新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合路徑

史桂芬，沈淘淘

(東北師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117)

伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)模向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程是勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高的過程，也是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率趨同、工業(yè)與農(nóng)業(yè)兩部門平衡發(fā)展的過程[1]，但在中國(guó)這一趨同現(xiàn)象不明顯，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征依然顯著[2]。中國(guó)存在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的非穩(wěn)定性、周期性的不徹底遷移是這一現(xiàn)象產(chǎn)生的關(guān)鍵所在。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長(zhǎng)期在城市工作但未獲得城市戶籍及附載于戶籍制度上的黏附性利益，戶籍人口城鎮(zhèn)化率滯后于常住人口城鎮(zhèn)化率則為這一事實(shí)提供支撐(見圖1)。目前，我國(guó)仍有2.36億流動(dòng)人口(見圖2)，其在融入城鎮(zhèn)過程中仍面臨“看得見，進(jìn)不去”的“玻璃門”障礙，這種城鎮(zhèn)排斥不利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

圖1 2010—2019年兩個(gè)城鎮(zhèn)化率的情況(單位：%)數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》 。

圖2 2010—2019年流動(dòng)人口規(guī)模(單位：億人)數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、公共權(quán)益、社會(huì)關(guān)系和身份認(rèn)同等是社會(huì)融合的核心內(nèi)容。學(xué)界根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民在融合過程中地位的不同賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合不同概念，但均認(rèn)為社會(huì)融合是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐漸適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，平等享有公共服務(wù)、社會(huì)權(quán)利及社會(huì)福利的動(dòng)態(tài)過程[3]，而非簡(jiǎn)單的地域轉(zhuǎn)移與非農(nóng)化過程。不同學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、心理等維度對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合狀況進(jìn)行測(cè)量分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍處于社會(huì)邊緣化地位，總體社會(huì)融合水平不高，同時(shí)，不同維度的社會(huì)融合水平具有明顯差異，如公共服務(wù)融合表現(xiàn)最好，經(jīng)濟(jì)融合和心理文化融合得分較低[4]。此外，人口流動(dòng)背景下城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)戶籍居民與流動(dòng)人口的新二元結(jié)構(gòu)分割現(xiàn)象，進(jìn)一步阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)融合及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)[5]。

在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》發(fā)布后，我國(guó)一直推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制。截止到2020年，1億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(1)中國(guó)新聞網(wǎng).《國(guó)家發(fā)改委：超過1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶》.https://baijiahao.baidu.com/s?id=1689279859556528793&wfr=spider&for=pc.。然而，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程緩慢確實(shí)是不爭(zhēng)的事實(shí)。為此，黨的十九屆五中全會(huì)也明確提出“深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。因此，立足于我國(guó)國(guó)情，深層次挖掘制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的因素，是當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展亟待解決的關(guān)鍵問題。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題是一個(gè)包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化與精神等多方面的綜合性問題[6]。關(guān)于影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的因素，除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)人稟賦外，還涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、農(nóng)村土地制度、戶籍制度及所附載的公共品[7-9]。例如，受城鎮(zhèn)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避及農(nóng)村土地價(jià)值上升等影響，農(nóng)地仍舊發(fā)揮保障性功能[10]，其與財(cái)產(chǎn)性功能進(jìn)一步制約土地流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)村勞動(dòng)力遷移到城市[11]；“隱性戶籍墻”將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排斥在分享城市資源和社會(huì)福利之外[12]，使城鎮(zhèn)化發(fā)展的紅利難以在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城市戶籍人口之間公平分配，如農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在住房保障、公共醫(yī)療、社會(huì)保障及子女教育等公共服務(wù)方面與城市戶籍人口有著較大的區(qū)別，從而造成基本公共服務(wù)不均等、公共品供需不匹配以及社會(huì)資源分配不公平等問題[13]。

我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程歷史性落后的關(guān)鍵在于人口聚集受到抑制，難以對(duì)經(jīng)濟(jì)集聚做出積極反應(yīng)。為重新加快啟動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，必須打破限制人口集聚的因素[14]，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)融合是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)人口集聚的重要途徑。隨著新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)以及新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合問題日益復(fù)雜化，不再局限于單一視角下的制度障礙，也并非簡(jiǎn)單個(gè)人發(fā)展的問題[15]，而是一個(gè)長(zhǎng)期多維的動(dòng)態(tài)過程。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的過程，是對(duì)城鎮(zhèn)與農(nóng)村兩個(gè)空間布局的再調(diào)整，是對(duì)城鄉(xiāng)二元戶籍制度及土地制度的再思考，是對(duì)公共品這一滿足基本生活需要的再反思?；诖耍疚脑O(shè)計(jì)了實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的路徑，以期減小城鄉(xiāng)間的制度摩擦，打通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的通道，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

一、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是指從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的過程和結(jié)果。新型城鎮(zhèn)化為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)提供就業(yè)崗位、專業(yè)人才、先進(jìn)技術(shù)、資金及市場(chǎng)空間[16]，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展則為新型城鎮(zhèn)化提供保障和支撐[17]。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化存在著相輔相成、互相影響的長(zhǎng)期關(guān)系[18]。在兩者互動(dòng)發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，釋放了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供人力資源，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合提供先決條件。

