2020年后我國(guó)農(nóng)村貧困治理轉(zhuǎn)型探析*

孫金麗

(河南工學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003)

0 引言

消除貧困始終是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)和任務(wù)，而我國(guó)的貧困人口主要在農(nóng)村地區(qū)。自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，我國(guó)有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模地開(kāi)展了貧困治理，先后制定并實(shí)施了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》等減貧規(guī)劃。2013年，習(xí)近平總書(shū)記提出“精準(zhǔn)扶貧”的新理念，為我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)指明了方向。2014年開(kāi)始，中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)入精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的模式。六年來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)的扶貧工作取得了舉世矚目的成就。

中國(guó)的減貧歷程可以看作是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的過(guò)程，與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的階段性目標(biāo)協(xié)同統(tǒng)一。2020年是脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略的歷史交匯期，是全面建成小康社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期。站在重要的歷史交匯期，有兩個(gè)議題值得重點(diǎn)關(guān)注：2020年后，我國(guó)農(nóng)村的貧困將發(fā)生什么變化？為了適應(yīng)這一變化，貧困治理應(yīng)如何轉(zhuǎn)型？這是關(guān)乎鄉(xiāng)村振興和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要理論問(wèn)題，也是重要的實(shí)踐問(wèn)題。

1 貧困性質(zhì)的變化

貧困是一種既簡(jiǎn)單又復(fù)雜的現(xiàn)象。說(shuō)它簡(jiǎn)單，是因?yàn)殛P(guān)于貧困的研究從古至今無(wú)論存在怎樣的爭(zhēng)論，它都客觀而樸素地存在著；說(shuō)它復(fù)雜，是因?yàn)殡S著社會(huì)的發(fā)展，有關(guān)貧困話題的爭(zhēng)論越來(lái)越復(fù)雜，到目前為止，貧困還沒(méi)有形成統(tǒng)一的定義及衡量標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō)，貧困可以分為狹義的貧困和廣義的貧困，狹義的貧困是指在一定的社會(huì)生產(chǎn)方式下，人最基本的生存需要不能滿足，生命的延續(xù)受到威脅，這是絕對(duì)貧困；廣義的貧困不僅包括不能滿足最基本的生存需要，還包括不能滿足最基本的社會(huì)、文化、環(huán)境需要[1]5，不能達(dá)到社會(huì)平均生活水平，這是相對(duì)貧困。

2020年是我國(guó)全面建成小康社會(huì)決勝之年，是精準(zhǔn)扶貧的收官之年，脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)是穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口“兩不愁三保障”，解決貧困群體的基本需求問(wèn)題，是絕對(duì)貧困的消除。2020年后，我國(guó)農(nóng)村貧困總體上將主要表現(xiàn)為相對(duì)貧困，即雖然解決了溫飽問(wèn)題，但還存在著明顯的收入差異，低收入的個(gè)人、家庭、地區(qū)相對(duì)于全社會(huì)而言，處于貧困狀態(tài)[1]6。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年我國(guó)居民人均收入基尼系數(shù)為0.465。基尼系數(shù)越大表明收入差距越大，0.4—0.5表示收入差距較大，0.5以上表示收入懸殊。由此看來(lái)，我國(guó)居民的收入差距較大。為了避免貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，2020年后緩解相對(duì)貧困將成為貧困治理的新挑戰(zhàn)。

2 貧困標(biāo)準(zhǔn)的變化

貧困是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念，貧困的內(nèi)涵會(huì)隨著社會(huì)的進(jìn)步不斷地豐富，貧困標(biāo)準(zhǔn)作為測(cè)度貧困的重要基礎(chǔ)和工具也應(yīng)隨之動(dòng)態(tài)調(diào)整。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)先后采用過(guò)三個(gè)不同的貧困標(biāo)準(zhǔn)：“1978年標(biāo)準(zhǔn)”“2000年標(biāo)準(zhǔn)”和“2010年標(biāo)準(zhǔn)”[2]。這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分別對(duì)應(yīng)我國(guó)扶貧的三個(gè)階段：

第一階段(1978—1999年)：“1978年標(biāo)準(zhǔn)”又稱為農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，按1978年價(jià)格為每人每年100元?；诋?dāng)時(shí)我國(guó)農(nóng)村基本食物只能勉強(qiáng)果腹的實(shí)際情況，該階段的目標(biāo)是基本解決溫飽，《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》戰(zhàn)略目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

第二階段(2000—2010年)：“2000年標(biāo)準(zhǔn)”在2000—2007年稱為農(nóng)村絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，2008—2010年稱為農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，按2000年價(jià)格為每人每年865元。該階段在“1978年標(biāo)準(zhǔn)”基礎(chǔ)上擴(kuò)展了非食品需求，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》確定目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

