我國山洪災(zāi)害防治現(xiàn)狀與特點探析

何秉順，馬美紅，李 青，劉 樂，王星漢

（1.中國水利水電科學(xué)研究院水利部防洪抗旱減災(zāi)技術(shù)研究中心，北京100038；2.天津師范大學(xué)地理與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，天津300387）

山洪災(zāi)害指強降雨在小面積（通常幾百km2以內(nèi)）山丘區(qū)引發(fā)的溪河洪水，以及由溪河洪水進而誘發(fā)的泥石流、滑坡等災(zāi)害，具有突發(fā)性強，預(yù)報預(yù)警難，危害嚴(yán)重等特點；山洪災(zāi)害最初主要體現(xiàn)在洪水災(zāi)害，已經(jīng)成為世界各國自然災(zāi)害中的主要災(zāi)種之一，造成了大量的人員傷亡和社會經(jīng)濟損失［1，2］。世界氣象組織（WMO）在2020年3月的世界氣象日指出，過去幾十年，山洪災(zāi)害引發(fā)的傷亡呈指數(shù)增長，約占洪澇災(zāi)害的85%；在調(diào)查統(tǒng)計的139 個國家中，因山洪災(zāi)害所造成的損失排在各類自然災(zāi)害中前2 位的國家比例高到達75.5%，包括美國、歐盟各國、韓國和日本等發(fā)達國家［3］。同時，山洪災(zāi)害在美國（僅次于酷熱）、歐洲（僅次于風(fēng)暴潮）均為第二大氣象水文類災(zāi)害［4］。而我國山區(qū)面積占全國陸地面積的2/3，加之復(fù)雜地質(zhì)地貌特征、多樣的氣候、密集的人口、經(jīng)濟活動等多種因素影響，同樣面臨著嚴(yán)重的山洪災(zāi)害問題，在活動強度、爆發(fā)規(guī)模、經(jīng)濟損失和人員傷亡等方面均居世界前列，嚴(yán)重制約了我國山丘區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展，如2010年，僅甘肅舟曲一場山洪泥石流災(zāi)害導(dǎo)致高達1 765 人死亡失蹤；危害極其嚴(yán)重［5］。全球氣候變化和經(jīng)濟的快速發(fā)展加速改變了山區(qū)洪水風(fēng)險的結(jié)構(gòu)和特性，導(dǎo)致山洪災(zāi)害有顯著加劇趨勢，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾的生產(chǎn)生活。

無論是國內(nèi)還是國外，研究山丘小流域的山洪災(zāi)害防御均起步較晚，最初體現(xiàn)在對洪水防御的研究。面對越來越嚴(yán)重的山洪災(zāi)害，很多國家已經(jīng)推行有效的防御措施，如美國自1969年實行國家洪水保險計劃，制作洪水風(fēng)險圖，研發(fā)了極具代表性的山洪預(yù)警指標(biāo)確定方法；世界氣象組織（WMO）積極推動一體化的洪水管理理念，在孟加拉國、印度和尼泊爾三個國家成功地開展了洪水風(fēng)險與管理相關(guān)示范項目［2］；日本自1970年以來，每年制作山洪災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃圖集，為山洪災(zāi)害應(yīng)急管理提供可靠的數(shù)據(jù)支持，并在加勒比海地區(qū)開發(fā)了以社區(qū)為基礎(chǔ)的山洪早期預(yù)警系統(tǒng)。我國同樣高度重視山洪災(zāi)害防御工作，水利部門開展的全國山洪防治項目，是我國水利建設(shè)史上投資最大的非工程項目，經(jīng)歷了從規(guī)劃（2003年）、試點（2009）到山洪防治縣級非工程措施的全面實施（2010-2012年），以及第二期全國山洪災(zāi)害防治項目的補充（2013-2015年），再到對山洪災(zāi)害防治措施的進一步完善（2016-2020年），形成了以非工程措施為主、工程與非工程措施相結(jié)合的防御體系［6，7］，并在實際防災(zāi)減災(zāi)中發(fā)揮了顯著效益。因此，本文基于官方部門統(tǒng)計的山洪災(zāi)害相關(guān)數(shù)據(jù)，從建設(shè)內(nèi)容、成果和成效三方面綜述了我國山洪災(zāi)害防治項目的建設(shè)現(xiàn)狀，分析新防御形勢下我國山洪災(zāi)害的特點，以期為當(dāng)前正在開展中的山洪災(zāi)害防治工作提供科學(xué)依據(jù)。