(一)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合：理論邏輯

1.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的“替代效應(yīng)”

“十四五”是我國(guó)完成“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。農(nóng)業(yè)機(jī)械化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不可或缺的一環(huán)。理論上，農(nóng)業(yè)機(jī)械化是機(jī)械化生產(chǎn)替代傳統(tǒng)的手工勞動(dòng)方式，技術(shù)、機(jī)器替代勞動(dòng)力的過程，即農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量減少和工作強(qiáng)度減弱的過程。農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入新活力，能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，減少農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力需求，促使大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門，由此本文認(rèn)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移具有“替代效應(yīng)”。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2003—2019年，全國(guó)耕種收綜合機(jī)械化率從33.48%上升至70%，城鎮(zhèn)化率從40.53%上升至60.60%，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占總從業(yè)人員的比重從49.10%下降至25.10%(見圖3)?？傮w來看，全國(guó)耕種收綜合機(jī)械化率水平每提高1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化水平提高0.55個(gè)百分點(diǎn)，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比降低0.66個(gè)百分點(diǎn)。機(jī)械化的大力推廣在降低一產(chǎn)從業(yè)人員比重的同時(shí)提高了城鎮(zhèn)化水平，進(jìn)一步驗(yàn)證農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的逐步提升對(duì)農(nóng)業(yè)人口的有效替代以及對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推動(dòng)效應(yīng)。

圖3 2003—2019年全國(guó)農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率、城鎮(zhèn)化率、第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比的變化(單位：%)

2.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的“收入效應(yīng)”

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展所引發(fā)的農(nóng)民增收效應(yīng)主要體現(xiàn)在兩方面。一方面，農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)促使農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力持續(xù)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步及勞動(dòng)邊際產(chǎn)出增加，提高農(nóng)民平均收入水平。另一方面，農(nóng)業(yè)信息化如數(shù)字農(nóng)業(yè)及智慧農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來農(nóng)業(yè)技術(shù)手段的革新，不僅能夠降低傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益，更有利于降低農(nóng)產(chǎn)品流通成本，拓展新市場(chǎng)，進(jìn)而提升農(nóng)民收入。如圖4所示，2013—2019年，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平逐漸提升，城鄉(xiāng)可支配收入比從2.81降至2.64，即農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展顯著提高了農(nóng)村居民收入水平，縮小城鄉(xiāng)收入差距。

圖4 2013—2019年城鎮(zhèn)化率、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平及城鄉(xiāng)可支配收入比

根據(jù)馬斯洛需求理論，居民收入的增加會(huì)引致消費(fèi)需求升級(jí)。與農(nóng)村相比，城鎮(zhèn)地區(qū)可以提供大量就業(yè)崗位、便利的公共基礎(chǔ)設(shè)施及高質(zhì)量的公共服務(wù)，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的多元化需求，比如增加非農(nóng)收入、給予子女高質(zhì)量的教育等?；诖?，農(nóng)業(yè)人口不斷向城鎮(zhèn)集聚，這個(gè)過程不僅需求集中與分工細(xì)化，還能創(chuàng)造更高的收入，從而進(jìn)一步吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)地區(qū)聚集。因此，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)農(nóng)業(yè)人口的“收入效應(yīng)”主要體現(xiàn)在收入增加和消費(fèi)需求升級(jí)的內(nèi)動(dòng)力，驅(qū)使農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)地區(qū)遷移。

綜上，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化互為依托、相輔相成的內(nèi)在邏輯上，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合提供動(dòng)力。從外源動(dòng)力來看，伴隨農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推廣，機(jī)器、技術(shù)對(duì)勞動(dòng)力的替代效應(yīng)，釋放了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。從內(nèi)源動(dòng)力來看，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高及農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療等高質(zhì)量公共服務(wù)的需求增加，促使其積極主動(dòng)地遷徙且融入城鎮(zhèn)。

(二)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合：推進(jìn)措施

立足于我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平滯后于新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平的事實(shí)(2)基于黃祖輝等(2013)的研究，作者通過計(jì)算產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系及三次產(chǎn)業(yè)部門的勞動(dòng)力對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率來說明這一事實(shí)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系來看，2019 年，我國(guó)三次產(chǎn)業(yè)增加值的比重依次為7.1%、39.0%、53.9%，而同期就業(yè)比重則依次為25.1%、27.5%、47.4%。由此可知，我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比重明顯高于農(nóng)業(yè)增加值的比重，這說明我國(guó)新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化沒有充分吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力。同時(shí)，2019年第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力對(duì)GDP的貢獻(xiàn)度為0.28，也遠(yuǎn)低于其他兩個(gè)產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)度(1.42和1.14)，即我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化水平(數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局)。，為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，提出如下改進(jìn)措施。

