德國聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局

李皛

一、歷史及基本情況

德國是西方現(xiàn)代國內(nèi)安全與情報(bào)體制的主要發(fā)源地。早在19世紀(jì)60年代，普魯士政府成立了秘密警察機(jī)關(guān)“中央情報(bào)處”;德國統(tǒng)一后，俾斯麥政府成立普魯士內(nèi)政部“內(nèi)部安全局”。第一次世界大戰(zhàn)后的魏瑪共和國時(shí)期設(shè)立了“聯(lián)邦公共秩序監(jiān)察專員”協(xié)調(diào)聯(lián)邦各州、邦的國內(nèi)安全與情報(bào)工作。第二次世界大戰(zhàn)期間，德國秘密警察成為納粹統(tǒng)治的幫兇，被戰(zhàn)后紐倫堡國際法庭認(rèn)定為犯罪集團(tuán)。1949年德意志聯(lián)邦共和國成立時(shí)，在英美占領(lǐng)當(dāng)局的操縱下，根據(jù)《德意志聯(lián)邦共和國基本法》（即聯(lián)邦德國憲法，以下簡稱《基本法》），于次年在科隆成立了德國聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局及各州憲法保衛(wèi)局，負(fù)責(zé)國內(nèi)安全與情報(bào)事務(wù)。

為與歷史上臭名昭著的德國秘密警察劃清界限，聯(lián)邦德國及兩德統(tǒng)一后的憲法保衛(wèi)局相比其他西方國家國內(nèi)安全與情報(bào)機(jī)關(guān)受到更嚴(yán)格的制度限制。根據(jù)其內(nèi)部紀(jì)律及1972年《關(guān)于聯(lián)邦與各州之間在憲法保護(hù)方面的合作及聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局的法律》（簡稱《聯(lián)邦憲法保護(hù)法》，以下使用簡稱）等法規(guī)，憲法保衛(wèi)局沒有執(zhí)法權(quán)，不能對(duì)公民人身及其財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制措施，也不能命令警察或其他政府機(jī)構(gòu)協(xié)助其采取此類措施。被采取監(jiān)控措施的激進(jìn)政治團(tuán)體必須經(jīng)過批準(zhǔn)和公示，未經(jīng)嚴(yán)格司法程序授權(quán)不得對(duì)公民個(gè)人實(shí)施監(jiān)控。此外，與恢復(fù)聯(lián)邦政體相適應(yīng)，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局與各州憲法保衛(wèi)局相互獨(dú)立，由聯(lián)邦內(nèi)政部部長和總理府部長（相當(dāng)于總理辦公室主任）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)合作。但是，自成立以來，聯(lián)邦及各州憲法保衛(wèi)局始終受到留用納粹分子、實(shí)施違法監(jiān)控、迫害進(jìn)步人士、濫用臥底等特種偵查手段、擅自與英美情報(bào)機(jī)關(guān)共享德國公民信息等頻繁指控，對(duì)其政治聲譽(yù)和合法性造成嚴(yán)重沖擊。

聯(lián)邦及各州憲法保衛(wèi)局特別標(biāo)榜其“捍衛(wèi)憲法價(jià)值觀”的作用，但具體業(yè)務(wù)與其他西方對(duì)內(nèi)情報(bào)機(jī)關(guān)并無不同，主要包括調(diào)查、監(jiān)控在德國活動(dòng)的國內(nèi)外激進(jìn)政治勢(shì)力和各種破壞分子以及外國間諜。不過，由于德國歷史國情導(dǎo)致的高度政治敏銳性，憲法保衛(wèi)局極力強(qiáng)調(diào)自身組織的公開性，情報(bào)工作的合法性與可監(jiān)督性，處處展示其受“民主政治”掌控、融入社會(huì)生活、服務(wù)大眾福祉的形象，極力避免給人留下其他西方情報(bào)機(jī)關(guān)那種乖僻莫測的神秘主義和高高在上的精英主義印象。

聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局將對(duì)內(nèi)情報(bào)工作定義為在《基本法》精神指導(dǎo)下，嚴(yán)格遵循《聯(lián)邦憲法保護(hù)法》，搜集和分析有關(guān)企圖破壞德國“自由民主”的基本秩序;或危害德國國家及聯(lián)邦各州的存在與安全;或企圖妨礙聯(lián)邦及各州根據(jù)憲法設(shè)立的各機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé);或使用暴力及預(yù)謀損害德國在海外的利益;或反對(duì)《基本法》所定義的國際和平;或其他損害德國基礎(chǔ)設(shè)施、公民人身安全的活動(dòng)，以及服務(wù)于外國利益的間諜活動(dòng)的情報(bào)。聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局強(qiáng)調(diào)，其絕大部分工作都是基于公開且常規(guī)的信息來源以及參加公共活動(dòng)，會(huì)見自愿提供情報(bào)的人員而開展的。當(dāng)面對(duì)嚴(yán)重且緊迫的威脅時(shí)，在法律授權(quán)或經(jīng)議會(huì)特別機(jī)構(gòu)（如聯(lián)邦議會(huì)特別機(jī)構(gòu)“G10委員會(huì)”，“G10”即指《基本法》第10條）批準(zhǔn)，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局才會(huì)使用線人和臥底特工、秘密監(jiān)視、通信監(jiān)控等特種手段。

聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局早已意識(shí)到，回避敏感歷史問題是無意義的，只會(huì)進(jìn)一步削弱民眾信任，助長形形色色的陰謀論。自2007年起，該局將對(duì)其自成立以來，特別是冷戰(zhàn)時(shí)期發(fā)展史的科學(xué)研究作為一項(xiàng)重要工作，2011年后，其與德國波鴻魯爾大學(xué)歷史系開展了這一歷史研究項(xiàng)目，并首次允許外部專家學(xué)者獲得了大量機(jī)密檔案資料。作為該研究的成果，2015年出版了《沒有新的蓋世太?！芬粫?，既承認(rèn)并檢討了聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局和其他德國情報(bào)機(jī)關(guān)早期曾充斥著大量原納粹分子的事實(shí)，也明確指出這一歷史責(zé)任很大程度上應(yīng)由當(dāng)時(shí)控制著聯(lián)邦德國情報(bào)工作的英美政府來承擔(dān)，并為大多數(shù)情報(bào)工作者的愛國情懷與職業(yè)道德進(jìn)行了辯護(hù)。

今天的聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局明確認(rèn)識(shí)到其所應(yīng)對(duì)的國家安全與公共秩序威脅將日益多元化，并承認(rèn)消除這些威脅的根本在于解決德國乃至全世界深層次的社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾。聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局強(qiáng)調(diào)，21世紀(jì)以來德國右翼激進(jìn)政治勢(shì)力的威脅不斷上升無疑是顯著的事實(shí)，該局將一如既往與其進(jìn)行堅(jiān)決斗爭。但與此同時(shí)，左翼激進(jìn)勢(shì)力、宗教極端主義勢(shì)力、外國極端組織、外國情報(bào)機(jī)關(guān)等造成的威脅也不容忽視。作為一項(xiàng)重要工作，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局每年發(fā)布《憲法保衛(wèi)報(bào)告》，不定期就熱點(diǎn)問題發(fā)布專門報(bào)告，向社會(huì)公開其工作重點(diǎn)。

2019年，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局的經(jīng)費(fèi)約4億歐元，共有雇員3864人。其組織架構(gòu)自成立以來隨著國內(nèi)外形勢(shì)和主要任務(wù)的發(fā)展變化多次調(diào)整，目前其設(shè)有一名局長、兩名副局長，內(nèi)部主要分為管理服務(wù)部門、運(yùn)營支持部門和專業(yè)業(yè)務(wù)部門三大類，主要包括：1.反右翼極端主義/恐怖主義部門;2.反左翼極端主義/恐怖主義和外國極端主義/恐怖主義部門;3.反宗教極端主義/恐怖主義部門;4.反間諜和經(jīng)濟(jì)安全部門;5.涉及《基本法》第10條的相關(guān)信息收集部門;6.監(jiān)視部門;7.內(nèi)部安全部門，以及人事、總務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)安全、技術(shù)支持、出版和教育培訓(xùn)等部門。

聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局注重宣傳其組織、人事和任務(wù)的公開性，保證不會(huì)成為脫離公共政治生活而成為“獨(dú)立王國”，強(qiáng)調(diào)其活動(dòng)受到行政、立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)不同層面的監(jiān)督和掌控。在行政上，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局對(duì)聯(lián)邦內(nèi)政、建設(shè)與家園部（原聯(lián)邦內(nèi)政部，2018年機(jī)構(gòu)合并后改用現(xiàn)名）負(fù)責(zé)。除“G10委員會(huì)”外，德國聯(lián)邦議會(huì)還設(shè)有“議會(huì)監(jiān)督小組”專門負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局、聯(lián)邦情報(bào)局和軍事情報(bào)局的監(jiān)督工作，該小組對(duì)這些情報(bào)機(jī)關(guān)擁有查閱檔案記錄、進(jìn)入工作場所、與工作人員面談等廣泛權(quán)力。此外，聯(lián)邦議會(huì)預(yù)選委員會(huì)設(shè)有機(jī)密委員會(huì)，負(fù)責(zé)確定并監(jiān)督上述情報(bào)機(jī)關(guān)的預(yù)算，并擁有與“議會(huì)監(jiān)督小組”相同的權(quán)力。聯(lián)邦議會(huì)還通過日常辯論、接受公民請(qǐng)?jiān)傅刃问骄蜕婕扒閳?bào)機(jī)關(guān)的熱點(diǎn)問題和公眾質(zhì)疑開展監(jiān)督工作。此外，德國法院可對(duì)情報(bào)機(jī)關(guān)的任何行動(dòng)進(jìn)行審查并作出裁決。

相對(duì)于其西方同行的更多的“政治正確”顧慮，在幾十年中嚴(yán)重困擾著聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局，也使其形成了獨(dú)特的生存之道，但由于高度強(qiáng)調(diào)公開性和可監(jiān)督性，使聯(lián)邦及各州憲法保衛(wèi)局在議會(huì)各黨派面前處于弱勢(shì)，更易被卷入黨派斗爭的漩渦，在日益滑向民粹主義的選舉政治中無所適從。自成立之初，聯(lián)邦及各州憲法保衛(wèi)局就成為各黨派爭奪的“戰(zhàn)利品”，使其情報(bào)工作不得不時(shí)刻顧忌不同時(shí)期、不同地區(qū)選民的“口味”，加之嚴(yán)守聯(lián)邦體制，導(dǎo)致令出多門，戰(zhàn)略難以統(tǒng)一。如德國綠黨的崛起之路上不乏激進(jìn)乃至暴力活動(dòng)，然而由于對(duì)其受“民意”青睞心知肚明，聯(lián)邦及各州憲法保衛(wèi)局便經(jīng)?！熬W(wǎng)開一面”。德國各州的政治左右傾向各不相同，憲法保衛(wèi)局也隨之厚此薄彼，如此又導(dǎo)致政黨間的跨州 “罵戰(zhàn)”，爭斗不休，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局眾口難調(diào)，成為各方指責(zé)的對(duì)象，必須為維護(hù)“公眾形象”而謹(jǐn)小慎微。2018年時(shí)任聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局局長漢斯-格奧爾格·馬森便因被普遍質(zhì)疑“同情右翼政治勢(shì)力”，“公眾形象”受損，受到議會(huì)各黨派攻擊而最終被撤職。

二、工作成效與困境

德國聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局在冷戰(zhàn)時(shí)期的主要使命是打擊國內(nèi)左翼極端主義勢(shì)力和反間諜，其工作受到英美同行的強(qiáng)勢(shì)影響乃至控制，就成效而言也難以令德國公眾滿意。該局首任局長奧托·約翰出走東柏林案，勃蘭特總理秘書君特·紀(jì)堯姆間諜案，“紅軍派”臥底彼得·烏爾巴赫案，該局反間諜部門負(fù)責(zé)人漢斯·蒂奇叛逃案，進(jìn)步人士羅爾夫·格斯納非法監(jiān)控案等重大丑聞層出不窮。冷戰(zhàn)結(jié)束后，德國重新統(tǒng)一，隨著恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅的上升，國際地緣政治格局的劇變和德國乃至歐洲社會(huì)矛盾的激化，很快又將聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局拖入新的戰(zhàn)場。

2001年“9·11”事件發(fā)生后，美國及其西方盟友認(rèn)為國際恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅已成為國家安全的首要威脅，成形于冷戰(zhàn)時(shí)期的西方國家安全與情報(bào)體系對(duì)此力不從心，亟須變革，德國亦不例外。自成立以來，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局便是聯(lián)邦德國及統(tǒng)一德國應(yīng)對(duì)極端主義、恐怖主義威脅的首要國內(nèi)安全與情報(bào)機(jī)關(guān)，此時(shí)亦當(dāng)仁不讓。為加強(qiáng)本國情報(bào)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)新型國際恐怖主義威脅的能力和效率，德國政府和議會(huì)與其他西方國家同步推進(jìn)情報(bào)改革。

