新時期土地承包經(jīng)營權(quán)退出內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制研究

劉吉雙，張 旭

(1.鹽城師范學(xué)院 商學(xué)院，江蘇 鹽城 224052；2.南京工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 南京 210000)

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城是一個必然趨勢。但是，由于我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度的歷史原因，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城具有特殊性，呈現(xiàn)出與發(fā)達(dá)國家異質(zhì)的狀況，主要表現(xiàn)為“離鄉(xiāng)不離土”“棄耕不棄地”“帶地進(jìn)城”“候鳥式流動”等特點。因此，在社會主要矛盾發(fā)展變化的新時期，著眼于推進(jìn)高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)，需要認(rèn)真審視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地承包經(jīng)營權(quán)問題，通過構(gòu)建依法自愿有償退出機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是否退出土地、何時退出土地、如何退出土地是由進(jìn)城農(nóng)戶來做決定，政府不能搞強(qiáng)迫命令，土地承包經(jīng)營權(quán)退出將是一個長期市場化過程。然而，市場經(jīng)濟(jì)存在失靈問題?，F(xiàn)實中，農(nóng)戶進(jìn)城不退地是耕地撂荒的重要原因之一。根據(jù)國土資源部的調(diào)查，我國每年拋荒的耕地近3 000萬畝，缺乏勞動力是拋荒的主要原因。河南、湖北等一些糧食大省，土地拋荒率高達(dá)20%—30%，這直接威脅國家糧食安全[1]。市場經(jīng)濟(jì)也存在低效率配置問題，實際表現(xiàn)為：進(jìn)城農(nóng)戶不退地，難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；細(xì)碎的、分散化的承包地生產(chǎn)經(jīng)營效益低，無法與發(fā)達(dá)國家大規(guī)模農(nóng)業(yè)效率相抗衡。單純的市場機(jī)制調(diào)節(jié)還會出現(xiàn)不公平的問題，如產(chǎn)生“增人不增地”“減人不減地”，進(jìn)城農(nóng)戶有土地、城市居民沒有土地等不公問題。所以，政府在土地承包經(jīng)營權(quán)市場化退出中不能缺位，要充分發(fā)揮我國土地公有制的優(yōu)勢，深化農(nóng)村土地制度改革，不斷給予農(nóng)民土地權(quán)利賦能，更好發(fā)揮政府在農(nóng)村土地市場化退出中的引導(dǎo)作用，有序引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)退出，為全面實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略提供有力的農(nóng)村土地制度新供給支撐。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)退出內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制研究回顧

土地承包經(jīng)營權(quán)退出引導(dǎo)機(jī)制可以分為農(nóng)村內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制和農(nóng)村外部引導(dǎo)機(jī)制兩種。就農(nóng)村內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制研究文獻(xiàn)而言，主要圍繞退出權(quán)賦予、補(bǔ)償價格制定和農(nóng)村社會保障制度建立三個主要方面展開：

(一)退出權(quán)賦予

承包權(quán)物權(quán)化是實施內(nèi)部引導(dǎo)支持制度的前置條件。林毅夫教授是我國最早研究退出權(quán)的學(xué)者。1990年他在《集體化與中國1959—1961年的農(nóng)業(yè)危機(jī)》一書中，對1959—1961年中國農(nóng)業(yè)發(fā)生的危機(jī)提出了退出權(quán)假說，公社組織對社員退出權(quán)的取消，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)危機(jī)。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口加快向城鎮(zhèn)流動，土地承包經(jīng)營權(quán)退出成為完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要內(nèi)容。黃貽芳、鐘漲寶提出土地承包經(jīng)營權(quán)退出至少包括兩方面內(nèi)容：第一，從職業(yè)來看，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域退出進(jìn)入非農(nóng)生產(chǎn)領(lǐng)域；第二，從身份來看，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭?鎮(zhèn))民[2]。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須促進(jìn)真正意義上的承包經(jīng)營權(quán)退出。上海市農(nóng)委課題組基于上海試點實踐認(rèn)為，不完全退出是土地承包經(jīng)營權(quán)退出的初級階段，而真正意義上的土地承包經(jīng)營權(quán)退出，其實質(zhì)為完全退出[3]。