第一，推廣農(nóng)業(yè)機(jī)械化。農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的核心動(dòng)力。為大力推廣農(nóng)業(yè)機(jī)械化，政府需要完善農(nóng)業(yè)機(jī)械化投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的政策體系，例如拓寬財(cái)政支持農(nóng)機(jī)化的領(lǐng)域與范圍、穩(wěn)定實(shí)施農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策等。考慮到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的現(xiàn)實(shí)，東部地區(qū)應(yīng)在發(fā)揮本土技術(shù)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，推廣技術(shù)密集型的機(jī)械化生產(chǎn)；在中西部地區(qū)，要進(jìn)一步提高土地規(guī)模集約程度，為機(jī)械化生產(chǎn)提供基礎(chǔ)條件。此外，還需積極推動(dòng)和促進(jìn)縣域間的交流與合作，形成區(qū)域間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)格局，以進(jìn)一步提高機(jī)械化生產(chǎn)效率。

第二，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。利用科技對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行改造升級(jí)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及可持續(xù)化發(fā)展的關(guān)鍵。因此，增加農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)、建設(shè)農(nóng)業(yè)科技人員隊(duì)伍、改善農(nóng)業(yè)科研條件尤為重要。除此之外，還需要打通科研與推廣兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的鴻溝，借助信息技術(shù)與農(nóng)業(yè)的深度融合，加快農(nóng)業(yè)科研成果的轉(zhuǎn)化和示范應(yīng)用，建成從研發(fā)到市場(chǎng)、從生產(chǎn)到消費(fèi)環(huán)環(huán)相扣的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新體系。

第三，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。實(shí)施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育工程建設(shè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前進(jìn)方向和必由之路。相較于小農(nóng)戶而言，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模化、集約化、專業(yè)化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的程度更高。應(yīng)加快培育種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等多種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；進(jìn)一步加大新型職業(yè)農(nóng)民的教育培訓(xùn)投入力度，培育一批掌握文化、技術(shù)、管理、經(jīng)營(yíng)等稟賦的新型農(nóng)民，以期為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)提供專業(yè)人才儲(chǔ)備。同時(shí)，加大政策宣傳的引導(dǎo)力度，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)確理解政策內(nèi)涵，提升自身素養(yǎng)，增強(qiáng)輻射帶動(dòng)小農(nóng)戶發(fā)展的作用，穩(wěn)步發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?。

二、破除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的土地羈絆

粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，我國(guó)面臨“土地城鎮(zhèn)化”與“人口城鎮(zhèn)化”不匹配問題，1990—2000年我國(guó)“土地城鎮(zhèn)化”速度比“人口城鎮(zhèn)化”快1.71倍，2000—2010年這一差距擴(kuò)大至1.85倍[19]。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出，我國(guó)逐漸由“土地城鎮(zhèn)化”向“人口城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變，而破除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地束縛是實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵路徑。為此，深刻剖析土地制度與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的邏輯關(guān)系及現(xiàn)實(shí)問題，探索土地制度改革對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的作用機(jī)制，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

(一)土地制度與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合：邏輯闡釋

土地作為農(nóng)民的重要資源之一，其流轉(zhuǎn)、征收及退出制度具有多層管制(3)我國(guó)農(nóng)村土地受到三重管制，包括規(guī)劃管制、用途管制和所有制管制(劉守英，2014)。，在一定程度上導(dǎo)致土地價(jià)值不能充分實(shí)現(xiàn)，土地功能難以正常發(fā)揮，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化及“以人為本”的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

1.土地流轉(zhuǎn)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合提供資本支持

在“土地確權(quán)”和“三權(quán)分置”的政策保障下，加快土地流轉(zhuǎn)不僅能增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的財(cái)產(chǎn)性收入，減輕其融入城市社會(huì)的成本壓力，還能促進(jìn)規(guī)模農(nóng)業(yè)(4)規(guī)模農(nóng)業(yè)是指土地比較集中、實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)、機(jī)械化和集約化程度都較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。及鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)。目前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)擁有大量土地資源(5)我國(guó)有13億可承包土地，人均擁有100平方米宅基地、110平方米其他集體建設(shè)用地、1 500平方米耕地，農(nóng)村集體建設(shè)用地(不含耕地)面積為城市建設(shè)用地面積的2.5倍。，通過不同形式的土地流轉(zhuǎn)及用途轉(zhuǎn)換，能夠提高土地的使用效率，釋放50—80億的土地財(cái)富價(jià)值，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生活需求和社會(huì)融合提供財(cái)產(chǎn)保障，從而助推人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展[20]。

圖5 2005—2017年家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積及占比

受制度安排的影響，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力明顯不足[21]，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)村土地缺乏靈活有效的流轉(zhuǎn)機(jī)制，以農(nóng)用地為代表的土地資本流動(dòng)困難[22]。二是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊及農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識(shí)薄弱等問題使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并不成熟。近幾年，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積整體呈上升趨勢(shì)，2017年家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積為5.12億畝，但流轉(zhuǎn)面積僅占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的36.98%(見圖5)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能力仍處于較低水平[23]。三是土地流轉(zhuǎn)過程中由于社會(huì)保障功能缺位及流轉(zhuǎn)收益較少，農(nóng)戶貿(mào)然失地可能面臨就業(yè)困難等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，造成大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“轉(zhuǎn)而不遷”的空間錯(cuò)位現(xiàn)象。