第三階段(2011—2020年)：“2010年標(biāo)準(zhǔn)”即現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，它兼顧適度發(fā)展，向“兩不愁三保障”的目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)。

2020年后我國(guó)農(nóng)村的貧困性質(zhì)發(fā)生了根本變化，絕對(duì)貧困得到歷史性解決，相對(duì)貧困問(wèn)題成為新的議題[3]。相對(duì)貧困治理的邏輯起點(diǎn)是相對(duì)貧困人口的識(shí)別，而相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的界定是相對(duì)貧困人口識(shí)別的首要問(wèn)題。貧困是世界范圍內(nèi)的社會(huì)問(wèn)題，世界上大多數(shù)國(guó)家都采用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)測(cè)度貧困率，少數(shù)國(guó)家(主要是歐美國(guó)家)采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)測(cè)度貧困率，而具體做法又各有不同。歐盟統(tǒng)計(jì)局在計(jì)算貧困率時(shí)，采用的是收入相對(duì)貧困概念，將貧困線定義為家庭可支配收入中位數(shù)的60%。英國(guó)和德國(guó)采用的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)主要是基于歐盟標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)采用絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困結(jié)合的差異性貧困標(biāo)準(zhǔn)[4]。

我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行討論的文獻(xiàn)有限。孫久文、夏添(2019)提出2021年選用2020年農(nóng)村居民中位數(shù)收入的40%作為相對(duì)貧困線，五年為一個(gè)調(diào)整周期[5]。周力(2020)認(rèn)為孫久文、夏添提出的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置門檻過(guò)低，五年的調(diào)整周期過(guò)長(zhǎng)，進(jìn)而建議借鑒歐盟相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)我國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)家庭規(guī)模加權(quán)，家庭中第一個(gè)成年人賦予權(quán)重為1.0，之后的每一個(gè)14歲及以上的家庭成員賦予0.5的權(quán)重，每一個(gè)14歲以下的家庭成員賦予0.3的權(quán)重；基于此，人均家庭可支配收入低于全國(guó)居民可支配收入中位數(shù)的50%視為相對(duì)貧困；相對(duì)貧困線每一年或兩年調(diào)整一次[6]。

3 2020年后我國(guó)農(nóng)村貧困治理需關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了歷史性成就。特別是十八大以來(lái)，黨中央出臺(tái)一系列的惠農(nóng)政策，我國(guó)農(nóng)業(yè)連年豐收，農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，農(nóng)民收入持續(xù)增加。隨著全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下絕對(duì)貧困問(wèn)題得以解決，但這并不意味著貧困的終結(jié)。與此同時(shí)，“農(nóng)村空心化”“農(nóng)民老齡化”等“新三農(nóng)”問(wèn)題日益突出，相對(duì)貧困的治理問(wèn)題在未來(lái)將長(zhǎng)期存在。2020年后我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困的治理應(yīng)更多地關(guān)注弱勢(shì)人群，比如返貧人群、外出務(wù)工流動(dòng)人口和農(nóng)村老年人口等。

3.1 返貧問(wèn)題

隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的完勝，返貧問(wèn)題不容忽視。對(duì)返貧問(wèn)題的研究，從我國(guó)最早的救濟(jì)式扶貧時(shí)就已經(jīng)開(kāi)始了，從返貧的概念界定、成因和對(duì)策分析到返貧作用機(jī)制分析，再到近兩年對(duì)返貧的預(yù)測(cè)研究和防治，隨著扶貧開(kāi)發(fā)的持續(xù)進(jìn)行，返貧研究的內(nèi)容也在不斷深入，并呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等多學(xué)科交叉的特點(diǎn)，大大擴(kuò)寬了返貧的研究視野。

返貧主要表現(xiàn)為貧困戶因?yàn)槟芰θ笔?知識(shí)技能和身體健康水平低)，不能有效抵御風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)因病返貧或因?yàn)?zāi)返貧等現(xiàn)象。依據(jù)能力貧困理論，貧困人口脫貧需要自身可行能力的提升，脫貧人口返貧則是其可行能力相對(duì)于發(fā)展需求下降所致[7]。例如在我國(guó)的脫貧實(shí)踐中，常常存在這樣的現(xiàn)象：貧困戶對(duì)扶貧資源的精神依賴程度較高，“等、靠、要”思想嚴(yán)重。貧困戶中半文盲和文盲的比例較高，學(xué)習(xí)新知識(shí)和接受信息的能力較弱，脫貧的主觀能動(dòng)性不足，這導(dǎo)致他們?nèi)狈γ撠氈赂坏募寄芎妥晕以煅哪芰?，?duì)社會(huì)和政府的救助有較強(qiáng)的依賴性。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，他們很容易返貧。