(二)補(bǔ)償價格制定

影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地承包權(quán)退出的主要因素，從農(nóng)村內(nèi)部看，關(guān)鍵是承包地退出的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償價格。羅必良等學(xué)者認(rèn)為，要加大對退地農(nóng)民的補(bǔ)償力度，加大對退出土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶的補(bǔ)貼水平[4]。隨著2014年“三權(quán)分置”理論的正式提出，土地承包經(jīng)營權(quán)價格評估問題提上了日程。黃花，謝根成、蔣院強(qiáng)，邢冬靜等學(xué)者從土地要素優(yōu)化配置的視角出發(fā)，專門探討退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將土地作為稀缺資源的增值預(yù)期以及人民幣貶值預(yù)期兩個因素考慮進(jìn)去[5-7]。農(nóng)地退出補(bǔ)償價格評估一定要考慮市場價格因素。韋留柱、楊盼盼分析了退地阻滯因素，提出以市場來確定土地轉(zhuǎn)讓的價格形成機(jī)制，農(nóng)民退地后能夠使自己的利益不受損、生活有保障[8]。韓立達(dá)、韓冬從土地自然屬性確立土地承包經(jīng)營權(quán)價格測度指標(biāo)，包括土地區(qū)位、地塊屬性、地力等級、年限等因素，要體現(xiàn)圈層、區(qū)位等差異化的特征[9]。金勵調(diào)研全國1 260村，結(jié)果顯示，退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按時間計算，主要有剩余年限模式和固定年限模式[10]。實踐中，寧夏平羅補(bǔ)償模式是參照征地標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合近三年土地流轉(zhuǎn)平均價格，再加上土地區(qū)位質(zhì)量等因素；重慶梁平依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，結(jié)合第二輪承包剩余年限，適當(dāng)考慮“長久不變”因素確定差異補(bǔ)償價格[11]。而張力、楊繹認(rèn)為，同類土地的平均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)將成為更為科學(xué)的計算方法，對農(nóng)民自愿退出土地的補(bǔ)償也大體上可以在此基礎(chǔ)上形成[12]。土地退出補(bǔ)償價格研究由簡單補(bǔ)地上投入，到補(bǔ)償生產(chǎn)損失、保障損失和發(fā)展損失，土地退出補(bǔ)償研究越來越充分。

(三)農(nóng)村社會保障制度建立

在我國，對于小農(nóng)戶而言，農(nóng)村土地主要功能是保障功能和風(fēng)險規(guī)避功能。適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展要求，需要建立全覆蓋、多層次、立體式農(nóng)村社會保障體系，由國家、社會和個人共同分擔(dān)進(jìn)城農(nóng)戶生產(chǎn)生活風(fēng)險挑戰(zhàn)，替代土地社會保障和風(fēng)險規(guī)避功能。歐陽桂前、田克勤認(rèn)為退出土地要制定能夠弱化甚至替代農(nóng)地養(yǎng)老保障功能的政策[13]。著名空間經(jīng)濟(jì)學(xué)家安虎森強(qiáng)調(diào)，可以 “在農(nóng)村設(shè)計好人口退出制度，在城市設(shè)計好人口進(jìn)入制度，二者之間還要設(shè)計一種農(nóng)村人口向城市集中的激勵制度，三種制度相互結(jié)合可以構(gòu)成城鄉(xiāng)之間的銜接制度[14]。唐景明也持有同樣觀點，主張靠制度來吸引農(nóng)民離農(nóng)，讓農(nóng)民自主選擇是否離農(nóng)[15]，可以用城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會全員保險替代農(nóng)村土地保障功能。浙江嘉興的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的改革試點中“以土地?fù)Q社?！保蔀槲覈恋爻邪?jīng)營退出的典型試點[16]，“成都溫江“雙放棄”[17]和重慶“土地?fù)Q戶口”[18]都具有用農(nóng)村土地?fù)Q取城市社保的特征。韓占兵以農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革為契機(jī)，提出建立農(nóng)村離農(nóng)保障基金的設(shè)想，對于老齡化農(nóng)民離開土地可以給予一次性離農(nóng)補(bǔ)貼，有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體年輕化和適度規(guī)模經(jīng)營[19]。

綜上所述，對以往內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制研究文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城的現(xiàn)實需要，引導(dǎo)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法自愿有償退出承包地是政策激勵的方向。關(guān)鍵是土地退出權(quán)能要完善、補(bǔ)償價格要合理、農(nóng)村社會保障制度要健全。黨的十九大以來，我國社會主要矛盾發(fā)生了根本性變化，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的不充分是最大的不充分，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡是最大的不平衡。黨的十九屆四中全會以來，更加強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，以共建共治共享理念促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在此新視野下，需要對農(nóng)村內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行再思考再分析，有必要探討以下問題：新時期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地承包權(quán)退出引導(dǎo)機(jī)制的涵義和特征；目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出土地承包權(quán)農(nóng)村內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制現(xiàn)狀和存在的問題；對照黨的十九大以來新時期、新理念、新政策，如何進(jìn)一步完善農(nóng)村內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制的政策建議。研究的結(jié)論可以為當(dāng)下正在進(jìn)行的農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革和農(nóng)民宅基地改革提供配套制度支撐，同時也可以為新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略提供農(nóng)村土地政策儲備。