2.土地征收對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合產(chǎn)生倒逼效應(yīng)

土地征收是城鎮(zhèn)化過程中的一個(gè)普遍現(xiàn)象。近幾年，我國(guó)土地征收增速呈下降態(tài)勢(shì)，但土地征收規(guī)模仍較高，截止到2017年，征收面積為432.40萬畝(見圖6)。這背后反映了大量農(nóng)村土地被政府征收，土地所有權(quán)從農(nóng)民集體所有變?yōu)閲?guó)家所有，被征地農(nóng)民則成為失地農(nóng)民。征地割裂了農(nóng)民享受后續(xù)土地增值收益的權(quán)益，對(duì)失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)帶來重大沖擊[24]，使大量失地農(nóng)民流入城市轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)，在一定程度上加速了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的進(jìn)程。

圖6 2008—2017年我國(guó)土地征收面積及增速

我國(guó)“保障式”土地征收模式(6)2019年新《土地管理法》提出，土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t為“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。雖為助推城鎮(zhèn)化快速發(fā)展取得顯著成效，但也因利益分配過程中矛盾凸顯帶來社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[25]，甚至是群體性沖突(7)據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，每年因征地利益訴求矛盾而群體性上訪事件占農(nóng)村群體性上訪事件的65%以上。。究其原因是目前我國(guó)土地征收機(jī)制仍有欠缺，主要體現(xiàn)在公共利益界定及征收補(bǔ)償制度等方面。公共利益的精準(zhǔn)界定有利于防止農(nóng)地的過度轉(zhuǎn)用，2019年我國(guó)新《土地管理法》對(duì)公共利益做了列舉式的規(guī)定(8)2019年新《土地管理法》首次采用列舉與概括的折中模式對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行明確界定，并規(guī)定“一定條件下為了城鎮(zhèn)成片開發(fā)建設(shè)的可依法實(shí)施征地”。其中，“一定條件”為土地征收中公共利益的擴(kuò)張預(yù)留了制度空間。，但在一定程度上仍為土地征收中公共利益的擴(kuò)張預(yù)留了制度空間[26]。此外，我國(guó)土地征收還存在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低(9)根據(jù)《土地管理法》，征地補(bǔ)償主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用以及安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，但實(shí)際中，征地補(bǔ)償往往忽略了土地的流轉(zhuǎn)增值價(jià)值。以陜西西咸新區(qū)為例，農(nóng)民耕地補(bǔ)償費(fèi)為3.65萬元/畝，而西咸區(qū)2017—2019年農(nóng)民可支配收入為1.3萬元，其征地補(bǔ)償尚未達(dá)到三年的人均可支配收入。、利益分配失衡及補(bǔ)償路徑不明等問題[27]。

3.土地退出為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合創(chuàng)造有利條件

土地具有一定的生活保障和社會(huì)福利功能，是農(nóng)戶進(jìn)城落戶和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，面對(duì)融入城市生活的現(xiàn)實(shí)成本和放棄農(nóng)村土地的機(jī)會(huì)成本，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口陷入是否永久定居城市的兩難抉擇困局。農(nóng)民是否享有“退出權(quán)”(10)土地退出是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后在失去農(nóng)民身份的同時(shí)，依法退出宅基地的使用權(quán)和耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，如我國(guó)《土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入市區(qū)，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”，《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”等。，不僅關(guān)系到農(nóng)民自身的土地收益，也直接影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的實(shí)際進(jìn)程[28]。若能完善土地退出機(jī)制，合理處置農(nóng)民宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)變現(xiàn)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，則能更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市。

隨著農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移，1978年以來我國(guó)農(nóng)村人口約減少1.5億，新建住宅面積卻增加3 400萬畝，農(nóng)村呈現(xiàn)“人口減少、土地增加”的現(xiàn)象[29]。農(nóng)村大量耕地和宅基地閑置，部分地區(qū)鄉(xiāng)村農(nóng)房空置率超過35%(11)參見魏后凱、黃秉信：《農(nóng)村綠皮書：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)(2018—2019)》，引自魏后凱、杜志雄主編《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告——聚焦“十四五”時(shí)期中國(guó)的農(nóng)村發(fā)展》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2020，第29頁。，嚴(yán)重違背了土地節(jié)約集約利用的原則，造成農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移不徹底等問題，究其根源是農(nóng)村土地缺乏有效的退出補(bǔ)償動(dòng)力機(jī)制。大量學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，預(yù)期能夠按時(shí)足額獲得退地補(bǔ)償及預(yù)期退地后生活質(zhì)量顯著提高的農(nóng)民更愿意退出土地[30]，而不完善的退出補(bǔ)償機(jī)制無法保障農(nóng)民的主體地位，使其不能充分享有土地的增值收益，從而降低了農(nóng)民市民化的意愿[31]。

(二)土地制度改革促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合：思路芻議

人口與土地是城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵要素，在明晰人地關(guān)系的基礎(chǔ)上，以土地制度改革打通城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)的堵點(diǎn)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要路徑。農(nóng)村土地制度改革涉及的主體和利益關(guān)系較為復(fù)雜，未來改革須立足于現(xiàn)實(shí)癥結(jié)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)益和保障農(nóng)民利益為改革方向，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、征收及退出制度，從而為促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合提供思路。