1 我國山洪災(zāi)害防治建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 建設(shè)內(nèi)容

2002年，水利部組織編制《全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃》，并于2006年得到國務(wù)院正式批復(fù)，確定了中國山洪災(zāi)害防治區(qū)的分布范圍（圖1），明確了具體防治思路、建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)；2010年9月，國務(wù)院確定了2011-2015年山洪災(zāi)害的防御治理任務(wù)，共覆蓋2058 個縣，386 萬km2，其中2010-2012年初步建設(shè)山洪災(zāi)害防御的非工程措施；2013-2015年主要增加了調(diào)查評價、山洪溝治理等建設(shè)［8］；2013年5月，水利部和財政部聯(lián)合印發(fā)《全國山洪災(zāi)害防治項目實施方案（2013-2015年）》，新增山洪災(zāi)害調(diào)查評價和重點山洪溝工程治理，構(gòu)建了非工程措施與工程措施相結(jié)合的山洪災(zāi)害防治體系；2016-2020年，我國將在不同類型、不同災(zāi)害頻度的山洪災(zāi)害防治區(qū)，確定相應(yīng)的重點建設(shè)內(nèi)容；形成了一套適合我國國情的山洪災(zāi)害防御模式（圖2）［9-11］。

1.2 建設(shè)成效

自2010年實施專項建設(shè)以來，我國在監(jiān)測預(yù)警方面，重點防治區(qū)自動監(jiān)測站實現(xiàn)50 km2/站，測報時段10 min；省市縣各級新建2 058 個監(jiān)測預(yù)警平臺，自動雨量、水位站6.2萬個、簡易監(jiān)測站39 萬個，自動站點控制面積100 km2/站，基本實現(xiàn)了水雨情信息共享［12，13］；在非工程措施完善方面，基層配備簡易監(jiān)測預(yù)警設(shè)施，縣鄉(xiāng)村組建立山洪災(zāi)害防御責(zé)任制體系，其中編寫了60 萬本防御預(yù)案，發(fā)放了7 686 張明白卡，持續(xù)開展宣傳、培訓(xùn)和演練等702 萬/人次等；在調(diào)查評價方面，針對25 萬個沿河村落53萬個小流域進行了入戶詳查和分析評價；劃分了山洪災(zāi)害的危險級別，以及對應(yīng)級別的轉(zhuǎn)移路線，主要分為立即轉(zhuǎn)移、準(zhǔn)備轉(zhuǎn)移、內(nèi)部轉(zhuǎn)移三種，確定了轉(zhuǎn)移的相對安全位置，以及預(yù)警指標(biāo)和危險閾值［14］。重點山洪溝工程治理方面，已對340 條山洪溝實施工程治理，保護1 400 個行政村，168萬人口，初步形成非工程與工程措施相結(jié)合的綜合防治體系［15，16］；并在實際防汛中取得了明顯的成效，其中累計啟動58 萬次預(yù)警廣播、發(fā)布5 800 多萬條預(yù)警短信、轉(zhuǎn)移2 100 萬人次人員，避免150 多萬人傷亡［17］。

圖3為我國自2000年以來山洪災(zāi)害致死人數(shù)以及所占洪澇災(zāi)害相應(yīng)指標(biāo)的比例［18］；自實施山洪災(zāi)害防治措施以來，因山洪致死人數(shù)呈顯著下降趨勢；平均每年山洪致死400 人，相對比于前10年（2000-2010年）平均致死人數(shù)減少超過60%［19］；其中2015年致死人數(shù)為歷史新低，防災(zāi)減災(zāi)效益顯著。

