóng)民利益追求是相悖的。因為無論是降低或是解決污染，其所需要支出都成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本由農(nóng)民承擔(dān)。在市場經(jīng)濟體制下，價格戰(zhàn)爭與產(chǎn)品品質(zhì)并重，農(nóng)民要獲取最大利益就必須降低價格、提升品質(zhì)，這就導(dǎo)致部分在他們看來非強制性規(guī)定的環(huán)境保護措施被選擇性忽視。

同時，無論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或是環(huán)境保護相關(guān)的任一標準或者準則，其執(zhí)行者依舊是農(nóng)民，是農(nóng)民自己來決定環(huán)境保護與個人利益間的優(yōu)先次序，而難以讓某個機構(gòu)來對執(zhí)行的過程進行監(jiān)督和評估。在現(xiàn)階段環(huán)境保護缺乏補貼、補助等經(jīng)濟激勵措施的情況下，個人利益追求無疑是占了上風(fēng)。此外，大多數(shù)環(huán)保項目要求自愿參與，而為了減少負擔(dān)和責(zé)任，農(nóng)民多會拒絕加入其中。

在這種個人利益與環(huán)境保護的對立中，食品安全成了促使矛盾發(fā)展的最關(guān)鍵的因素。食品安全所包含的要求和標準是食品二級生產(chǎn)商及銷售商所認可并嚴格執(zhí)行的食品準入門檻。農(nóng)民為了增加利益，一方面要提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，滿足準入門檻要求并盡量提高產(chǎn)品的品質(zhì)等級;另一方面需要提高產(chǎn)量以有限的資源提供盡量多的產(chǎn)品。這種因食品安全所引導(dǎo)的利益追求，也正是與環(huán)境保護最大的矛盾。

2 食品安全與環(huán)境保護

食品安全與環(huán)境保護是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中最重要的問題之一。近年來，食品安全問題已受到相當(dāng)?shù)闹匾?，但環(huán)境保護等相關(guān)問題的監(jiān)管依舊是十分有限的。近年來逐步加強的食品安全監(jiān)管，可能會加劇已很嚴重的環(huán)境危害，并使得環(huán)保項目的參與更加困難。

2.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境影響現(xiàn)狀

在當(dāng)下農(nóng)產(chǎn)品需求量不斷增加的情況下，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境的不良影響愈加顯著。在諸多不良影響中，對非農(nóng)業(yè)環(huán)境和自然資源的危害是最突出的。

首先，對資源及環(huán)境的污染。不同類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，會造成不同范圍、不同種類的資源環(huán)境污染。高密度畜牧養(yǎng)殖業(yè)是典型的重污染產(chǎn)業(yè)之一，畜牧養(yǎng)殖中會產(chǎn)生動物排泄物、氣味及污水等污染物，畜牧污染物處理不當(dāng)會嚴重污染周邊空氣、水源，如果污染物直接作為肥料，會影響土地環(huán)境及土地生物多樣性，甚至?xí)斐赊r(nóng)作物致病并影響食品安全和人類健康。如2014年在煙臺牟平區(qū)的畜禽養(yǎng)殖調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：該區(qū)年養(yǎng)殖糞便排量達60多萬噸，且主要污染物雞糞中重金屬含量嚴重超標，對周邊的飲用水源、空氣及周邊土地造成了不同程度的破壞。另外，養(yǎng)殖業(yè)中所施用的動物藥品及種植業(yè)中所施用的化肥及農(nóng)藥，也對周邊居住環(huán)境及水源等產(chǎn)生了巨大的影響。

其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境資源的透支。當(dāng)前多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以犧牲環(huán)境資源的持續(xù)性為代價，追求暫時的高增長。如2010年內(nèi)蒙古9800萬畝草原因長期超載放牧導(dǎo)致草原退化，最終導(dǎo)致部分草原沙化并產(chǎn)生鼠害;如上世紀60年代以來開始圍湖造田的洪湖，由于湖容減小，加劇了湖區(qū)環(huán)境生態(tài)的劣變，嚴重減弱湖區(qū)的調(diào)蓄抗災(zāi)功能，以致汛期漬澇災(zāi)害頻繁、低湖田土壤環(huán)境惡化等，如此例子并不鮮見。這種透支環(huán)境資源的行為，一方面破壞了資源;另一方面對生物多樣性造成了危害，嚴重危及生態(tài)環(huán)境。