一是進(jìn)一步擴(kuò)大情報(bào)機(jī)關(guān)的權(quán)力。2002年，德國聯(lián)邦議會(huì)通過《反國際恐怖主義法》（簡稱《反恐怖主義法》）。該法在1968年修訂《基本法》第10條的基礎(chǔ)上，通過修訂《聯(lián)邦憲法保護(hù)法》等一系列法規(guī)，授權(quán)聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局可秘密獲取公民有關(guān)電信服務(wù)的所有信息并對(duì)其手機(jī)進(jìn)行定位，所獲取的信息可存儲(chǔ)10年或15年，且可在必要情況下存儲(chǔ)更長時(shí)間。《反國際恐怖主義法》最初將有效期限設(shè)定至2007年1月，其后又被延長至2012年1月和2021年1月。此外，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)在反恐斗爭中的重要性不斷提升，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局于2007年與聯(lián)邦刑事警察局（類似于美國聯(lián)邦調(diào)查局）、聯(lián)邦情報(bào)局（德國主要的對(duì)外安全與情報(bào)機(jī)關(guān)）、軍事情報(bào)局（隸屬于國防部，主要負(fù)責(zé)軍事情報(bào)和反間諜工作）、聯(lián)邦檢察院合作，利用相關(guān)法律授權(quán)成立“聯(lián)合互聯(lián)網(wǎng)中心”，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上的宗教極端主義內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)視、評(píng)估和管控。

二是加強(qiáng)情報(bào)機(jī)關(guān)與執(zhí)法機(jī)關(guān)間的信息共享等合作。2012年，在整合“9·11”事件后建立的“聯(lián)合反恐中心”、“反右翼極端主義/恐怖主義聯(lián)合中心”等多機(jī)構(gòu)反極端主義、恐怖主義情報(bào)共享合作平臺(tái)的基礎(chǔ)上，在聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局科隆總部成立了“打擊極端主義和恐怖主義聯(lián)合中心”。該中心以聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局和聯(lián)邦刑事警察局為牽頭單位，有聯(lián)邦情報(bào)局、軍事情報(bào)局、聯(lián)邦警察局（主要負(fù)責(zé)保衛(wèi)德國邊境及鐵路航空等聯(lián)邦基礎(chǔ)設(shè)施的警察力量及警察特種部隊(duì)）、聯(lián)邦移民和難民局等聯(lián)邦執(zhí)法、情報(bào)機(jī)關(guān)，以及各州執(zhí)法、情報(bào)機(jī)關(guān)，外加司法、進(jìn)出口管制等相關(guān)部門和歐洲警察署等國際機(jī)構(gòu)參與，分為執(zhí)法和情報(bào)兩個(gè)單元，以結(jié)合有關(guān)部門專業(yè)知識(shí)為宗旨，在平等基礎(chǔ)上通過發(fā)布情況通報(bào)、建立聯(lián)合工作組或項(xiàng)目組、召開會(huì)議等機(jī)制開展情報(bào)共享與分析合作。

“反恐戰(zhàn)爭”期間，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向防范外國極端主義、恐怖主義，特別是宗教極端主義的威脅。通過采取經(jīng)法律授權(quán)的更加靈活的調(diào)查措施，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的高度重視和新情報(bào)技術(shù)手段的應(yīng)用，以及和國內(nèi)外同行，特別是與執(zhí)法機(jī)關(guān)的密切合作，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局在此領(lǐng)域的工作卓有成效。自2011年至2016年，德國沒有發(fā)生真正意義上的恐怖襲擊。2015年后，極端組織“伊斯蘭國（ISIS）”將暴恐襲擊重點(diǎn)轉(zhuǎn)向歐洲，相對(duì)于英法等國，德國防范較為嚴(yán)密，受害較輕。但與之相對(duì)的是，進(jìn)入21世紀(jì)后，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局在防范國內(nèi)右翼激進(jìn)政治勢(shì)力威脅方面則乏善可陳，屢屢受挫。