第一，完善土地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范土地交易行為。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，探索土地資本化實(shí)現(xiàn)方式，提高土地市場(chǎng)化交易水平，發(fā)揮市場(chǎng)在土地流轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)性作用。同時(shí)，增強(qiáng)土地資產(chǎn)融資變現(xiàn)能力，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式，提高農(nóng)民土地增值收益，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合提供資本支持。還應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)交易和監(jiān)管平臺(tái)，保障農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)和收益，規(guī)范土地交易機(jī)制，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠破除土地羈絆，從而實(shí)現(xiàn)永久性轉(zhuǎn)移和社會(huì)融合。

第二，強(qiáng)化農(nóng)村土地權(quán)力，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地征收制度改革應(yīng)借助法律規(guī)定明確公共利益范圍，合理區(qū)分土地出讓和土地征收市場(chǎng)，改變政府對(duì)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市土地的雙重壟斷局面，且以農(nóng)地三權(quán)分置為方向，強(qiáng)化農(nóng)民的主體地位，明確和保障農(nóng)民的土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及集體所有權(quán)，提升農(nóng)民在土地征收、利益分配等環(huán)節(jié)的話語權(quán)。此外，逐漸提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理分配土地增值收益，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口充分享有土地的財(cái)產(chǎn)性收益，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口永久定居城市、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

第三，創(chuàng)新土地退出機(jī)制，拓寬城鄉(xiāng)融合渠道。健全農(nóng)村土地退出與回收機(jī)制，合理處置農(nóng)村空閑土地，放松土地使用限制條件，使農(nóng)村土地成為發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要載體。還應(yīng)賦予農(nóng)民有償土地退出權(quán)，合理評(píng)估農(nóng)村土地價(jià)值，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)與城鎮(zhèn)購(gòu)房和抵押貸款相掛鉤，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市定居意愿和融合能力，從而進(jìn)一步打通城鄉(xiāng)融合發(fā)展的通道。

三、消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的戶籍屏蔽

戶籍制度是國(guó)家標(biāo)記公民身份、進(jìn)行社會(huì)治理的重要手段。改革開放以來，我國(guó)戶籍制度經(jīng)歷了從封閉、控制與隔離到不斷被打破、解構(gòu)和變革的過程。戶籍制度的改革變遷不僅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，更是城鄉(xiāng)二元社會(huì)形成、發(fā)展再融合的反映[32]。新中國(guó)成立初期，戶籍制度在國(guó)家管理和城市發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升及社會(huì)主要矛盾的深刻變化，戶籍制度已然成為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的制度壁壘。全面深化戶籍制度改革將為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來機(jī)遇和動(dòng)力[33]，是我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的重要一環(huán)。

(一)戶籍制度約束農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合：?jiǎn)栴}剖析

自改革開放以來，我國(guó)進(jìn)行了多輪戶籍制度改革，城鄉(xiāng)二元戶籍制度逐漸松動(dòng)，為城鎮(zhèn)化發(fā)展與流動(dòng)人口社會(huì)融合提供了制度基礎(chǔ)。但在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，戶籍制度改革仍然存在不全面、不充分的現(xiàn)實(shí)問題。

1.人口與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲

我國(guó)的戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，是國(guó)家重要的行政管理手段之一。其在穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、把控城市發(fā)展節(jié)奏等方面曾起過積極作用，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和改革開放政策的實(shí)施，這一制度與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整不相適應(yīng)，阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展，帶來城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后等一系列弊端[34]。在現(xiàn)行的條件戶籍和積分戶籍制度下，過度依賴政府打分作為人才衡量的標(biāo)準(zhǔn)違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的客觀規(guī)律，忽略了資源配置的經(jīng)濟(jì)效率。且相對(duì)于中、高技能的勞動(dòng)者來說，低技能勞動(dòng)者在城市規(guī)模擴(kuò)張中能獲得更多好處[35]。戶籍制度通過行政手段人為地將城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)分割開來，造成人口與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.制度與流動(dòng)方向相悖

近年來，隨著戶籍制度改革的不斷深化，中小城市和小城鎮(zhèn)逐漸放開落戶限制，但囿于其就業(yè)機(jī)會(huì)較少、公共服務(wù)水平較低，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿不強(qiáng)。相反，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿強(qiáng)烈的大城市及特大城市嚴(yán)格控制人口規(guī)模[36]，將吸引外來人員落戶的重點(diǎn)放在爭(zhēng)奪高端人才上，出現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿與城市戶籍政策不匹配的困局。如圖7所示，與人口流出大省吉林省相比較，2006年至2017年上海市的常住人口數(shù)穩(wěn)步增加，但戶籍人口數(shù)卻穩(wěn)定在1 400萬左右。2017年，上海市常住人口與戶籍人口差額約為960萬人，大致為同年吉林省戶籍人口數(shù)2 616萬的三分之一。此外，地方戶籍制度改革雖然降低了“準(zhǔn)入門檻”，但改革所帶來的附加條件如文憑、技術(shù)證書的要求，房?jī)r(jià)、醫(yī)療、子女教育的支出都為農(nóng)民工取得當(dāng)?shù)貞艏畮砹诵碌慕?jīng)濟(jì)門檻和素質(zhì)門檻[37]?？梢?，當(dāng)前的戶籍制度傾向于吸引更多的資本、技術(shù)和人才，而非立足于真正的人口自由遷移。