從長遠看，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)采取措施以保證可持續(xù)發(fā)展，但是在短期內(nèi)做到適度放牧、輪耕、減少化肥農(nóng)藥使用等，會大量增加生產(chǎn)成本，而增加的成本在當(dāng)前的農(nóng)業(yè)競爭態(tài)勢下是只能由其農(nóng)戶自行承擔(dān)。因此，在短期經(jīng)濟利益的促使下，他們刻意低估了環(huán)境破壞對長期發(fā)展的影響，或寄希望于未來技術(shù)上的創(chuàng)新對未來農(nóng)業(yè)發(fā)展提供更適宜的條件。

2.2 農(nóng)產(chǎn)品食品安全對環(huán)境保護需求現(xiàn)狀

相比環(huán)境監(jiān)管而言，食品安全監(jiān)管更加全面。成立了肉類、奶制品及家禽類等專門的安監(jiān)部門，制訂了相應(yīng)完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)品食品安全標準，規(guī)范了監(jiān)管部門對初級農(nóng)產(chǎn)品的衛(wèi)生條件及相關(guān)疫情進行調(diào)查的權(quán)利。同時，部分地方性規(guī)章及文件中將農(nóng)產(chǎn)品食品安全結(jié)合農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)進行規(guī)范，如在農(nóng)產(chǎn)品收獲前一段時間內(nèi)禁止使用動物類肥料等，如規(guī)定了通過各種方法降低動物養(yǎng)殖造成的環(huán)境污染等。這無疑是一個很大的進步。

近年來隨著食品安全法規(guī)和標準的逐步完善，各類食品安全問題導(dǎo)致的疾病等愈加降低。但在為數(shù)不多的食品安全問題中，46%食源性疾病的產(chǎn)生源自生產(chǎn)階段的問題，因農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境污染而引發(fā)的食品安全問題已成為食源性疾病爆發(fā)的五大因素之一?；屎娃r(nóng)藥的施用過量破壞了生態(tài)環(huán)境，同時導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品中硝酸鹽、亞硝酸鹽、重金屬等有害物質(zhì)超標，直接危害食品安全;養(yǎng)殖業(yè)造成空氣、水源、土壤環(huán)境污染，同時部分區(qū)域性人畜共患病也與農(nóng)業(yè)環(huán)境污染相關(guān)。

2015年《食品安全法》的修訂，首先，恢復(fù)了消費者的信心，解決了之前甚囂塵上的許多食品安全問題所造成的部分商品消費緊張;其次，避免了從業(yè)者間更激烈的沖突。行業(yè)參與者為了更高的市場份額制訂了更嚴苛的標準，這對于農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)者及消費者而言都是嚴重的負擔(dān)，而制定統(tǒng)一的標準無疑是解決沖突最好的方式，維護了行業(yè)發(fā)展所需要的公平競爭環(huán)境。但是，對于環(huán)境保護的體現(xiàn)仍舊顯不足，甚至難以滿足食品安全本身對環(huán)境保護的需求。

2.3 矛盾分析

食品安全對農(nóng)產(chǎn)品的標準限制與環(huán)境保護的需求，導(dǎo)致了以下三種矛盾的產(chǎn)生。

首先，利益沖突。農(nóng)民所擁有的資源有限，而實施環(huán)境保護及食品安全標準是需要高昂費用的，所以農(nóng)民難以實施全部規(guī)定標準和規(guī)程，只能選擇有助于實現(xiàn)自己利益最大化的標準，無疑，遵守食品安全標準所能帶來的利益遠比實施環(huán)境保護所帶來的負擔(dān)要更受歡迎。環(huán)境保護與食品安全之間的矛盾表現(xiàn)出來即是利益上的沖突。

其次，環(huán)境保護與食品安全的目標沖突。某些情況下，食品安全是以犧牲環(huán)境保護為代價的。環(huán)境保護所追求的是對資源環(huán)境的最大程度的保護，食品安全所注重的是農(nóng)民所提供的農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和質(zhì)量符合食品安全需求、滿足人們需要?；蛟S在實現(xiàn)或追求過程中存在交叉，但本質(zhì)目標是不同的。