1.3 典型案例與治理模式

全國山洪災(zāi)害防治項目自建設(shè)以來，取得了積極的防御效果；表1為我國實際山洪災(zāi)害防御中的典型案例；如甘肅岷縣在2014年6月發(fā)生了降雨量為79.4 mm，導(dǎo)致1.2 萬人轉(zhuǎn)移的山洪災(zāi)害事件，與該地區(qū)2012年5月發(fā)生的山洪災(zāi)害相比，在降雨強度增加的情況下，發(fā)生在2014年6月的山洪災(zāi)害損失明顯降低，實現(xiàn)零傷亡。而甘肅舟曲縣與岷縣相距100 km2，同屬岷山山系，氣候、地形地貌和地質(zhì)條件相近；該縣于2010年8月發(fā)生了導(dǎo)致1 765 人死亡失蹤的特大山洪泥石流災(zāi)害，效益更為顯著。同時，湖南省臨湘市分別在山洪災(zāi)害項目建設(shè)前后發(fā)生了山洪災(zāi)害事件，二者相比，發(fā)生在項目建設(shè)后的降水強度和災(zāi)害頻度明顯更大，而因山洪死亡或失蹤人數(shù)減少約5/6；湖南省綏寧縣發(fā)生在2001年6月、2015年6月的2場山洪災(zāi)害事件，前者致死人員124 人，后者雖然在降雨量、頻率、洪水水位和流量更大，但由于及時采取防御措施實現(xiàn)了零傷亡，山洪災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)效益顯著［20］。同時，基層人民的防御意識普遍提高，如湖南文家市2名77歲老人（數(shù)分鐘）、云南鎮(zhèn)雄縣800余名師生（提前2 min）和福建安溪縣村民（提前5 min）均成功實現(xiàn)了臨災(zāi)轉(zhuǎn)移［21，22］。

表1 我國山洪災(zāi)害防治效益的典型案例Tab.1 Flash flood prevention benefits of typical cases in China

在山洪災(zāi)害防治實施中，各地因地制宜的結(jié)合實際情況，創(chuàng)新獲得了典型防御模式（表2），如黑龍江的山洪災(zāi)害預(yù)案的“六打編制法”，全面具體的將山洪災(zāi)害防御預(yù)案落到實處，具實際可操作性強；福建的“鑼長制”，在全省所有自然村配置且安排專人負責(zé)的防汛預(yù)警銅鑼；通過構(gòu)建監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、完善非工程措施及強化調(diào)查評價等手段，治理了重點山洪溝，有效提高了山洪災(zāi)害防御能力［23，24］。

表2 我國部分省份典型的山洪災(zāi)害治理模型Tab.2 Typical flash flood management model in some provinces over China

2 新防御形勢下中國山洪災(zāi)害特點

2.1 山洪災(zāi)害危害持續(xù)嚴(yán)重

山洪災(zāi)害一般具有分布廣、季節(jié)性、群發(fā)性、易發(fā)性和損失重等特點［25，26］。隨著我國山洪災(zāi)害防治力度的加大，新的防御形勢下已經(jīng)取得了明顯成效，但危害仍然嚴(yán)重；據(jù)統(tǒng)計，自20世紀(jì)90年代以來，我國山洪災(zāi)害占洪澇災(zāi)害的比例在60%以上，一直是導(dǎo)致洪澇災(zāi)害災(zāi)情嚴(yán)重的主要因素。表3列舉了近年來大型以上山洪災(zāi)害事件；可以看出，山洪災(zāi)害主要集中在四川、云南、重慶等西南地區(qū)，尤其是滑坡、泥石流等災(zāi)害事件；例如四川都江堰一場滑坡事件導(dǎo)致161 人死亡失蹤，209.4 萬人受災(zāi)；同時，山洪災(zāi)害突發(fā)性強，如2015年5月，四川省雷波縣強降雨僅持續(xù)20 min 即引發(fā)山洪，尤其當(dāng)山洪災(zāi)害發(fā)生在晚上人們已熟睡時間段，如湖南臨湘市、福建寧化縣，會進一步加重損失［27，28］。這主要由于我國山丘區(qū)地形起伏大，暴雨集中且突發(fā)性強，河流產(chǎn)匯流快，導(dǎo)致短時間內(nèi)易發(fā)山洪。