二、新時期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地承包權(quán)退出內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制涵義及特征

十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代。2017年召開的黨的十九大做出了我國社會主要矛盾發(fā)生根本變化新論斷。本研究的新時期是指以黨的十九大社會主要矛盾發(fā)生根本變化判斷為依據(jù)，研究十九大以來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地承包經(jīng)營權(quán)退出問題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口包括農(nóng)業(yè)人口內(nèi)部產(chǎn)業(yè)間轉(zhuǎn)移，也包括農(nóng)業(yè)人口向農(nóng)業(yè)外部轉(zhuǎn)移。在向外部轉(zhuǎn)移中，又包括進(jìn)城落戶的“全城市化”轉(zhuǎn)移，還包括有穩(wěn)定居所、穩(wěn)定就業(yè)的“半城市化”轉(zhuǎn)移。本研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是指廣義上的農(nóng)業(yè)人口向農(nóng)業(yè)外部轉(zhuǎn)移。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)引導(dǎo)機(jī)制，由農(nóng)村的內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制和農(nóng)村的外部的引導(dǎo)機(jī)制共同構(gòu)成。其中，農(nóng)村的外部引導(dǎo)機(jī)制包括城市就業(yè)水平、住房情況、城鎮(zhèn)戶口制度、社會保障水平、公共設(shè)施和公共服務(wù)的引力情況等，農(nóng)村內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制包括農(nóng)村土地權(quán)能情況、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償價格水平、農(nóng)村社會保障制度情況、農(nóng)村土地綜合聯(lián)動改革實踐等。本研究僅限于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地承包經(jīng)營權(quán)退出農(nóng)村內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制的研究，農(nóng)村外部的引導(dǎo)機(jī)制研究由另一篇論文進(jìn)行探討。

綜上，所謂新時期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地承包權(quán)退出內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制，是指著眼于新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以黨的十九大以來土地改革新精神為背景，以共建共治共享新理念為引領(lǐng)，以完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能、提高經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償水平、健全農(nóng)村社會保障制度為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口因地制宜、因類實施、因時而動地有序推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)退出的制度新安排。具體可以從行政引導(dǎo)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)機(jī)制和制度引導(dǎo)機(jī)制三個方面進(jìn)行解讀：1.行政引導(dǎo)機(jī)制。農(nóng)村土地政策性較強(qiáng)，需要通過行政文件進(jìn)行宣示，引領(lǐng)農(nóng)村土地制度改革沿著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正確目標(biāo)變遷。行政引導(dǎo)機(jī)制從農(nóng)村內(nèi)部看，主要有政府政策宣示文件、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的前置條件規(guī)定、退出中的程序規(guī)范以及進(jìn)城農(nóng)戶農(nóng)村土地退出后的用途監(jiān)督等。2.經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)機(jī)制。主要包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償價格的評估、中介服務(wù)組織的構(gòu)建、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出市場的建立、退地補(bǔ)償資金的籌集以及因地制宜退地模式的形成等。3.制度引導(dǎo)機(jī)制。制度是管根本的、全局的和長遠(yuǎn)的。要保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出土地承包經(jīng)營權(quán)的可持續(xù)性，必須加強(qiáng)制度建設(shè)。主要包括社會保障制度、就業(yè)制度、產(chǎn)業(yè)制度等。要將成熟的制度及時上升到法律制度層次，以鞏固制度改革的成效。法律引導(dǎo)機(jī)制從農(nóng)村內(nèi)部看，涉及的主要法律有《憲法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》以及《民法典》等。法律只有與時俱進(jìn)，根據(jù)新時期新要求，及時立、改、廢，才能更好發(fā)揮制度引導(dǎo)機(jī)制作用。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)退出內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制的現(xiàn)狀與問題

黨的十一屆三中全會以來，農(nóng)業(yè)實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度。這種統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的農(nóng)村基本經(jīng)營制度變遷，極大調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性，13億中國人民實現(xiàn)了溫飽水平，制度變遷創(chuàng)造了歷史性成就。但是，這種零散化、碎片化小農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度卻不能讓農(nóng)民致富，適度規(guī)模經(jīng)營才是提高農(nóng)民收入必由之路。此時，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、正外部性和交易成本的降低，引起農(nóng)民收入的增加，制度變遷使得收益大于成本，形成了制度的非均衡，土地承包經(jīng)營權(quán)制度由此產(chǎn)生了制度變遷的現(xiàn)實需要。從20世紀(jì)80年代起，中央就出臺政策引導(dǎo)農(nóng)村土地向種糧能手流轉(zhuǎn)，到21世紀(jì)初又開始探索引導(dǎo)構(gòu)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，形成農(nóng)村基本經(jīng)營制度高水平的新的均衡。