最后，是監(jiān)管的沖突。食品安全與環(huán)境保護分屬于不同機構(gòu)監(jiān)管，雙方各機構(gòu)間無權(quán)管理另一方事務(wù)，難以全面或統(tǒng)一的對食品安全與環(huán)境保護進行監(jiān)督管理，因為環(huán)境保護與食品安全的目標差異，在實際監(jiān)管中甚至?xí)霈F(xiàn)相悖的情況。

3 環(huán)境保護與食品安全的平衡

在上述沖突環(huán)境下，如何協(xié)調(diào)二者間的關(guān)系以達到協(xié)同效果，無疑是最需要討論的。就當(dāng)前環(huán)境保護與食品安全間的平衡情況，可以歸納為以下三種方式。

3.1 附帶效果

食品安全中規(guī)定的部分農(nóng)產(chǎn)品所采用的安全措施，附帶產(chǎn)生了環(huán)境保護的效果。

如采用放養(yǎng)式的養(yǎng)殖方式及傳統(tǒng)堆肥施肥。于食品安全角度而言，避免了亞硝酸鹽及重金屬的過量，維護了食品安全需求;于環(huán)境保護而言，可以平衡生物多樣性的發(fā)展，保護土地資源的可持續(xù)發(fā)展，使得土壤得以提供固氮及養(yǎng)分循環(huán)作用，并可以減少對化肥的需求。對化肥的需求降低，又反過來保證了土地在外部壓力下保持生產(chǎn)的穩(wěn)定性。

同時，使用傳統(tǒng)堆肥肥料的方式，解決了動物養(yǎng)殖中糞便等的處理問題，將農(nóng)作物生產(chǎn)與畜牧生產(chǎn)相連接，共同解決各自所產(chǎn)生的環(huán)境威脅。

3.2 強制要求

大部分情況下，由食品安全相關(guān)法規(guī)中對環(huán)境保護目標進行規(guī)定，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中環(huán)境保護的最佳手段。

以美國為例，在美國農(nóng)業(yè)部制定的保護管理計劃和旨在規(guī)范野生動物養(yǎng)殖場的食品安全法規(guī)所產(chǎn)生的作用是顯而易見的。通過保護管理計劃，農(nóng)民可以得到政府提供的用于維護農(nóng)場中野生動植物棲息地的信用貸款，而對這些棲息地維護減少了水土流失、保護生物多樣性等在內(nèi)的多種環(huán)境效益，有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

農(nóng)產(chǎn)品食品安全規(guī)定沒有對農(nóng)民參與環(huán)境保護進行限制。而將環(huán)境保護規(guī)定在食品安全法規(guī)之中，使農(nóng)民在相對狹窄的選擇范圍內(nèi)在可以保證收益的情況下進行生產(chǎn)活動，無論是為各種野生動物保護提供資金的文物保護項目或是林木保護項目，都是平衡環(huán)境保護與食品安全之間的最優(yōu)選擇之一。

3.3 相同手段

雖然部分情況下食品安全與環(huán)境保護之間是沖突的，但其亦存在殊途同歸的情況，即：一種手段，可以同時滿足環(huán)境保護和食品安全的要求。

食品安全和環(huán)境保護并非一定相左。如部分動植物棲息地本身作為水凈化的工具同時對農(nóng)產(chǎn)品食品安全起著關(guān)鍵作用。這些地方作為緩沖地帶，可以減少污染物進入水源，同時也可以減少治病生物進入灌溉水道和田地。例如，該類凈化緩沖地帶，可以凈化附近畜牧養(yǎng)殖業(yè)所產(chǎn)生的糞便及污水，以防止對相鄰?fù)恋氐奈廴尽?/p>

類似的問題也出現(xiàn)在微生物多樣性方面。如現(xiàn)有土地管理政策對于化學(xué)肥料的使用有著相應(yīng)的限制以便對土壤環(huán)境的能維護，而土壤活性的提高，則會降低大腸桿菌等有害菌的存活率，更保證了食品安全。

4 協(xié)同治理計劃

正如在汽車制造行業(yè)中產(chǎn)品安全和環(huán)境保護的平衡發(fā)展軌跡一般，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中食品安全和環(huán)境保護之間的權(quán)衡也是一個漫長且艱巨的過程。但是不同于其他行業(yè)中建立的平衡發(fā)展優(yōu)先次序方式，合作治理可能更適合于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