表3 2012-2015年典型山洪災(zāi)害災(zāi)情Tab.3 Typical flash flood in 2012-2015

2.2 山洪災(zāi)害分布較為集中

圖4為2013-2015年發(fā)生的山洪災(zāi)害基于類型、級別、月份、區(qū)域、的分布情況；類型分布方面，2013-2015年，因溪河洪水致死人數(shù)占山洪災(zāi)害總致死人數(shù)的49%，發(fā)生次數(shù)占54.3%，其中溪河洪水、滑坡和泥石流平均致死2.2 人/次、2.6 人/次和3人/次；顯然，溪河洪水頻發(fā)，泥石流致災(zāi)重；災(zāi)情級別方面中小型山洪災(zāi)害較為集中，其中2013年和2014年的中小型山洪發(fā)生的次數(shù)都超過了均值；而2015年中型、大型較前兩年明顯降低；特大型山洪災(zāi)害發(fā)生次數(shù)少但致災(zāi)極為嚴(yán)重，例如2013年的遼寧清原、四川都江堰發(fā)生的2 場特大型山洪災(zāi)害，導(dǎo)致316人死亡失蹤，分別占2013年、2013-2015年因山洪災(zāi)害總致死亡失蹤人數(shù)的40.5%、28.4%；月份分布方面，山洪災(zāi)害發(fā)生的時間與我國夏季汛期重合，主要集中在5-9月汛期，其中7-8月為主汛期最為嚴(yán)重；另外，從時間上看，3-10月均發(fā)生了山洪災(zāi)害，汛期前后各延長1 個月，其中2013年、2015年汛后和2014年汛前均出現(xiàn)災(zāi)情；而且2014年9月、2015年5月和6月災(zāi)情較為嚴(yán)重，顯然，災(zāi)害發(fā)生的時間跨度延長。區(qū)域分布方面，最為嚴(yán)重的是西南地區(qū)。區(qū)域分布上，西南地區(qū)災(zāi)情嚴(yán)重，在2014年和2015年因山洪致死人數(shù)分別占全國相應(yīng)指標(biāo)的比例高達64%、47%；另外，省份分布上，災(zāi)情超過均值省份在2013年有10個，2014、2015年均有5個；其中四川省在2013年致死人數(shù)高達100 人以上；云南、重慶在2014年因山洪致死人數(shù)均超過65人；同時，不常發(fā)山洪地區(qū)的防御也不能忽視，其中在2013年遼寧、內(nèi)蒙古和廣東較歷年異常，災(zāi)情較為嚴(yán)重。

2.3 山洪災(zāi)害重復(fù)發(fā)生較為明顯

2013-2015年，大約占山洪災(zāi)害防治規(guī)劃縣總數(shù)13.6%的縣多次重復(fù)遭受山洪災(zāi)害，其中，云南約56個，重慶納入山洪防治的縣幾乎全部多次遭受山洪災(zāi)害威脅（圖5），因山洪致死的人數(shù)最多。據(jù)統(tǒng)計，同一縣每年重復(fù)遭遇山洪災(zāi)害最多達7次；如2013年，云南鹽津縣重復(fù)遭遇了5 次山洪災(zāi)害，前后發(fā)生時間間隔最短一次僅相差10 d；2014年，貴州石阡縣、習(xí)水縣重復(fù)遭遇5 次山洪災(zāi)害，其中習(xí)水縣8月份發(fā)生了4 次中型山洪災(zāi)害，導(dǎo)致26 人死亡失蹤；先是發(fā)生3 起山洪災(zāi)害后，一周后又再次發(fā)生滑坡災(zāi)害，導(dǎo)致7 人死亡；同時，習(xí)水縣也是重復(fù)受災(zāi)次數(shù)、總致死人數(shù)最多的縣，前后共發(fā)生7 次導(dǎo)致32 人死亡失蹤；在重復(fù)遭遇大型以上山洪災(zāi)害的防治縣中，云南、四川、重慶、陜西分別為4個、3個、2個、1個。這由于山洪災(zāi)害發(fā)生后，人民的意識容易降低，導(dǎo)致重復(fù)受災(zāi)的地區(qū)災(zāi)情極為嚴(yán)重；因此，山洪災(zāi)害防御意識應(yīng)多次強化。

