2021年汽車產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)展望

李新波

（中汽研（天津）汽車信息咨詢有限公司，天津300300）

主題詞：汽車 政策 研發(fā)創(chuàng)新 新能源汽車 智能網(wǎng)聯(lián)汽車 促消費(fèi)

0 前言

2020年，受新冠疫情疊加世界經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響，我國(guó)汽車工業(yè)發(fā)展環(huán)境更加復(fù)雜。國(guó)家為了對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)，出臺(tái)了系列化的穩(wěn)定汽車消費(fèi)政策。諸如延長(zhǎng)新能源汽車補(bǔ)貼到2022年底，開(kāi)展新一輪汽車下鄉(xiāng)等政策落地，對(duì)于穩(wěn)定汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到重要作用。

2021年是“十四五”開(kāi)局之年，汽車產(chǎn)業(yè)在對(duì)外開(kāi)放和國(guó)家深入開(kāi)展“放管服”的背景下，汽車產(chǎn)業(yè)政策也將繼續(xù)完善和調(diào)整，以適應(yīng)新形勢(shì)。

1 我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)的總體演變趨勢(shì)

1994年，我國(guó)頒布《汽車產(chǎn)業(yè)政策》，這是我國(guó)第1部系統(tǒng)性的汽車產(chǎn)業(yè)政策文件，到目前歷經(jīng)多次調(diào)整，也見(jiàn)證了我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)由小到大的發(fā)展過(guò)程。進(jìn)入新時(shí)代，隨著我國(guó)汽車工業(yè)不斷擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，汽車產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)不斷推陳出新，以適應(yīng)新時(shí)代汽車行業(yè)發(fā)展。當(dāng)前，為順應(yīng)改革要求，適應(yīng)新四化發(fā)展，汽車產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)發(fā)展主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

（1）在國(guó)家深化“放管服”改革下，地方政府在產(chǎn)業(yè)政策和管理方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用；

（2）在我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展框架下，節(jié)能、綠色、低碳和高效是熱點(diǎn)政策領(lǐng)域，每年的政策都會(huì)基于這些領(lǐng)域做相應(yīng)調(diào)整；

（3）為順應(yīng)新變革，智能化、網(wǎng)聯(lián)化、電動(dòng)化和共享化政策進(jìn)入密集頒布和調(diào)整期。

2 地方政策在扶持研發(fā)創(chuàng)新方面發(fā)揮主要作用

2020年的新冠疫情，產(chǎn)業(yè)安全成為行業(yè)關(guān)注的熱點(diǎn)，部分技術(shù)和關(guān)鍵部件存在供應(yīng)安全風(fēng)險(xiǎn)（表1）。2021年，國(guó)家和各地方政府將出臺(tái)配套政策措施，支持先進(jìn)技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新。

表1 當(dāng)前我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)及部件存在產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)

2021年，各地方政府對(duì)研發(fā)創(chuàng)新的支持將發(fā)揮主要作用。地方政府將根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，制訂切實(shí)可行的財(cái)稅扶持政策。2021年初，包括湖南、安徽在內(nèi)的多個(gè)省市發(fā)布了支持本省關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新的具體政策。2021年1月11日，湖南制造強(qiáng)省建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織發(fā)布了《湖南省先進(jìn)儲(chǔ)能材料及動(dòng)力電池產(chǎn)業(yè)鏈三年行動(dòng)計(jì)劃（2021-2023年）》和《湖南省化工新材料產(chǎn)業(yè)鏈五年行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025年）》[1]，針對(duì)先進(jìn)儲(chǔ)能材料、動(dòng)力電池產(chǎn)業(yè)鏈制訂了具體的發(fā)展規(guī)劃和扶持政策，對(duì)列入重點(diǎn)支持范圍的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)，省相關(guān)專項(xiàng)資金給予重點(diǎn)支持。對(duì)新創(chuàng)建的國(guó)家級(jí)、省級(jí)制造業(yè)創(chuàng)新中心分別給予1 000萬(wàn)元、200萬(wàn)元的一次性獎(jiǎng)勵(lì)。2021年1月14日，安徽省發(fā)布《安徽省智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施方案》[2]，針對(duì)智能網(wǎng)聯(lián)汽車關(guān)鍵技術(shù)和部件的研發(fā)創(chuàng)新，出臺(tái)一系列的扶持政策。深圳支持汽車關(guān)鍵部件研發(fā)創(chuàng)新的力度更大，針對(duì)不同領(lǐng)域，都有與之相匹配的財(cái)稅支持（表2）。