圖7 2006—2017年上海市與吉林省常住人口數(shù)及戶籍人口數(shù)(單位：萬人)

3.城鄉(xiāng)及區(qū)域差距擴(kuò)大

新中國(guó)成立以來，我國(guó)工業(yè)的發(fā)展、城市的建設(shè)是以農(nóng)業(yè)的反哺、農(nóng)村的犧牲為代價(jià)的。大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為城市建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)，卻無法共享城市發(fā)展的成果，被迫返鄉(xiāng)或淪為城市的邊緣群體[38]。戶籍制度的“功能超載”是城鄉(xiāng)間戶口和城市間戶口等級(jí)差異的根本原因[39]。我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度不僅發(fā)揮著人口登記及遷移的人口管理功能，更承擔(dān)著住房、就業(yè)、教育、衛(wèi)生及社會(huì)保障等社會(huì)管理重任，從本質(zhì)上仍然體現(xiàn)著公民身份及社會(huì)地位的差異。而這種不公平性質(zhì)的身份差異將降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)生活的幸福感和安全感，以及對(duì)城市的歸屬感和融入感[40]。與此同時(shí)，我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，城市類型的不同意味著其戶口所附著的公共服務(wù)及福利待遇的差異。戶籍制度的區(qū)域異質(zhì)性使得沿海發(fā)達(dá)地區(qū)能夠吸引更多的人才和資金流入，而內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)將面臨人才和資金流失的困局，城鄉(xiāng)及區(qū)域間差距將進(jìn)一步擴(kuò)大。

(二)戶籍制度助推農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合：機(jī)制闡釋

戶籍制度是限制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自由遷移及社會(huì)融合的關(guān)鍵變量。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，如何深化戶籍制度改革、實(shí)現(xiàn)人口自由遷移及社會(huì)融合具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義及社會(huì)價(jià)值。

第一，增強(qiáng)落戶意愿，降低生活成本。我國(guó)各省份、各城市應(yīng)進(jìn)一步放寬落戶限制，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市的學(xué)歷要求、年齡要求等，增強(qiáng)其落戶意愿，破除落戶進(jìn)程中的各類隱形門檻，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的醫(yī)療支出、子女教育支出等，降低其生活成本，充分發(fā)揮市場(chǎng)在人口流動(dòng)調(diào)控中的作用，并建立起部門間、地區(qū)間統(tǒng)一的戶籍規(guī)范管理和信息共享制度，強(qiáng)化戶籍改革的城鄉(xiāng)及區(qū)域統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)人口自由遷移。

大規(guī)模的人口流動(dòng)將為城市建設(shè)帶來充足的勞動(dòng)力，優(yōu)化勞動(dòng)力要素的空間配置，改變城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)分割的現(xiàn)狀。勞動(dòng)力數(shù)量的增加將改變勞動(dòng)力買方市場(chǎng)的格局，推動(dòng)勞動(dòng)力價(jià)格上升，形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的倒逼機(jī)制。同時(shí)，人口的集聚將帶來規(guī)模效應(yīng)，促進(jìn)人力資本的形成和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶所催生的公共服務(wù)需求也將拉動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，優(yōu)化大、中、小城市間的產(chǎn)業(yè)空間布局，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。

第二，消除福利歧視，增加城市認(rèn)同感。應(yīng)逐步剝離戶籍制度所附著的各項(xiàng)社會(huì)福利，不斷弱化其資源配置及社會(huì)控制功能。將就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)的覆蓋面從戶籍人口擴(kuò)展至城市外來常住人口，消除戶籍對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的福利歧視；把戶籍的人口登記服務(wù)功能放在首位，以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，使戶口登記如實(shí)反映公民的居住和身份狀況，縮小戶口等級(jí)差異，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市認(rèn)同感。此外，還應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)教育培訓(xùn)，豐富職業(yè)教育形式，擴(kuò)展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的就業(yè)空間，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)融合。

人口的充分流動(dòng)將帶來勞動(dòng)力收入均等的必然趨勢(shì)，縮小城鄉(xiāng)及區(qū)域間的收入差距。取得戶籍后的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也將擴(kuò)大自身在文化、娛樂、交通等方面的消費(fèi)需求，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。此外，農(nóng)村人口的減少也有利于農(nóng)業(yè)的機(jī)械化和規(guī)?；l(fā)展，提高農(nóng)業(yè)的土地利用率。農(nóng)村可以因地制宜地發(fā)展專業(yè)化和特色化產(chǎn)業(yè)，并將人均GDP提高到和大城市一樣的高度上，使人口的空間分布與GDP相匹配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的公平。

