國土空間規(guī)劃視角下的非典型性鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展策略研究
——以新鄉(xiāng)南寨鎮(zhèn)為例*

周在昌，銀利軍

(新鄉(xiāng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453006)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為城市與農(nóng)村地區(qū)之間的紐帶，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中十分重要的環(huán)節(jié)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何高效發(fā)展卻是一項世界性難題。過去城鄉(xiāng)二元發(fā)展方式導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡：有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)搭上了產(chǎn)業(yè)升級的“便車”，一躍成為全國明星鎮(zhèn)；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在急速城鎮(zhèn)化的過程中逐漸消亡；但更多的是一些非典型性鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在不斷探索適合自身的發(fā)展策略。本文將以一個“典型的非典型性”鄉(xiāng)鎮(zhèn)——新鄉(xiāng)南太行地區(qū)的南寨鎮(zhèn)為例，從國土空間規(guī)劃視角探討其發(fā)展策略。

1 國土空間規(guī)劃與非典型性鄉(xiāng)鎮(zhèn)

1.1 國土空間規(guī)劃體系

2019年5月，我國正式印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，要求將過去的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及城市規(guī)劃整合成統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃自上而下，由全國、省、市、縣直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐級編制，最后落實在側(cè)重實施性的市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃上。

國土空間規(guī)劃十分強調(diào)科學(xué)性，在編制具體的空間規(guī)劃之前，要針對所編制地區(qū)進(jìn)行資源承載能力與國土空間開發(fā)適宜性評價，即“雙評價”。在經(jīng)過雙評價后方可進(jìn)一步指導(dǎo)劃定生態(tài)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線。

1.2 非典型性鄉(xiāng)鎮(zhèn)

所謂非典型性鄉(xiāng)鎮(zhèn)是指缺乏或未發(fā)掘出特色，無法在區(qū)域競爭中脫穎而出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣泛存在于全國各地，由于缺乏區(qū)域競爭力，難以吸引人才與外部資本，往往陷入發(fā)展困境。相較于特色突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些“沉默的大多數(shù)”在發(fā)展中迫切需要雪中送炭。

2 南寨鎮(zhèn)規(guī)劃與發(fā)展現(xiàn)狀

南寨鎮(zhèn)位于河南省新鄉(xiāng)市下轄縣級市輝縣市西北部的深山區(qū)，即南太行風(fēng)景區(qū)東麓、河南與山西交界處。全鎮(zhèn)轄28個行政村，人口兩萬余人，常住人口一萬左右。鎮(zhèn)域內(nèi)有齊王寨景區(qū)、秋溝景區(qū)，毗鄰輝縣市沙窯鄉(xiāng)萬仙山景區(qū)?！逗幽鲜≥x縣市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2017—2035年)》將南寨鎮(zhèn)規(guī)劃為南太行景區(qū)三個旅游服務(wù)節(jié)點之一。

南寨鎮(zhèn)曾經(jīng)是豫晉之間重要的交通節(jié)點，但由于新的高速公路及鐵路網(wǎng)的建成，其作為交通節(jié)點的重要程度正在逐步降低。南寨鎮(zhèn)周邊雖有一些景區(qū)，但景區(qū)的管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)屬于新鄉(xiāng)南太行旅游有限公司(后簡稱南太行集團)，且景區(qū)質(zhì)量普遍不高，難以直接帶動本地經(jīng)濟發(fā)展。南寨鎮(zhèn)地處深山區(qū)，且水資源較為缺乏，不利于農(nóng)業(yè)的大規(guī)模集中耕作?？傮w而言，南寨鎮(zhèn)是一處典型的非典型性鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

3 南寨鎮(zhèn)發(fā)展面臨的主要問題

南寨鎮(zhèn)作為典型的非典型性鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其發(fā)展面臨著許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的共性問題，如區(qū)域競爭力不足、人才吸引力差等；同時其也存在很多地域性問題，如規(guī)劃難以落地、自然環(huán)境承載能力弱等，現(xiàn)把問題總結(jié)如下：