(一)土地承包經(jīng)營權(quán)退出農(nóng)村內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制現(xiàn)狀分析

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與承包地關(guān)系成為政策關(guān)注的焦點。最早在政策上允許土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的文件，是2008年黨的十七屆三中全會頒布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。該《決定》強(qiáng)調(diào)，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。2011年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》指出，引導(dǎo)農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步滿足符合條件的農(nóng)村人口落戶要求。2014年國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革意見》，要求到2020年努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。為破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“亦工亦農(nóng)”“離農(nóng)不離土”等問題，國家開始探索構(gòu)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制。針對實踐中強(qiáng)制進(jìn)入市(區(qū))農(nóng)戶退出土地問題，2015年在黨的十八屆五中全會上《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確要求，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)，不得以落戶為條件，強(qiáng)制進(jìn)城農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)；支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。農(nóng)業(yè)部會同農(nóng)村改革試驗區(qū)聯(lián)席會議成員單位，正式將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制納入試點任務(wù)。四川省內(nèi)江市市中區(qū)、四川省成都市、重慶市梁平縣和貴州省湄潭縣等地農(nóng)村改革實驗區(qū)開展承包地退出試點，引導(dǎo)有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)試驗進(jìn)展比較順利，成效明顯，積累了經(jīng)驗(補(bǔ)償模式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)見表1)。

表1 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村土地改革試驗區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)退出情況

2016年《國務(wù)院關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》進(jìn)一步要求，逐步建立進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機(jī)制，積極引導(dǎo)和支持進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益?！度珖r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020年)》也進(jìn)一步明確，在有條件的地方穩(wěn)妥推進(jìn)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)有償退出試點。農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的退出權(quán)利，由沒有到無償退出，再到有償退出，補(bǔ)償模式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、社會保障等關(guān)聯(lián)問題日益受到重視。

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)退出內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制實踐中的問題

1.土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不完善

新中國成立70多年來，我國農(nóng)村土地經(jīng)歷了農(nóng)民土地自己所有、集體統(tǒng)一所有、集體統(tǒng)一所有農(nóng)民承包經(jīng)營以及農(nóng)村土地“三權(quán)”分置等主要階段。從我國農(nóng)村土地制度變遷進(jìn)程看，改革開放以來，農(nóng)村土地權(quán)利束處于一個不斷增加的過程，這期間農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)是殘缺的、不完整的。最初的土地承包經(jīng)營權(quán)僅僅是占有、使用和收益的權(quán)利，農(nóng)民沒有流轉(zhuǎn)權(quán)利，也沒有轉(zhuǎn)讓、抵押和擔(dān)保的權(quán)利。1986年《民法通則》第80條指出：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他方式非法流轉(zhuǎn)?！痹摲◤氐追穸宿r(nóng)村土地可以轉(zhuǎn)讓。此時，農(nóng)村土地集體所有主體也是模糊的，有些是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，有的是村集體所有，還有的是村民小組所有。由于土地集體所有主體產(chǎn)權(quán)虛位，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)與集體產(chǎn)權(quán)邊際不清、歸屬不明、成員資格不定，造成土地承包期間集體侵占農(nóng)民利益、隨意收回承包地等突出問題，農(nóng)民與集體土地關(guān)系矛盾糾紛不斷是農(nóng)村干群關(guān)系緊張的重要影響因素之一。

1.3.3 臥位護(hù)理。了解急性期絕對臥床的必要性，須嚴(yán)格臥床兩周，不可下地活動，不宜用力咳嗽，避免大動作，避免突然坐起或改變體位，大小便不能坐起離床，避免病情惡化。

針對農(nóng)村土地承包中出現(xiàn)的問題，21世紀(jì)初，我國相繼制定和完善了《中華人民共和國物權(quán)法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，均明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，對農(nóng)民土地承包收益和流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行法律保護(hù)。兩部法律都積極鼓勵農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)。2008年以來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程較快，土地流轉(zhuǎn)價格一直處于上升態(tài)勢，家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織不斷涌現(xiàn)，但兩部法律還有進(jìn)一步完善的地方。2007年10月起實施的《中華人民共和國物權(quán)法》第三編第十六章第一百八十四條明確規(guī)定：“耕地不能抵押。”適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的形勢對農(nóng)業(yè)金融提出了更多的要求。農(nóng)村土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，卻不能抵押和擔(dān)保，難以解決發(fā)展家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社所產(chǎn)生的資金需求瓶頸，影響了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)一步發(fā)展壯大。農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對農(nóng)村土地權(quán)利束產(chǎn)生了新期待，迫切需要拓展權(quán)利束內(nèi)涵，賦予更多的權(quán)能。與此同時，2009年修正的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”很明顯，這一條規(guī)定限制了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)權(quán)益。為了留住農(nóng)村承包地，進(jìn)城農(nóng)戶寧可放棄城鎮(zhèn)戶口，過“兩地兼顧”“半城市化”生產(chǎn)生活，造成了中國特有的“進(jìn)城不棄地”“離鄉(xiāng)不離土”城市化現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)農(nóng)村耕地撂荒、毀耕種樹等嚴(yán)重問題。