2003年，德國政府試圖取締與新納粹組織關(guān)系密切的極右翼政黨“國家民主黨”的努力以失敗告終。一個(gè)重要原因在于司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，在該黨活躍成員中有上百人是聯(lián)邦及州憲法保衛(wèi)局線人;在該黨200余名頭目中有約30人是聯(lián)邦及州憲法保衛(wèi)局線人，而當(dāng)年該黨全體注冊(cè)黨員人數(shù)不過6600余人，以至于司法機(jī)關(guān)表示無法確定該黨受政府影響的程度，然而評(píng)估顯示80%～90%的線人未能提供有價(jià)值的情報(bào)。德國公眾再次被情報(bào)機(jī)關(guān)的低效所震驚，并懷疑其是否預(yù)示著陰謀的存在。對(duì)德國憲法保衛(wèi)機(jī)關(guān)更大的打擊接踵而至，極右暴力團(tuán)體“國家社會(huì)主義地下組織”在2000年至2007年殺害了9名外國移民和1名女警，2011年該組織被破獲，而被公認(rèn)為新納粹分子的該組織重要成員，且涉嫌其中一宗謀殺案的安德烈亞斯·蒂姆被曝光為黑森州憲法保衛(wèi)局臥底特工;2012年，已被曝光為圖林根州憲法保衛(wèi)局線人的原“國家民主黨”州副主席蒂諾·勃蘭特，供稱其將從該局獲得的經(jīng)費(fèi)捐贈(zèng)給“國家社會(huì)主義地下組織”。丑聞所揭示的聯(lián)邦及州憲法保衛(wèi)局與極右勢(shì)力之間的微妙關(guān)聯(lián)令公眾回想起德國秘密警察的黑暗歷史，一時(shí)間聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局也成為眾矢之的。2011年11月，德國社會(huì)民主黨議會(huì)黨團(tuán)領(lǐng)袖托馬斯·奧伯曼公開承認(rèn)憲法保衛(wèi)局工作失敗，未能掌握極右激進(jìn)團(tuán)體的基本情況;2012年7月，時(shí)任聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局局長漢斯·弗洛姆被迫辭職。然而這并未挽回公眾對(duì)聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局的信任，各種針對(duì)該局的陰謀論說法流傳甚廣，議會(huì)中的一些激進(jìn)左翼黨派如綠黨等公開提出廢除該局的動(dòng)議。

德國法律授權(quán)聯(lián)邦及州憲法保衛(wèi)局使用線人和臥底特工等特種調(diào)查手段進(jìn)行秘密監(jiān)控，而眾所周知此類手段的后果往往難以預(yù)料。但特殊歷史背景使德國公眾對(duì)本國情報(bào)機(jī)關(guān)的工作更為敏感且對(duì)“越線”和失敗的容忍度更低，而21世紀(jì)的憲法保衛(wèi)局在應(yīng)對(duì)越來越猖獗的右翼激進(jìn)政治勢(shì)力威脅時(shí)的表現(xiàn)比冷戰(zhàn)時(shí)期更不盡如人意也是不爭的事實(shí)。聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局痛苦地意識(shí)到它可能永遠(yuǎn)無法擺脫歷史陰影，必須直面挑戰(zhàn)，在應(yīng)對(duì)越來越多元化的國家安全威脅的同時(shí)，謹(jǐn)慎維護(hù)自身合法性基礎(chǔ)，培育公眾信任。在專業(yè)領(lǐng)域，對(duì)于屢遭詬病的人力情報(bào)的效率及公正性問題，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局也一時(shí)間難以解決。近年來試圖淡化人力情報(bào)的“特工”色彩，將之與社區(qū)工作相結(jié)合，倡導(dǎo)鼓勵(lì)和引導(dǎo)激進(jìn)分子“回歸社會(huì)”等柔性措施，以此轉(zhuǎn)變公眾的刻板印象。就技術(shù)情報(bào)而言，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代取得了長足進(jìn)展，但同時(shí)也陷入當(dāng)前普遍性的有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)隱私和數(shù)據(jù)權(quán)屬的爭議中，更令其頭疼的則是“斯諾登事件”后德國情報(bào)機(jī)關(guān)與西方同行的合作成為輿論熱點(diǎn)，德國公眾對(duì)遭曝光的西方情報(bào)機(jī)關(guān)通過“信息共享”的方式規(guī)避各自國家對(duì)監(jiān)控本國公民的法規(guī)限制感到憤怒，其后雖有2016年通過的《關(guān)于在打擊國際恐怖主義中更好地交流信息的法律》為其“補(bǔ)票”，但仍難以撫平社會(huì)不滿。對(duì)此，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局只能期待各方面加快適應(yīng)信息社會(huì)要求的相關(guān)立法進(jìn)程，以及各國政府在國際格局迅速演變的當(dāng)下謹(jǐn)慎調(diào)整歐盟內(nèi)部及與英美之間的“跨大西洋”情報(bào)合作的規(guī)則和內(nèi)容。■

（責(zé)任編輯：馮苗苗）