4.1 將環(huán)境目標融入食品安全立法及食品安全標準中，統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本是農(nóng)民對于利益最大化的追求，在該前提下犧牲環(huán)境成本以獲取食品安全標準下的最大利益無疑是最可能的選擇。將適當(dāng)可行的環(huán)境目標作為食品安全的共同標準，通過附帶效果、強制要求、相同手段等平衡方式，協(xié)調(diào)環(huán)境保護目標與食品安全的關(guān)系，將環(huán)境目標融入食品安全立法及食品安全標準中，縮小農(nóng)民選擇的范圍，促進環(huán)境目標的實現(xiàn)。

在監(jiān)管方面，環(huán)境保護與食品安全分屬不同部門職權(quán)范圍內(nèi)，在執(zhí)法過程中產(chǎn)生交叉。這種情況一方面浪費了執(zhí)法資源;另一方面難以高效治理。將農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境保護監(jiān)管納入單一部門，加大了部門監(jiān)管范圍和執(zhí)法權(quán)限，更有助于高效、便捷的統(tǒng)籌環(huán)境保護與食品安全問題的解決。

4.2 地方立法與全國性立法結(jié)合，加大環(huán)境保護資金支持

注重地方性食品安全與環(huán)境保護立法。我國地域廣博，農(nóng)業(yè)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境多樣，通過全國性立法方式難以全面涵蓋所有種類的環(huán)境情況，反而會因為情況了解不全面對部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生限制。各地應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)分布、具體環(huán)境及當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況制定因地制宜的地方性法規(guī)和地方性標準，在全國性法律法規(guī)設(shè)定的范圍內(nèi)，將環(huán)境保護部分內(nèi)容納入食品安全規(guī)劃之中，用更適合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的標準進行規(guī)范和促進。

加大環(huán)境保護資金支持。環(huán)境保護與食品安全間的沖突，歸根結(jié)底是利益間的沖突。通過財政扶持、各方捐款等方式獲取資金來源，將對環(huán)境保護的資金支持及扶持項目納入地方性法規(guī)或規(guī)章中，加大對環(huán)境保護的資金支持力度。平衡農(nóng)民在環(huán)境保護與食品安全間的利益選擇，使農(nóng)民愿意、樂于選擇對環(huán)境保護有益的行為方式，通過利益導(dǎo)向?qū)r(nóng)民進行引導(dǎo)，以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中環(huán)境保護的發(fā)展。

4.3 完善生態(tài)農(nóng)業(yè)鏈的建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化進程

生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)可以緩解或解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對環(huán)境產(chǎn)生的部分影響與破壞。生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈是將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)各階段中產(chǎn)生的廢棄物在另一階段加以利用，一方面降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，另一方面解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的部分環(huán)境污染問題。如畜牧業(yè)產(chǎn)生的糞便與污水經(jīng)過堆肥處理后可以作為農(nóng)作物生長的優(yōu)質(zhì)肥料;農(nóng)作物生長遺留的根莖等，可以作為畜牧生產(chǎn)中的飼料等。加大力度發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)無疑可以大大減輕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境帶來的負面影響，并可形成長效作用。

加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，將新技術(shù)、新方法引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去，有助于解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境污染問題?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個重要特征是科技化發(fā)展。近年來，包括污水處理、糞污沼氣化處理等以一些先進技術(shù)充分發(fā)展，將該類技術(shù)運用到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，可以在一定程度上緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境的部分影響。

加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境問題的監(jiān)管和集中解決。以畜牧養(yǎng)殖業(yè)為例，我國農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖分為小規(guī)模家庭式分散養(yǎng)殖與大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化養(yǎng)殖兩類，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進程中，畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)化是趨勢，但當(dāng)前依舊是小規(guī)模家庭是養(yǎng)殖占比更大。小規(guī)模家庭養(yǎng)殖中，養(yǎng)殖點分散、農(nóng)戶素質(zhì)參差不齊、新技術(shù)無法廣泛引用、政府難以有效監(jiān)管等問題使得其環(huán)境污染問題愈加嚴重，影響了周邊居住環(huán)境及水源和土壤。加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重污染產(chǎn)業(yè)進行一定程度上的集中管理與治理，有助于環(huán)境目標的實現(xiàn)。

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作者簡介：付政（1989-），男，漢族，山東濰坊人，玉林師范學(xué)院教師，研究方向：國際投資、環(huán)境立法。