2.農(nóng)村土地退出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不合理

在我國，農(nóng)村土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，承載著生產(chǎn)功能、就業(yè)功能、保障功能和子女教育發(fā)展功能等多種功能。早期，農(nóng)村土地退出是福利性退出，因為農(nóng)戶從村集體獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)是無償?shù)?，可以看作是一種福利，所以農(nóng)戶退出土地類似退回福利，不需要補(bǔ)償，僅就土地上增加的投入有獲得彌補(bǔ)的機(jī)會。農(nóng)村土地退出不能得到合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是造成進(jìn)城農(nóng)戶寧可讓耕地撂荒也不交回集體的重要原因之一。盡管缺乏全國的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，但大量的事實提供了多樣化的證據(jù)。例如，2000年安徽省土地撂荒面積占該省承包土地總面積1.2%；2001年，浙江省2 505萬畝耕地中有0.2%—5%被常年撂荒；河北省季節(jié)性拋荒面積占該省耕地總面積的4%左右；通過對5個縣(區(qū))的調(diào)查表明，湖北省2008年有1.2%的耕地被撂荒[4]。隨著人口增多和國際形勢的不確定性，糧食生產(chǎn)越來越重要，克服農(nóng)村土地拋荒問題，增加糧食播種面積，是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、維護(hù)國家糧食安全戰(zhàn)略、實現(xiàn)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全防控的重要舉措。

從各地改革實踐看，進(jìn)城農(nóng)戶退出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償主要依據(jù)早期糧食生產(chǎn)總值，然后乘以期限和畝數(shù)，這是不合理的。因為長期以來我國糧食生產(chǎn)價格較低，所以測算出來的糧食生產(chǎn)總值較低，農(nóng)戶因此得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償就低，難以負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本。筆者曾用收益還原法，利用2008—2016年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格上升較快時期數(shù)據(jù)，根據(jù)9年糧食價格數(shù)據(jù)，就土地承包經(jīng)營權(quán)退出價格進(jìn)行了全部測算?，F(xiàn)以遼寧(東北部代表)、江蘇(東部代表)、湖北(中部代表)、四川(西部代表)為例，僅就2016年測算結(jié)果整理如下：

表2 全國部分省份2008—2016年土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價格測算

從測算結(jié)果看，如果按照糧食生產(chǎn)總值的倍數(shù)給予農(nóng)民退地補(bǔ)償，農(nóng)民所得補(bǔ)償是較少的。從封閉農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革實驗區(qū)補(bǔ)償情況看，補(bǔ)償最高價格為每畝4 500元左右，再乘以第二輪承包剩余年限。2016年我國農(nóng)民人均耕地面積1.41畝，從各地試點情況看，每個農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得承包地退出平均經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不足8萬元。

3.農(nóng)村社會保障體系不健全

長期以來，土地是農(nóng)民的最重要保障。在中國傳統(tǒng)農(nóng)耕思想影響下，農(nóng)民始終認(rèn)為土地是生存的根本，土地承載著農(nóng)民基本生活保障功能。沒有土地，農(nóng)民就缺乏安全感。即便是給退出土地的農(nóng)民以較高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，由于農(nóng)村社會保障體系不健全，農(nóng)民也不愿意退出土地，因為土地是他們最后的保障、最大的生存安全基石。在城鄉(xiāng)二元體制下，與城鎮(zhèn)社會保障體系相比，農(nóng)村社會保障體系很不完善、保障水平較低，在就業(yè)、子女上學(xué)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面，與城市的保障水平差距較大。其根本原因是，小塊農(nóng)村土地承載的保障功能，不能滿足農(nóng)民日益增長的美好新生活需要。伴隨現(xiàn)代化進(jìn)程，從農(nóng)村土地剝離社會保障功能，構(gòu)建新時期健全的農(nóng)村社會保障體系是大勢所趨、勢在必行。

四、建立健全新時期土地承包經(jīng)營權(quán)退出內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制政策建議