表2 深圳市針對(duì)關(guān)鍵技術(shù)及零部件的財(cái)稅支持政策[3]

3 碳達(dá)峰、碳中和政策

3月5日政府工作報(bào)告中提出了關(guān)于碳達(dá)峰和碳中和愿景，即中國(guó)將力爭(zhēng)在2030年前達(dá)到二氧化碳排放峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。工業(yè)和信息化部部長(zhǎng)肖亞慶表示，將圍繞碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)制定汽車產(chǎn)業(yè)實(shí)施路線圖，強(qiáng)化整車集成技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)電動(dòng)化與網(wǎng)聯(lián)化、智能化并行發(fā)展，同時(shí)通過(guò)制定配套法律法規(guī)、完善回收利用體系、發(fā)布相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等，推動(dòng)新能源汽車動(dòng)力電池回收利用。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“做好碳達(dá)峰、碳中和工作”列為2021年重點(diǎn)工作之一。汽車工業(yè)是碳排放重要領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)工業(yè)低碳減排至關(guān)重要。

2020年12月25 日，生態(tài)環(huán)境部部務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》[4]，推動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)，利用市場(chǎng)機(jī)制倒逼企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，減少碳排放強(qiáng)度。

對(duì)于汽車企業(yè)來(lái)說(shuō)，要達(dá)到行業(yè)碳中和，汽車企業(yè)只有以下3個(gè)選擇。

（1）加大研發(fā)投入、開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新，將發(fā)展新能源汽車放在更加突出的戰(zhàn)略地位，從而減少碳排放，如果實(shí)際碳排放低于碳配額，就把差量部分的碳排放權(quán)在市場(chǎng)中出售，獲取收益；

（2）碳排放超過(guò)碳配額，以市場(chǎng)價(jià)格從其他企業(yè)購(gòu)買碳排放權(quán)以抵消超出的碳排放；

（3）不發(fā)展新能源汽車也不購(gòu)買碳排放權(quán)，接受罰款，罰款額由政府設(shè)定，并且遠(yuǎn)高于發(fā)展新能源汽車投入或購(gòu)買碳排放權(quán)的成本。

很顯然，發(fā)展新能源汽車，減少碳排放應(yīng)該也必須是汽車企業(yè)的不二選擇。

生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對(duì)氣候司委托中汽中心開(kāi)展《乘用車碳排放核算技術(shù)規(guī)范及限額標(biāo)準(zhǔn)》研究，該項(xiàng)工作正在推進(jìn)，未來(lái)將成為約束乘用車企業(yè)碳排放的重要法規(guī)。

4 稅制改革：汽車消費(fèi)稅有望后移，深刻影響汽車終端銷售環(huán)節(jié)

按照國(guó)家稅制改革推進(jìn)方案，包括汽車產(chǎn)品在內(nèi)的消費(fèi)稅種正在研究改革方案，改革主要是由生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向零售環(huán)節(jié)，由中央稅向地方稅或者中央地方共享稅2大方向發(fā)展。2019年9月26日，《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》[5]提出保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定，調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制，后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方3項(xiàng)改革措施。2020年11月10日，《關(guān)于全國(guó)政協(xié)十三屆三次會(huì)議第1570號(hào)（財(cái)稅金融類169號(hào)）提案答復(fù)的函》[6]提出，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目（表3）逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，目前正在按照國(guó)務(wù)院部署，逐個(gè)品目論證可行性和方案，統(tǒng)籌推進(jìn)后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)改革。

表3 當(dāng)前我國(guó)各類車型消費(fèi)稅率[7]