3.1 多頭規(guī)劃缺乏統(tǒng)一

多頭規(guī)劃是指同一地區(qū)由不同主體編制了不同的空間利用規(guī)劃，造成了條塊分割、相互掣肘，是以前城鄉(xiāng)規(guī)劃體系遺留下來的“通病”。如前文所述，南太行地區(qū)旅游景點的管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)屬于南太行集團，南寨鎮(zhèn)政府的規(guī)劃難以和南太行集團的景區(qū)發(fā)展規(guī)劃有效銜接。南太行地區(qū)的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有類似的情況。

3.2 土地建筑利用率低

難以集約、節(jié)約地利用土地是南寨鎮(zhèn)土地利用的一大問題。以南寨鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)為例，該鎮(zhèn)由兩主兩副四個組團組成(如圖1)，南北兩個主要組團聯(lián)系不夠緊密，中間還有零散的耕地，其土地使用性質(zhì)不明，而且零散分布的耕地增加了耕種成本，不利于形成規(guī)模效益。

圖1 南寨鎮(zhèn)空間布局

房屋空置也是南寨鎮(zhèn)面臨的一大問題。鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)有許多舊房屋，這些房屋有些或具有一定的保護(hù)價值，有些則為廢棄建筑，這些建筑既對城鎮(zhèn)更新再造造成不利影響，又對城鎮(zhèn)居民形成安全隱患。但是由于房屋產(chǎn)權(quán)等問題，無法對其進(jìn)行妥善處置。

3.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以平衡

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃與建設(shè)者遇到了“建大了平時浪費、建小了高峰期不夠用”的兩難困境。

比如南寨鎮(zhèn)附近的旅游景區(qū)修建了頗具規(guī)模的停車場，與其外部連接的道路是雙向兩車道，在旅游旺季時道路交通擁堵難以避免，而淡季時道路和停車場則又顯得有些浪費。

“質(zhì)量難把控”是當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理遇到的另一問題。由于鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢，使得高質(zhì)量建設(shè)與管理基礎(chǔ)設(shè)施缺乏動力；而人口老齡化、人口外移使得基礎(chǔ)設(shè)施的使用率低，導(dǎo)致當(dāng)?shù)匦姓黧w缺乏高質(zhì)量建設(shè)與管理基礎(chǔ)設(shè)施的主觀動力。

3.4 旅游資源賦能不足

正如前文所述，旅游景區(qū)的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)屬于南太行集團，而鎮(zhèn)域的建設(shè)開發(fā)權(quán)屬于縣、鎮(zhèn)政府，行政主體之間追求的目標(biāo)不統(tǒng)一，也就導(dǎo)致了旅游資源對當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的賦能不足。

從發(fā)展的角度看，南寨鎮(zhèn)希望旅游景區(qū)能為當(dāng)?shù)貛砀嗟木蜆I(yè)崗位，希望更多的游客駐留，以帶動本地經(jīng)濟發(fā)展。但事實是大多數(shù)游客選擇當(dāng)天返程，部分游客選擇在景區(qū)內(nèi)的民宿留宿，鮮有游客選擇在南寨鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)駐留。

從南太行集團的角度來看，僅就業(yè)方面，景區(qū)需要擁有較高職業(yè)技能的就業(yè)者，但由于當(dāng)?shù)卮迕衤殬I(yè)技能偏低，這也致使企業(yè)缺乏足夠的熱情就近雇傭勞動者。

3.5 文化產(chǎn)業(yè)缺位嚴(yán)重

文化建設(shè)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中十分重要的一環(huán)，自中央至地方都在強調(diào)文化建設(shè)的重要性。從地域文化建設(shè)的角度看，南寨鎮(zhèn)有很長的路要走。