四、消解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的公共品有效供給瓶頸

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的本質(zhì)是弱化其與城鎮(zhèn)居民的差異性，使二者平等享受社會(huì)生活中的各項(xiàng)基本權(quán)利，即實(shí)現(xiàn)公共品有效供給。一方面，通過向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供衛(wèi)生醫(yī)療保障，增加就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，降低其融入城鎮(zhèn)社會(huì)的生活成本；另一方面，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女享有平等教育權(quán)利，提升精神文化水平，增強(qiáng)其對(duì)城市的歸屬感，從外在形式到內(nèi)在精神實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、心理、文化層面真正的社會(huì)融合。然而，我國(guó)典型的二元經(jīng)濟(jì)形態(tài)和城鄉(xiāng)分割的戶籍管制使公共品呈現(xiàn)供需不匹配、供給不均等問題，不利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)[41]。消解公共品供給機(jī)制矛盾，突破公共品有效供給瓶頸，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的根本所在。

(一)公共品供給與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口：特征事實(shí)分析

公共品有效供給是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的核心驅(qū)動(dòng)，是社會(huì)民眾發(fā)展和生存的基本條件，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“以人為本”的本質(zhì)要求[42]。然而，我國(guó)公共產(chǎn)品供給目前還存在與需求主體不匹配、規(guī)模不足、質(zhì)量不高及發(fā)展不平衡等短板。

1.公共品供需不匹配

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)集聚改變了城鄉(xiāng)人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)城市公共品需求增加與農(nóng)村公共品結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性供給相對(duì)過剩的問題。在地方政府以戶籍人口為標(biāo)準(zhǔn)的公共品供給模式下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所在城市不承擔(dān)提供公共產(chǎn)品的責(zé)任，而其戶籍所在地又因地區(qū)限制以及提供公共產(chǎn)品質(zhì)量與類型的差異，無法有效滿足其基本公共品需求，從而出現(xiàn)公共產(chǎn)品供需主體、數(shù)量及結(jié)構(gòu)上的空間不匹配[43]，尤其在教育、醫(yī)療及社會(huì)保障等福利性公共品方面較為明顯[44]。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市適應(yīng)能力的增強(qiáng)，隨遷子女規(guī)模不斷擴(kuò)大，2019年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女因本地升學(xué)難和入學(xué)費(fèi)用高兩類原因面臨教育問題的比重分別為34.2%和28.9%，較2018年提高7.5和1.7個(gè)百分點(diǎn)，且此特征在500萬以上人口的特大規(guī)模城市更為顯著(12)據(jù)2014年《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》對(duì)城市規(guī)模分類如下：小城市(常住人口<50萬)、中等城市(50萬≤常住人口<100萬)、大城市(100萬≤常住人口<500萬)、特大城市(常住人口≥500萬)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女教育問題數(shù)據(jù)來源于2019年《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。。由于社會(huì)保障制度存在城鄉(xiāng)二元設(shè)計(jì)缺陷，相關(guān)配套制度滯后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障參與率較低(見圖8)(13)目前，《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》已公布到2019年，但有關(guān)農(nóng)民工參與“五險(xiǎn)”的統(tǒng)計(jì)，僅截止到2014年。此外，圖8與圖10中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口均指外出農(nóng)民工群體。。

圖8 2008—2014年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加社會(huì)保障比例情況(單位：%)

2.公共品供給非均等化

基于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的基本事實(shí)，公共品供給呈現(xiàn)城鄉(xiāng)間、地區(qū)間不均等現(xiàn)象。目前我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生資源呈現(xiàn)重城市輕農(nóng)村、農(nóng)村支付水平低且負(fù)擔(dān)重等問題，這使城鄉(xiāng)一體化建設(shè)陷入困境[45]。此外，我國(guó)養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、住房保障和最低生活保障均存在城鄉(xiāng)二元供給失衡現(xiàn)象。如圖9所示(14)2019年《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》僅統(tǒng)計(jì)進(jìn)城農(nóng)民工的居住情況，故而本處使用進(jìn)城農(nóng)民工群體的信息表示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住情況。，根據(jù)城市規(guī)模劃分的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均居住面積，2018年和2019年均不足25平方米，而2018年城鎮(zhèn)人口人均建筑面積為39平方米(15)數(shù)據(jù)來源：CEIC數(shù)據(jù)庫。，可見農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房條件仍較為嚴(yán)苛，且隨城市規(guī)模擴(kuò)大，趨勢(shì)愈加明顯，現(xiàn)行住房保障制度無法消解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)人口的住房矛盾。

圖9 城市規(guī)模劃分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均居住面積(單位：平方米)