消費(fèi)稅的改革，一方面使地方政府的促消費(fèi)話語(yǔ)權(quán)更大，地方政府可根據(jù)自身財(cái)務(wù)狀況靈活開(kāi)展促進(jìn)汽車消費(fèi)政策，降低消費(fèi)稅地方提留部分。另一方面使汽車企業(yè)的促消費(fèi)政策更有效，但需警惕政策的負(fù)面效應(yīng)，比如引發(fā)新的地方保護(hù)。汽車企業(yè)的促消政策（終端價(jià)格）將直接降低消費(fèi)者消費(fèi)稅負(fù)擔(dān)，促消會(huì)更有效，較容易引發(fā)新的價(jià)格戰(zhàn)。

5 促汽車消費(fèi)政策

2021年1 月份，商務(wù)部等12部門發(fā)布《關(guān)于提振大宗消費(fèi)重點(diǎn)消費(fèi)促進(jìn)釋放農(nóng)村消費(fèi)潛力若干措施的通知》[8]，主要從以下4個(gè)方面促進(jìn)汽車消費(fèi)。

5.1 優(yōu)化限購(gòu)措施，釋放汽車消費(fèi)潛力

優(yōu)化汽車限購(gòu)措施，各有關(guān)城市要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及城市交通擁堵程度、污染治理目標(biāo)、交通需求管控效果等，對(duì)現(xiàn)行非營(yíng)運(yùn)小客車指標(biāo)搖號(hào)、拍賣等制度進(jìn)行優(yōu)化完善，推動(dòng)由購(gòu)買管理向使用管理轉(zhuǎn)變。2020年各限購(gòu)城市出臺(tái)了部分措施，向社會(huì)釋放新增指標(biāo)，但數(shù)量不大。2021年各城市仍會(huì)結(jié)合本地發(fā)展特點(diǎn)，釋放部分汽車牌照。2021年1月7日，天津市發(fā)改委發(fā)布公告，對(duì)進(jìn)一步促進(jìn)汽車消費(fèi)的補(bǔ)充措施面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。根據(jù)該公告，為促進(jìn)汽車消費(fèi)的相關(guān)要求，進(jìn)一步釋放汽車消費(fèi)潛力，2021年天津市新增小客車個(gè)人增量指標(biāo)配置額度35 000個(gè)，全部以搖號(hào)方式配置。預(yù)計(jì)，其它限購(gòu)城市也會(huì)出臺(tái)類似舉措，釋放汽車消費(fèi)活力。

5.2 開(kāi)展新一輪汽車下鄉(xiāng)，鼓勵(lì)報(bào)廢更新

開(kāi)展新一輪汽車下鄉(xiāng)和以舊換新，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)對(duì)農(nóng)村居民購(gòu)買3.5 t及以下貨車、1.6 L及以下排量乘用車，對(duì)居民淘汰國(guó)三及以下排放標(biāo)準(zhǔn)汽車并購(gòu)買新車，給予補(bǔ)貼。2020年，已經(jīng)實(shí)施一輪新能源汽車下鄉(xiāng)，2020年7月14日，工信部辦公廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、商務(wù)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展新能源汽車下鄉(xiāng)活動(dòng)的通知》[9]，預(yù)計(jì)2021年汽車下鄉(xiāng)政策會(huì)繼續(xù)實(shí)施，重點(diǎn)是鼓勵(lì)換購(gòu)和支持新能源汽車消費(fèi)。需注意，當(dāng)前的汽車下鄉(xiāng)政策與2009年的有明顯不同，國(guó)家層面并沒(méi)有配套財(cái)稅支持，需要地方政府結(jié)合本地財(cái)政和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，出臺(tái)具體的財(cái)稅支持政策。對(duì)于那些地方財(cái)政吃緊的地區(qū)，可能不會(huì)有具體的資金支持。