文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體，從文旅協(xié)同發(fā)展的角度看，南寨鎮(zhèn)同樣有很大的提升空間。筆者走訪了南寨鎮(zhèn)的景區(qū)，發(fā)現(xiàn)缺乏優(yōu)質(zhì)文創(chuàng)產(chǎn)品的情況普遍存在，南寨鎮(zhèn)的郵局甚至沒有明信片等基礎(chǔ)文創(chuàng)產(chǎn)品出售。

3.6 發(fā)展缺乏動力

南寨鎮(zhèn)的發(fā)展面臨著資金投入不足、人才吸引力缺乏的困境，這是非典型性鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中面臨的共性問題。南寨鎮(zhèn)鎮(zhèn)域內(nèi)存在人口外流、人口結(jié)構(gòu)老齡化等問題，而且村民職業(yè)技能普遍不高、人才匱乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與管理的能力也不足，這些都造成本地的自生活力衰退。同時，本地的經(jīng)濟造血能力不足，不能有效利用各類社會資本、教育資源、旅游資源；上級政府補貼有限，鎮(zhèn)域自身缺乏維持發(fā)展的動力和能力。

4 南寨鎮(zhèn)發(fā)展策略初探

黨的十九大報告提出：“要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！北疚慕Y(jié)合南寨鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀，提出了“統(tǒng)一規(guī)劃、精明用地、精準(zhǔn)建設(shè)、鎮(zhèn)旅結(jié)合、多元互助、文化復(fù)興”“六位一體”的南寨鎮(zhèn)發(fā)展策略。

4.1 統(tǒng)一規(guī)劃，嚴(yán)格落實國土空間規(guī)劃

南寨鎮(zhèn)規(guī)劃與管理的困局很大程度上是由相對混亂的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系引起的。統(tǒng)一規(guī)劃、主體清晰、責(zé)任明確的新國土空間規(guī)劃體系是解決問題的良方。本文首先建議將南寨鎮(zhèn)所在的南太行地區(qū)作為整體，將原來的土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃以及南太行集團的旅游規(guī)劃統(tǒng)一起來，進(jìn)行國土空間規(guī)劃，并且在國土空間規(guī)劃之外不再另行編制其他空間規(guī)劃。只有這樣，大家才能明確共同的發(fā)展目標(biāo)，積聚起發(fā)展的共力。

4.2 精明用地，把雙評價體系落實到位

以雙評價為基礎(chǔ)，自上而下的國土空間規(guī)劃可以更好地解決精明用地的問題。從生態(tài)發(fā)展的角度看，南寨鎮(zhèn)處于生態(tài)敏感與脆弱區(qū)，宜嚴(yán)格落實上位國土空間規(guī)劃中的生態(tài)紅線劃定要求，該退耕退耕、該搬遷搬遷，把生態(tài)文明發(fā)展放在首位。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度看，要對南寨鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行種植業(yè)適宜性評價，結(jié)合南太行地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局與現(xiàn)狀及特色農(nóng)產(chǎn)品的適宜性等，劃定優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)空間。從城鎮(zhèn)發(fā)展的角度看，建議對建筑現(xiàn)狀進(jìn)行精準(zhǔn)研究，明確各種建筑的現(xiàn)狀、所有人信息等，最終建成鎮(zhèn)域建筑現(xiàn)狀資料庫，并定期進(jìn)行更新，在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)對舊房屋的改造、保護(hù)和重建；嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模，通過置換、以獎代補等方式對鎮(zhèn)域內(nèi)低效失序的建設(shè)用地進(jìn)行整合，逐步將外圍低效建設(shè)用地還原為耕地，該部分建設(shè)用地指標(biāo)可以在鎮(zhèn)域內(nèi)進(jìn)行“流轉(zhuǎn)”，流轉(zhuǎn)的資金可補貼鎮(zhèn)域財政。

4.3 精準(zhǔn)建設(shè)，嚴(yán)控基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)與量