返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)說(shuō)明貧困治理存在短效性的一面，在貧困治理中可能并未從根本上解決返貧人口的貧困問(wèn)題。貧困治理既要消除貧困存量，又要注重防止貧困增量，避免一邊脫貧一邊返貧。防治返貧需要對(duì)脫貧人口進(jìn)行長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)管理并構(gòu)建更加系統(tǒng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.2 流動(dòng)人口貧困問(wèn)題

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，貧困也將從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，低貧困發(fā)生率的背后隱藏著突出的流動(dòng)人口貧困問(wèn)題。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2019年末，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%，人戶分離人口為2.8億人，其中流動(dòng)人口為2.4億人；農(nóng)民工為2.9億人，其中外出農(nóng)民工為1.7億人，本地農(nóng)民工1.2億人。近年來(lái)，農(nóng)民工的總體規(guī)模在不斷上升，增速放緩(見(jiàn)圖1)。目前，農(nóng)民工的收入相較于務(wù)農(nóng)的農(nóng)民可能較高，但相較于共同生活城市里的市民可能較低，也就是說(shuō)，這部分農(nóng)民工相對(duì)于農(nóng)村貧困人口而言，沒(méi)有貧困特征，但是卻可能是城市里的低收入群體，甚至是貧困群體。此外，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年農(nóng)民工的平均年齡為40.8歲，50歲以上的為24.6%，而且50歲以上的所占比重在逐年上升(見(jiàn)圖2)，這也從側(cè)面反映了我國(guó)的人口老齡化問(wèn)題。農(nóng)民工從事的大多是高勞動(dòng)強(qiáng)度的工作，年齡大的農(nóng)民工面臨的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)更多，而且應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力也較弱。雖然國(guó)家針對(duì)農(nóng)民工制定了技能培訓(xùn)、交通補(bǔ)貼等諸多福利政策，但仍不足以幫助農(nóng)民工應(yīng)對(duì)諸多的風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 農(nóng)民工規(guī)模及增速

我國(guó)扶貧歷程涉及的瞄準(zhǔn)單元從貧困地區(qū)、貧困縣、貧困村到貧困戶，瞄準(zhǔn)單元具有區(qū)域性和群體性的特征。“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略下的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制主要是基于相對(duì)集中分布的貧困單元的絕對(duì)貧困而設(shè)計(jì)的[8]，面對(duì)勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間流動(dòng)的分散式相對(duì)貧困，難以發(fā)揮有效作用。流動(dòng)貧困人口既有農(nóng)村貧困人口的特征，又具有城市貧困人口的特征。受我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影響，我國(guó)城市與農(nóng)村最低生活保障等社會(huì)救助制度一直有不同的標(biāo)準(zhǔn)，加之戶籍壁壘、資源配置制度的不同，很容易形成流動(dòng)人口的貧困治理真空。

圖2 50歲以上農(nóng)民工占所有農(nóng)民工比重趨勢(shì)圖

3.3 農(nóng)村老年人口貧困問(wèn)題

在我國(guó)老齡化不斷加劇的背景下，農(nóng)村地區(qū)的老年貧困問(wèn)題不容忽視。李靜、吳美玲(2020)的研究表明：中國(guó)城鄉(xiāng)人口老齡化水平均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，1998—2018年農(nóng)村人口老齡化系數(shù)年均增長(zhǎng)0.3%，城鎮(zhèn)人口老齡化系數(shù)年均增長(zhǎng)0.1%，農(nóng)村人口老齡化增長(zhǎng)速度高于城鎮(zhèn)；1998—2018年城鄉(xiāng)人口老齡化發(fā)展質(zhì)量均呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，且農(nóng)村的發(fā)展質(zhì)量低于城鎮(zhèn)[9]。作為貧困發(fā)生率較高的群體，農(nóng)村老年人口貧困發(fā)生率又高于城鎮(zhèn)老年人口貧困發(fā)生率(見(jiàn)表1)。

表1 城鎮(zhèn)、農(nóng)村老年人口貧困率對(duì)比

農(nóng)村老年人口貧困的成因主要有四個(gè)方面：一是生理上失能。二是“未富先老”[10]。老年人口中70歲以上的高齡人群財(cái)富積累薄弱，養(yǎng)老所需的資源缺乏，大多靠家庭、政府和社會(huì)力量。三是家庭養(yǎng)老動(dòng)能不足，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體制不完善[11]。2002年之前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保障機(jī)制幾乎是空缺的；2002年后，新農(nóng)合和新農(nóng)保雖已先后實(shí)施，但其保障力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，農(nóng)村老年人口雖也有養(yǎng)老金，但也無(wú)法成為養(yǎng)老的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。四是在利用養(yǎng)老資源和自身積累財(cái)富進(jìn)行保健養(yǎng)生、減少疾病的發(fā)生方面，農(nóng)村老年人的觀念十分落后。