十九大以來，全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革，改革的新精神、新理念、新政策為進(jìn)一步完善土地承包權(quán)退出引導(dǎo)機(jī)制提供了新視野。先后出臺的黨的十九大政治報告、修改后的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、十九屆四中全會公報、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”實施意見》、《民法典》、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》、十九屆五中全會公報以及習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)村土地改革最新指示精神，為研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地承包經(jīng)營權(quán)退出提供了新的指導(dǎo)思想和根本遵循，為建立健全農(nóng)村內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制提供了新的研究方位。

(一)賦予農(nóng)村土地權(quán)益更加開放的結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能

2020年11月2日，習(xí)近平總書記對推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革、做好農(nóng)村承包地管理工作做出重要指示：“開展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，確定了對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)，讓農(nóng)民吃上長效‘定心丸’，鞏固和完善了農(nóng)村基本經(jīng)營制度。新時代推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，要堅持把依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點，堅持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位不動搖?！睆闹袊伯a(chǎn)黨成立百年來的歷史看，始終注意維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，是我們黨不斷發(fā)展壯大的關(guān)鍵所在，也是推動中國社會經(jīng)濟(jì)不斷進(jìn)步的重要動力源泉。

新中國成立70多年我國農(nóng)村改革實踐證明，賦予農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，克服農(nóng)村土地集體所有集體經(jīng)營的弊端，對于調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性具有重要的歷史意義和現(xiàn)實意義。這是中國特色社會主義農(nóng)村土地制度的重要創(chuàng)新，這個制度創(chuàng)新為中國帶來幾十萬億元的產(chǎn)值，不但深刻改變了中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村面貌，而且為中國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大奠定了穩(wěn)固的農(nóng)村土地制度基礎(chǔ)。百年來黨的農(nóng)村土地制度歷史證明，什么時候賦予農(nóng)民較完善的土地權(quán)利，什么時候革命、建設(shè)和改革就會取得巨大的成就，反之則反是。

“十四五”時期，我國進(jìn)入全面振興鄉(xiāng)村和現(xiàn)代化建設(shè)新時期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)發(fā)生了顯著的變化。著眼于全新的經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)導(dǎo)向，無疑要進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，強(qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性，變農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承包地的福利性退出為財產(chǎn)性退出，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。一是土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能要更加完善。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，轉(zhuǎn)讓權(quán)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，子權(quán)利越多、母權(quán)利越豐富，權(quán)利主體擁有的權(quán)益越大。一方面，要探索土地承包經(jīng)營權(quán)證的實現(xiàn)方式。頒證不是目的，目的是讓農(nóng)民土地資源變資產(chǎn)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，要增加權(quán)證保值增值的渠道；另一方面，要探索土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性。相對于土地承包經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性不明顯，給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶來不確定性，影響了流轉(zhuǎn)承包地的積極性，進(jìn)而影響了土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)的實現(xiàn)，需要探索土地經(jīng)營權(quán)證頒發(fā)的規(guī)定。二是農(nóng)村土地集體所有權(quán)“主體”要更加明確。要加快農(nóng)村集體資產(chǎn)量化股份步伐，通過資產(chǎn)變股份，改變農(nóng)村土地集體所有者的“虛位”。農(nóng)民變股東后，將農(nóng)村土地集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)有機(jī)結(jié)合起來，會以股份分紅方式，將集體和農(nóng)民個體組成緊密利益共同體，從而能夠?qū)ふ彝恋爻邪?jīng)營權(quán)通過集體組織來實現(xiàn)的新的有效途徑。三是農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營權(quán)退出要以長久性退出為主。長久退出是有期限地退出土地給集體，由集體統(tǒng)一對外發(fā)包。新時期新精神已經(jīng)明確，第二輪承包后土地承包期再延長30年，至2058年，第一輪是15年，第二輪是30年，第三輪是30年，總計農(nóng)村土地承包期達(dá)到75年，與城市居住房屋產(chǎn)權(quán)相一致，到期后按照“長久不變”精神還可以再續(xù)包，真正賦予了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性，土地正在成為農(nóng)民最重要的財產(chǎn)。農(nóng)村集體組織要探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長久性退地集中使用的新路徑，通過土地整理、產(chǎn)權(quán)交易、農(nóng)業(yè)工業(yè)化等集體運(yùn)營方式，幫助小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工業(yè)化有機(jī)銜接，實現(xiàn)承包地退出的保值和增值。

(二)制定土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”評估新標(biāo)準(zhǔn)，提升承包地退出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償水平