5.3 改善汽車使用條件

結(jié)合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城市居住社區(qū)建設(shè)補(bǔ)短板等城市更新工作，加快小區(qū)停車位（場(chǎng)）及充電設(shè)施建設(shè)。在保障城市生態(tài)和安全的條件下，經(jīng)科學(xué)論證，可合理利用公園、綠地等場(chǎng)所地下空間建設(shè)停車場(chǎng)，利用閑置廠房、樓宇建設(shè)立體停車場(chǎng)，按照一定比例配建充電樁。鼓勵(lì)充電樁運(yùn)營(yíng)企業(yè)適當(dāng)下調(diào)充電服務(wù)費(fèi)。加快推進(jìn)車聯(lián)網(wǎng)（智能網(wǎng)聯(lián)汽車）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造升級(jí)，開(kāi)展自動(dòng)駕駛通勤出行、智能物流配送等場(chǎng)景示范應(yīng)用。2020年12月底，我國(guó)公共充電樁保有量已經(jīng)達(dá)到807 398臺(tái)，其中北京、廣東、上海、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市保有量位居前列（圖1）。

圖1 公共充電樁TOP10省份

5.4 優(yōu)化汽車管理和服務(wù)

優(yōu)化機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定條件，試點(diǎn)推行一類、二類汽車維修企業(yè)等具備條件的機(jī)構(gòu)，通過(guò)計(jì)量認(rèn)證后依法開(kāi)展非營(yíng)運(yùn)小微型載客汽車檢驗(yàn)等政策舉措。

6 售中、售后監(jiān)管：環(huán)保召回管理規(guī)定將出臺(tái)

2019年7 月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局和生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《機(jī)動(dòng)車環(huán)境保護(hù)召回管理規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》[10]，該項(xiàng)工作已經(jīng)納入2020年立法工作計(jì)劃，2021年，《機(jī)動(dòng)車環(huán)境保護(hù)召回管理規(guī)定》[11]將正式出臺(tái)。我國(guó)將逐步建立起綠色制造、質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)保監(jiān)管在內(nèi)的售中、售后監(jiān)管體系。根據(jù)《機(jī)動(dòng)車環(huán)境保護(hù)召回管理規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》[12]內(nèi)容，強(qiáng)化了整車廠責(zé)任，對(duì)于不符合環(huán)保要求的產(chǎn)品須主動(dòng)召回，否則監(jiān)管部門會(huì)強(qiáng)行安排召回。為確保環(huán)保信息可追溯，生產(chǎn)者需向環(huán)保部門備案信息，且建立信息追溯制度，追溯期不低于10年。當(dāng)發(fā)現(xiàn)機(jī)動(dòng)車存在環(huán)保缺陷時(shí)，生產(chǎn)者需配合有關(guān)部門調(diào)查。確認(rèn)機(jī)動(dòng)車存在環(huán)保缺陷時(shí)，應(yīng)按要求的流程實(shí)施召回，并保留召回記錄不低于10年。對(duì)于違反相關(guān)規(guī)定，明確了處罰條款和金額。對(duì)于未停止生產(chǎn)、銷售或進(jìn)口環(huán)保召回產(chǎn)品，生產(chǎn)者隱瞞相關(guān)情況以及生產(chǎn)者拒不召回的可以處以缺陷汽車產(chǎn)品貨值1%～10%罰款并沒(méi)收違法所得。

7 新能源汽車政策

根據(jù)公安部及中國(guó)汽車工業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布數(shù)據(jù)，我國(guó)新能源汽車保有量的滲透率僅有1.72%，銷量滲透率為4.93%，不足5%。2025年要達(dá)到規(guī)劃的20%銷售滲透率，除了大規(guī)模推廣公共領(lǐng)域電動(dòng)化之外，更多還是依賴非公共領(lǐng)域用車。在補(bǔ)貼大幅減少，直至退出的情況下，非補(bǔ)貼政策工具包會(huì)發(fā)揮主要作用?；谑袌?chǎng)化，基于用戶需求，供給有針對(duì)性的新能源汽車則更加重要。特別是雙積分政策，成為各汽車企業(yè)推廣新能源汽車的主要推手。2020年以來(lái)，積分交易價(jià)格有了較大幅度提升，這更加劇了汽車企業(yè)生產(chǎn)新能源汽車的壓力。2020年下半年以來(lái)，新能源汽車銷量大幅反彈，除了一系列政策的推動(dòng)之外，汽車企業(yè)補(bǔ)積分的因素占據(jù)重要地位。

2021年，我國(guó)將出臺(tái)新的新能源汽車試驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，新能源汽車將逐步采用中國(guó)工況測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)。