共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)和目的，在相對(duì)貧困的治理框架下，老年貧困群體作為弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)群體，應(yīng)給予特別的關(guān)注。

4 2020年后貧困治理的對(duì)策建議

4.1 建立返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，健全返貧治理體系，有效進(jìn)行返貧防治

建立返貧分級(jí)預(yù)警管理制度，針對(duì)脫貧戶的具體情況按標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置三級(jí)標(biāo)識(shí)：紅色預(yù)警(人均可支配收入=現(xiàn)行貧困線，有極高返貧風(fēng)險(xiǎn))、黃色預(yù)警(現(xiàn)行貧困線<人均可支配收入<1.5倍現(xiàn)行貧困線，需進(jìn)一步觀察)和綠色標(biāo)識(shí)(人均可支配收入≥1.5倍現(xiàn)行貧困線，不存在返貧風(fēng)險(xiǎn))。

健全返貧分類治理體系，制定返貧治理干預(yù)措施，做好源頭返貧防治并繼續(xù)進(jìn)行日常動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理，確保脫貧戶不再返貧[12]。

4.2 構(gòu)建流動(dòng)人口扶貧管理體系，消除流動(dòng)人口貧困治理真空

流動(dòng)貧困人口的扶貧工作難點(diǎn)主要體現(xiàn)在“誰(shuí)貧困、誰(shuí)來(lái)幫、如何幫”上，即流動(dòng)貧困人口的識(shí)別、流動(dòng)貧困人口的幫扶主體和流動(dòng)貧困人口的管理三個(gè)方面?；诖?，可考慮從以下幾個(gè)方面著手：一是搭建跨城鄉(xiāng)的人口、就業(yè)、收入信息平臺(tái)，精準(zhǔn)識(shí)別流動(dòng)中的貧困人口；二是堅(jiān)持常住地原則，由常住地政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐臉?biāo)準(zhǔn)確定流動(dòng)貧困人口的進(jìn)入、監(jiān)管及退出；三是不斷完善流動(dòng)人口扶貧工作機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度的統(tǒng)籌，分階段、有步驟地推動(dòng)城鄉(xiāng)扶貧政策和基本公共服務(wù)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和銜接，實(shí)現(xiàn)貧困治理城鄉(xiāng)一體化[13-14]。

4.3 結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，治理農(nóng)村老年人口相對(duì)貧困

一方面可建設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的綜合性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營(yíng)造“生態(tài)宜居”的老年人人居環(huán)境[15]；發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)有勞動(dòng)能力的貧困老年人增收脫貧，同時(shí)引導(dǎo)外出務(wù)工的貧困老年人的子女回鄉(xiāng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，為居家養(yǎng)老創(chuàng)造條件；建立以新農(nóng)保為主體，儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等多種形式為輔的養(yǎng)老保障體系，滿足老年人的多元化養(yǎng)老金融需求；加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)水平；拓寬社會(huì)救助網(wǎng)，完善社會(huì)救助體系，為困難老年人提供救助[16]。

另一方面應(yīng)鼓勵(lì)老年人發(fā)揮余熱。隨著社會(huì)和技術(shù)的不斷進(jìn)步，老年人往往忽視對(duì)新知識(shí)的學(xué)習(xí)，這會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致其逐漸被社會(huì)邊緣化。在解決老年人經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，建立針對(duì)貧困老年人的教育培訓(xùn)機(jī)制，使貧困老年人通過(guò)先進(jìn)知識(shí)和技術(shù)的學(xué)習(xí)，提升自身的認(rèn)知水平，積極參與財(cái)富創(chuàng)造，增強(qiáng)其社會(huì)融入感和幸福感[17]。

5 結(jié)語(yǔ)

消除貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。2020年，我國(guó)的絕對(duì)貧困問(wèn)題得到解決，這一偉大成就彰顯了我國(guó)強(qiáng)大的貧困治理能力。但貧困是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念，2020年后，對(duì)相對(duì)貧困的治理將成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要抓手。而相對(duì)貧困的治理首先要確立切實(shí)可行的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，在治理對(duì)象上需要更加關(guān)注返貧群體、外出務(wù)工流動(dòng)人口和農(nóng)村老年人口等重點(diǎn)人群，并通過(guò)不斷健全完善相對(duì)貧困的治理體系，縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕，助力“第二個(gè)百年”奮斗目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。