針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理問題，建議在統(tǒng)一規(guī)劃的“一張圖”上，以“區(qū)域、鎮(zhèn)域、景區(qū)”為整體測算基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模。另外需要提出的是，在進(jìn)行測算時一定要考慮區(qū)域及景區(qū)的生態(tài)環(huán)境承載力，并以此為測算的上限。以南寨鎮(zhèn)內(nèi)的秋溝景區(qū)為例，當(dāng)?shù)厝司驼J(rèn)為“秋溝內(nèi)只要不超過五百人，水還是清的，超過了下面的(秋溝內(nèi)水系)水過幾天就綠了”。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是南寨鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)發(fā)展的前提，絕不能殺雞取卵。

針對“質(zhì)量難控制”的問題，建議結(jié)合上述空間規(guī)劃，在綜合評估后進(jìn)行彈性建設(shè)。在滿足基本需求的背景下，加大維護(hù)力度。建議結(jié)合不同類型的公共服務(wù)設(shè)施組織不同的維護(hù)以提高其使用率，達(dá)到盤活現(xiàn)有資源的目的。

4.4 鎮(zhèn)旅結(jié)合，合理利用鎮(zhèn)域旅游資源

鎮(zhèn)旅結(jié)合，需要建立健全政府管理與監(jiān)督體制，建議嚴(yán)格按照國土空間規(guī)劃進(jìn)行落實與監(jiān)管，將破壞環(huán)境換取短期利益的欲望“關(guān)進(jìn)制度的籠子”里。在有效監(jiān)管的前提下，統(tǒng)合南寨鎮(zhèn)與旅游集團的利益訴求，合理利用生態(tài)資源，最終達(dá)到鎮(zhèn)旅雙贏的目的。應(yīng)當(dāng)注意的是，因為南寨鎮(zhèn)的景區(qū)多為風(fēng)景名勝區(qū)，其自然資源承載能力有限，所有的城鎮(zhèn)與旅游開發(fā)，都要建立在自然資源可承受的范圍之內(nèi)。

4.5 多元互助，多平臺助力鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題是區(qū)域性與結(jié)構(gòu)性的問題，不能僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“自力更生”，因此建議建立多元互助體系。例如，景區(qū)與鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展都需要高素質(zhì)高技能人才，新鄉(xiāng)市教育資源豐富，南寨鎮(zhèn)可以依托輝縣市政府協(xié)同南太行集團與駐新鄉(xiāng)各高校進(jìn)行對接，對當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行精準(zhǔn)的職業(yè)培訓(xùn)。例如形象好、氣質(zhì)佳的年青人可以通過培訓(xùn)成為優(yōu)秀的導(dǎo)游或是線上形象代言人，以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐穆糜螛I(yè)發(fā)展；生活經(jīng)驗豐富的壯年人可以通過培訓(xùn)成為優(yōu)秀的民宿管理人員、特色菜品廚師等。

4.6 文化復(fù)興，構(gòu)建區(qū)域文化體系

建筑形式、生活習(xí)慣、優(yōu)良族風(fēng)、特色景點，都是可以進(jìn)行深度文化挖掘的對象。建議廣泛走訪當(dāng)?shù)卮彐?zhèn) ，結(jié)合本地的特色文化，構(gòu)建特色鮮明的區(qū)域文化體系。例如可利用秋溝石橋兩側(cè)的臺地定期舉辦繪畫、音樂等文化活動；可以對南寨鎮(zhèn)的戲臺進(jìn)行親民設(shè)計，使其成為游客居民的文化交流中心；也可結(jié)合齊王寨、萬仙山等景區(qū)進(jìn)行文化再創(chuàng)作，推出具有鮮明地域特色的明信片、紀(jì)念品等，最終讓文化成為聯(lián)結(jié)整個南太行景區(qū)的精神紐帶。

在新的時代背景下，非典型性鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)需要拓寬思路，內(nèi)外兼修，不以規(guī)模為導(dǎo)向，要以質(zhì)量為根本，合理利用自身資源，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，走出自己的“典型”發(fā)展之路?！傲灰惑w”的綜合發(fā)展思路不單純是空間規(guī)劃，更需要在管理層面將規(guī)劃落在實處。