2020年5月12 日，工業(yè)和信息化部組織制定的GB 38031—2020《電動(dòng)汽車用動(dòng)力蓄電池安全要求》[13]、GB 18384—2020《電動(dòng)汽車安全要求》[14]和GB 38032—2020《電動(dòng)客車安全要求》[15]3項(xiàng)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)批準(zhǔn)發(fā)布，3項(xiàng)強(qiáng)標(biāo)是我國(guó)電動(dòng)汽車領(lǐng)域首批強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，于2021年1月1日起開(kāi)始實(shí)施。

《電動(dòng)汽車用動(dòng)力蓄電池安全要求》[13]中提出，在優(yōu)化電池單體、模組安全要求的同時(shí)，重點(diǎn)強(qiáng)化了電池系統(tǒng)熱安全、機(jī)械安全、電氣安全以及功能安全要求，試驗(yàn)項(xiàng)目涵蓋系統(tǒng)熱擴(kuò)散、外部火燒、機(jī)械沖擊、模擬碰撞、濕熱循環(huán)、振動(dòng)泡水、外部短路、過(guò)溫過(guò)充等。增加了電池系統(tǒng)熱擴(kuò)散試驗(yàn)，電池單體發(fā)生熱失控后，要求電池系統(tǒng)在5分鐘內(nèi)不起火不爆炸，為乘員預(yù)留安全逃生時(shí)間。

《電動(dòng)汽車安全要求》[14]主要規(guī)定了電動(dòng)汽車的電氣安全和功能安全要求，增加了電池系統(tǒng)熱事件報(bào)警信號(hào)要求，報(bào)警信號(hào)能夠第一時(shí)間給駕乘人員進(jìn)行安全提醒。《電動(dòng)客車安全要求》[15]，對(duì)電動(dòng)客車電池倉(cāng)部位碰撞、充電系統(tǒng)、整車防水試驗(yàn)條件及要求提出了更為嚴(yán)格的安全要求，增加了高壓部件阻燃要求和電池系統(tǒng)最小管理單元熱失控考核要求。進(jìn)一步提升電動(dòng)客車火災(zāi)事故風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

8 智能網(wǎng)聯(lián)汽車政策

2021年針對(duì)智能網(wǎng)聯(lián)汽車政策主要有如下幾個(gè)方面。建立智能網(wǎng)聯(lián)汽車準(zhǔn)入機(jī)制，加快推動(dòng)《道路機(jī)動(dòng)車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入新技術(shù)、新工藝、新材料應(yīng)用評(píng)估辦法》[16]出臺(tái)。研究出臺(tái)智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入辦法，并可暫時(shí)用技術(shù)要求替代缺失標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)中高級(jí)別智能網(wǎng)聯(lián)汽車準(zhǔn)入及上市。推進(jìn)智能化道路分級(jí)方法，加快完善交通信息化標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)道路基礎(chǔ)設(shè)施與其他系統(tǒng)協(xié)調(diào)管理規(guī)范的研究制定工作。研究出臺(tái)高速公路和城市快速路測(cè)試車管理政策，允許符合條件的智能網(wǎng)聯(lián)汽車在限定路段、時(shí)間段內(nèi)進(jìn)行。

同時(shí)為了完善智能網(wǎng)聯(lián)汽車法規(guī)，相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)工作快速開(kāi)展，尤其是車聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)制修訂是2021～2022年的重點(diǎn)工作（表4）。

表4 2021～2022年智能網(wǎng)聯(lián)汽車法規(guī)制修訂計(jì)劃

9 結(jié)束語(yǔ)

2021年是“十四五”開(kāi)局之年，我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)將由之前的要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。產(chǎn)業(yè)鏈安全將擺在更突出位置，國(guó)家和地方的政策組合拳將引導(dǎo)汽車產(chǎn)業(yè)逐步突破卡脖子技術(shù)，向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。汽車產(chǎn)業(yè)脫碳行動(dòng)也將逐漸納入產(chǎn)業(yè)政策的方方面面，新能源汽車在政策助推下滲透率將大幅提高。智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展的政策法規(guī)體系也將逐漸完善，自動(dòng)駕駛汽車落地會(huì)有更清晰的路線圖。