農(nóng)村土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，倘若進(jìn)城農(nóng)戶的土地能夠依法自愿有償合理退出，土地資源轉(zhuǎn)化為實實存在的資產(chǎn)，就會減輕進(jìn)城農(nóng)戶個人城鎮(zhèn)化成本負(fù)擔(dān)，甚至可以較快地提高進(jìn)城農(nóng)戶收入水平。2019年11月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》正式發(fā)布?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)“三個保護(hù)”，保護(hù)土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度長久不變，保護(hù)農(nóng)戶依法承包農(nóng)村集體土地的基本權(quán)利長久不變，保護(hù)農(nóng)戶承包地穩(wěn)定。由土地集體所有集體經(jīng)營的“一權(quán)”，到土地承包經(jīng)營權(quán)與土地集體所有權(quán)分離的“二權(quán)”，再到土地集體所有權(quán)、家庭承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)”分置，直到目前的占有、使用、流轉(zhuǎn)、收益和抵押、擔(dān)保多種權(quán)利束的形成，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)越來越豐富，物權(quán)屬性日益強(qiáng)化，“土地產(chǎn)權(quán)資本化，就可以大幅度增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，為農(nóng)民工市民化提供資本支持”[20]。

為了增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城資本，降低城市生產(chǎn)和生活成本，就需要提高承包地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。首先，針對永久性退地的農(nóng)戶，要考慮承包期再延長30年和適當(dāng)考慮再續(xù)包的情況。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村土地改革試驗區(qū)看，對永久退地農(nóng)戶在實施補(bǔ)償時，主要考慮的是第二輪承包期剩余年限，只有十幾年。目前從政策和法律上已經(jīng)明確第二輪承包期結(jié)束后，土地承包期再延長30年。這為永久退出農(nóng)村土地獲得高額經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償提供了政策和法律根據(jù)?，F(xiàn)實中，確實存在部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口永久退地人群(如新生代農(nóng)民工、大學(xué)生、高技能農(nóng)民工、考入公務(wù)員和事業(yè)單位的年輕農(nóng)民等)，有永久退地的潛在需求，代表了真正市民化的方向。這部分人群市民化，有利于推進(jìn)城市群的崛起和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。為此，國家要多方面籌集資金，為這部分人口永久退出農(nóng)村土地提供資金支撐，徹底割斷他們與農(nóng)村土地的關(guān)系，率先成為真正意義上的現(xiàn)代市民。其次，針對長久性退地的農(nóng)戶，要考慮土地經(jīng)營權(quán)退出的保值和增值。政策和法律規(guī)定不得以退出農(nóng)村土地作為進(jìn)城落戶條件后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出土地承包經(jīng)營權(quán)的主要形式就變?yōu)殚L久退地，不再是永久退地，即退出第二輪或者第三輪土地承包經(jīng)營權(quán)。從調(diào)查中得知，將土地經(jīng)營權(quán)退給集體組織的占到30%左右，私下流轉(zhuǎn)的占到70%左右。土地經(jīng)營權(quán)退給村集體后，由村集體對土地進(jìn)行連片整理，通過產(chǎn)權(quán)交易平臺對外發(fā)包，能夠?qū)崿F(xiàn)土地的溢價。江蘇省鹽城市射陽鎮(zhèn)通過區(qū)塊鏈技術(shù)在產(chǎn)權(quán)平臺上交易土地經(jīng)營權(quán)，每畝土地溢價150元，增加了農(nóng)民和集體收入。最后，探索建立土地承包權(quán)交易市場。從長期看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口永久退出農(nóng)村承包地是方向，長久退出土地經(jīng)營權(quán)只是階段性制度安排。隨著大學(xué)教育的普及化，大部分農(nóng)村青年能考上大學(xué)，他們將扎根城市，不會回到農(nóng)村；新生代農(nóng)民工不會種地，也會千方百計留在城鎮(zhèn)生活；高齡農(nóng)民終究有老去那一天；即便是中堅農(nóng)戶，由于農(nóng)業(yè)比較效益低，也會有部分農(nóng)民因為經(jīng)濟(jì)效益問題永久放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。總之，需要探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承包權(quán)交易市場問題，暢通土地變資產(chǎn)的渠道，減輕國家財政負(fù)擔(dān)。土地承包權(quán)市場將與土地經(jīng)營權(quán)交易市場聯(lián)立，共同構(gòu)建完整統(tǒng)一開放的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)大市場。

(三)健全多層次農(nóng)村社會保障體系，筑牢農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承包地退出風(fēng)險防范機(jī)制