考慮到社會(huì)保障轉(zhuǎn)移供給存在流動(dòng)性障礙，失地農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移使本就在二元結(jié)構(gòu)中流轉(zhuǎn)不暢的社會(huì)保障制度銜接問題更加嚴(yán)峻。除了公共服務(wù)資源的城鄉(xiāng)差異外，東部公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)所產(chǎn)生的區(qū)域間公共服務(wù)差異問題亟待解決[46]。同時(shí)，不同群體間公共品供給非均等化較為明顯，尤其是游離于城市社會(huì)體系和農(nóng)村社會(huì)體系的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以享受同城市居民一致的就業(yè)、教育、住房及社會(huì)保障等公共服務(wù)福利待遇。就業(yè)待遇差別最為直接地體現(xiàn)在工資差距上，圖10為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)職工就業(yè)工資差距對(duì)比，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工資雖逐年上漲，但漲幅小，較城鎮(zhèn)職工工資仍有很大差距。此外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工資支付保障制度的缺失導(dǎo)致了農(nóng)民工工資偏低和拖欠問題。

圖10 2008—2019年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)職工人均月收入變化及增長(zhǎng)率情況

(二)公共品有效供給助推農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合：對(duì)策探析

“用足投票”理論表明人們可以借助流動(dòng)方式表達(dá)對(duì)公共品的真實(shí)偏好[47]，地方政府可以據(jù)此實(shí)現(xiàn)公共品的有效供給。而我國(guó)現(xiàn)行的二元戶籍制度使得城鄉(xiāng)住房保障、公共醫(yī)療、社會(huì)保障及子女教育等公共品供給存在差距，無形中提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市準(zhǔn)入門檻，抑制其市民化的意愿與能力，同時(shí)也使地方政府缺乏推動(dòng)其市民化的內(nèi)在動(dòng)力。故而，構(gòu)建福利供給制度一體化，實(shí)現(xiàn)公共品有效供給是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度和政策保障[48]，也是破解中國(guó)大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口非穩(wěn)定性、周期性和不徹底遷移的關(guān)鍵。

第一，公共品供給多元化。通過多種途徑化解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合中公共品供給的成本及制度約束，明晰中央政府和地方政府公共品供給范圍，避免地方政府層層推卸責(zé)任，并規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，防止地方政府產(chǎn)生過度依賴。在政府賦權(quán)準(zhǔn)入和嚴(yán)格監(jiān)管的前提下，推進(jìn)公共品供給市場(chǎng)化改革，鼓勵(lì)社會(huì)組織籌集和企業(yè)自主捐贈(zèng)形式，從而形成政府、企業(yè)、社會(huì)三方合理分擔(dān)成本的公共品有效供給機(jī)制。同時(shí)，還應(yīng)建立需求傳達(dá)平臺(tái)以關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共品訴求，在確保公平性的前提下，精準(zhǔn)給予公共產(chǎn)品以加速消弭城鄉(xiāng)區(qū)隔，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合。

第二，提高空間配置效率。針對(duì)東部公共品供給水平和質(zhì)量遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多由經(jīng)濟(jì)落后區(qū)域流向經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)區(qū)域的特征事實(shí)，應(yīng)建立城鄉(xiāng)間及區(qū)域間公共資源配置機(jī)制，如增強(qiáng)對(duì)中西部轉(zhuǎn)移支付以平衡區(qū)域間財(cái)力，均衡公共品供給水平。在激勵(lì)部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近遷移，避免公共品供給浪費(fèi)的同時(shí)，還應(yīng)構(gòu)建公共品供給同常住人口掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，將福利性公共品供給覆蓋至城市外來常住人口，以提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移的穩(wěn)定性及社會(huì)融合度，從而實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。

第三，多維度社會(huì)融合途徑。針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能增強(qiáng)和文明素養(yǎng)培育目標(biāo)，政府、社區(qū)、個(gè)人多方協(xié)作合力為其提供職業(yè)培訓(xùn)、法規(guī)普及等社區(qū)教育，舉辦增進(jìn)人際交往的多元化社區(qū)活動(dòng)，拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的廣度。此外，鼓勵(lì)非政府組織搭建人文關(guān)懷平臺(tái)，幫助其培養(yǎng)自我身份認(rèn)同感，以進(jìn)一步挖掘農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的深度。

五、結(jié) 論

新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是“以人為本”。實(shí)際上，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口僅實(shí)現(xiàn)地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)變，未充分實(shí)現(xiàn)市民化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)融合是一個(gè)多維互動(dòng)的歷史過程，涉及人與農(nóng)業(yè)、土地、戶籍及公共品四方面的動(dòng)態(tài)關(guān)系。據(jù)此，本文設(shè)計(jì)了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的制度框架，即推廣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、破解土地羈絆、消除戶籍屏蔽及實(shí)現(xiàn)公共品的有效供給。

本文提出的以上四條路徑，并非彼此獨(dú)立，而是相互聯(lián)系、相互制約的一個(gè)系統(tǒng)。農(nóng)村土地制度改革、規(guī)模經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展三者相互制約、相輔相成。同時(shí)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展所釋放的剩余勞動(dòng)力，在流動(dòng)中因戶籍限制無法享有平等的權(quán)益，無法實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定遷移與社會(huì)融合，而深化戶籍制度改革、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的制度安排是破解該矛盾的關(guān)鍵。隨著戶籍管制的放松及公共品的有效供給，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)保障性土地、農(nóng)業(yè)的依賴程度下降。因此，高效協(xié)同推進(jìn)四條路徑，逐漸打通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市發(fā)展的制度性通道，對(duì)于高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)及共同富裕遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。