2.4 防御意識較低的人員死亡占比大

隨著我國飛速發(fā)展的社會經(jīng)濟，農(nóng)村地區(qū)大批勞力出外務(wù)工，呈現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象；導(dǎo)致山洪防災(zāi)主力軍流失的同時，也增加了流入地的防御壓力；一方面導(dǎo)致老人、孩子及外來人員受災(zāi)比例上升［29］；另一方面由于務(wù)工人員不熟悉新環(huán)境缺乏防御意識。在2013-2015年因山洪致死的人數(shù)中，老人和孩子占50.2%，其比例還呈現(xiàn)出連年增長的趨勢；外來人員（如打工、旅游人員）約占25.6%，而且群死群傷事件多次發(fā)生；如2013年發(fā)生在內(nèi)蒙古東勝區(qū)的山洪災(zāi)害，死亡11 人全為外地建筑工人；2013年四川都江堰發(fā)生的特大型山洪滑坡事件，致161 人死亡失蹤，其中大部分屬于外來旅游（參加農(nóng)家樂）或施工人員；2014年重慶云陽縣發(fā)生致18 人死亡失蹤的山洪災(zāi)害事件中，其中10 人為外地施工人員；同時現(xiàn)代信息時代眾多新型的旅游，如農(nóng)家樂、窮游、探險游等受到人們青睞，進一步加劇了山洪災(zāi)情，如2015年陜西長安區(qū)發(fā)生致9 人死亡的山洪災(zāi)害事件，死者全部為參加農(nóng)家樂宴會的外來人員。因此，應(yīng)加強因地制宜的防御措施。

3 結(jié)論與建議

本文從建設(shè)現(xiàn)狀、山洪災(zāi)害特點2 方面綜述了我國山洪災(zāi)害防御情況：一方面是建設(shè)現(xiàn)狀，我國在近700 萬km2的山丘區(qū)2 058 個縣，初步建成了適合我國地理特征的山洪災(zāi)害防治體系，主要側(cè)重建設(shè)非工程措施（如監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、基層預(yù)警系統(tǒng)、各級監(jiān)測預(yù)警平臺、群測群防體系），同時輔助開展一些工程措施（如重點山洪溝治理），并在實際防災(zāi)減災(zāi)中獲得了顯著的效益，涌現(xiàn)出許多典型案例和典型治理模式；另一方面是山洪特點，主要分析了其特征（如類型、等級、發(fā)生時間、分布），具有突發(fā)性強、危害嚴(yán)重，分布較為集中，重復(fù)發(fā)生較為明顯，防御意識較低人員死亡占比大等特點；例如一般在幾十分鐘到幾小時發(fā)生的山洪災(zāi)害，危害都超過上億元；災(zāi)害類型以溪河洪水為主，占山洪總次數(shù)的54.3%，但特大型山洪致災(zāi)嚴(yán)重；災(zāi)害級別多集中在中小型溪河洪水災(zāi)害；災(zāi)害時間集中在主汛期7-8月，同時跨度延長，而且同縣多次受災(zāi)；另外，防御意識較低的老人、孩子、外來人員比例呈現(xiàn)連年增長趨勢，其中2013-2015年，因山洪死亡的老人和孩子約占因山洪死亡總?cè)藬?shù)的50.2%，外來人員（如打工、旅游人員）約占25.6%等。

由于山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)自然地理條件相對特殊，而我國山洪災(zāi)害防御還處于初級階段；現(xiàn)階段仍存在著許多問題，如防御范圍已不適用新形勢下的山洪防御；防御管理存在著重建輕管、重建輕維、多部門難協(xié)調(diào)等問題；監(jiān)測預(yù)警設(shè)施設(shè)備維護難以保證；群測群防較難持續(xù)長期開展等。在今后的山洪災(zāi)害防御工作中，建議著手防御中暴露的薄弱環(huán)節(jié)開展針對性的防御，如結(jié)合調(diào)查成果動態(tài)調(diào)整山洪防治規(guī)劃范圍，并對新增防洪防御區(qū)及時完善非工程措施；整合和共享多部門數(shù)據(jù)，逐級落實運行維護方案；結(jié)合多元信息、大數(shù)據(jù)進現(xiàn)代信息技術(shù)針對風(fēng)險大的區(qū)域提高預(yù)警預(yù)報的精度；借助多媒體手段（如網(wǎng)站、微信、電影），豐富多元化預(yù)警預(yù)報信息的發(fā)布方式；持續(xù)強化基層自我防御意識，推行因地制宜的責(zé)任制與預(yù)案；同步結(jié)合已經(jīng)建設(shè)完成的非工程措施，針對山洪溝進行有針對性的治理等，進而穩(wěn)步提高我國應(yīng)對多變自然災(zāi)害尤其是山洪災(zāi)害的防御水平和能力。 □