黨的十九屆五中全會提出統(tǒng)籌發(fā)展和安全的新思想，安全發(fā)展思想將貫穿今后我國各個發(fā)展領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村土地面臨較多風(fēng)險，主要包括：目前的農(nóng)村社會保障水平低，農(nóng)村社會保障不健全的風(fēng)險；農(nóng)村社會保障層次少，僅有基礎(chǔ)養(yǎng)老金形式，模式單一，以發(fā)養(yǎng)老金為主；對青年“新農(nóng)人”社會保障覆蓋面不廣，激勵措施不多。從世界農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化歷史看，發(fā)達(dá)國家普遍建立了農(nóng)村社會保障制度體系，形成了廣覆蓋、多層次、立體式養(yǎng)老保障模式，為農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)土地和“新農(nóng)人”進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)營土地提供了可靠的安全保障網(wǎng)，防范了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的市場風(fēng)險和自然風(fēng)險，助推了土地規(guī)模經(jīng)營面積擴(kuò)大，實現(xiàn)了高效、綠色、安全的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

法國的《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》規(guī)定，鼓勵擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模，依據(jù)土地流轉(zhuǎn)的性質(zhì)和面積實行不同層次補(bǔ)助和優(yōu)惠貸款政策?！掇r(nóng)業(yè)指導(dǎo)法補(bǔ)充法案》規(guī)定，65歲以上老年農(nóng)民放棄土地經(jīng)營或者自愿讓出土地可獲得離農(nóng)終身補(bǔ)貼，并且政府對經(jīng)營農(nóng)業(yè)或者擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模的青年農(nóng)民進(jìn)行財政補(bǔ)貼[21]。日本由于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村人口退出土地情形越來越多，土地拋荒現(xiàn)象也越來越嚴(yán)重。日本自《農(nóng)地法》第二次修改后，開始鼓勵農(nóng)村土地租賃和流轉(zhuǎn)。從20世紀(jì)50年代開始日本重視農(nóng)村社會養(yǎng)老問題，從農(nóng)村基本養(yǎng)老制度建設(shè)出發(fā)，建立多層次、立體式農(nóng)村社會養(yǎng)老體系，為工業(yè)化進(jìn)程提供了較充足的勞動力資源，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口加快市民化提供了堅強(qiáng)后盾，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了有利條件[22]。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，我國農(nóng)村社會保障制度體系建設(shè)需要完善三個方面，助推農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出承包地進(jìn)程。第一，基于退地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償價格的提高，要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保障水平。我國農(nóng)村土地具有保障功能，所以用退出土地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償換取農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老保障具有合理性。問題是新的養(yǎng)老保障水平要達(dá)到當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)保障水平，并且隨著國家養(yǎng)老保障水平的提高不斷上漲，這是農(nóng)村“土地?fù)Q社?！背晒Φ年P(guān)鍵。第二，要構(gòu)建多層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障層次。除了農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金外，對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體業(yè)主可實行農(nóng)民年金制，增加他們養(yǎng)老金水平。對于達(dá)到中等收入階層的農(nóng)民還可以實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金附加保險金制度，滿足中等收入農(nóng)民提高養(yǎng)老金的需求。國家對于年金、附加保費(fèi)予以補(bǔ)助，這樣做會讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出的土地有承接方。第三，抓緊研究農(nóng)民退休、農(nóng)村老人護(hù)理制度以及青年農(nóng)民務(wù)農(nóng)補(bǔ)助制度。實行高齡農(nóng)民退休制度，非常有利于農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，有利于土地生產(chǎn)經(jīng)營者的年輕化，更有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)普及、農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)業(yè)數(shù)字化。與此同時，要看到農(nóng)村養(yǎng)老保障不單是一個經(jīng)濟(jì)問題，還有生理護(hù)理和心理撫慰的問題，所以要借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，盡快建立健全農(nóng)村老人護(hù)理制度和精神撫慰制度，通過國家社會保障分擔(dān)家庭養(yǎng)老風(fēng)險，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安心扎根城市，縮短“留地”的緩沖期，推進(jìn)真正市民化進(jìn)程。市場經(jīng)濟(jì)條件下，城鄉(xiāng)勞動力是雙向流動的，伴隨農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)流動，一批愛農(nóng)業(yè)、懂農(nóng)業(yè)、擅長經(jīng)營農(nóng)業(yè)的“新農(nóng)人”將“逆城鎮(zhèn)化”流向農(nóng)業(yè)農(nóng)村也將是一個新的趨勢，青壯年“新農(nóng)人”將成為我國未來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主力軍和骨干力量，要為“新農(nóng)人”經(jīng)營現(xiàn)代農(nóng)業(yè)筑牢農(nóng)村社會養(yǎng)老保障安全網(wǎng)，讓他們熱愛農(nóng)村、安心農(nóng)業(yè)、爭當(dāng)職業(yè)農(nóng)民，為實現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定堅實的人才隊伍基礎(chǔ)，提供源源不斷年輕人力資源新動力。