社會(huì)化媒體形塑下的公共政策擴(kuò)散比較分析

摘要：社會(huì)化媒體徹底改變了信息溝通方式，影響著政府、公眾和市場(chǎng)的關(guān)系。傳統(tǒng)政策擴(kuò)散理論缺乏對(duì)媒體環(huán)境的探討，因此無(wú)法合理解釋政策擴(kuò)散速度的差異。文章基于技術(shù)和治理的邏輯，結(jié)合技術(shù)邏輯下的“放大效應(yīng)”和治理邏輯下的維穩(wěn)壓力，使用案例比較分析的方法，探討社會(huì)化媒體對(duì)政策擴(kuò)散的影響，以及分析如何形成了不同的政策擴(kuò)散模式。

關(guān)鍵詞：社會(huì)化媒體；公共政策；擴(kuò)散；網(wǎng)約車(chē)；順風(fēng)車(chē)

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-8883（2021）24-0017-03

一、引言

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展帶來(lái)了通訊和溝通技術(shù)的變革，社會(huì)化媒體的熱潮沖擊了傳統(tǒng)媒體單向溝通的模式，信息的生產(chǎn)、傳遞、控制、消費(fèi)和影響方式發(fā)生了巨大變化，使信息可以超越時(shí)間和空間的地域，形成跨時(shí)空的流通和傳播，改變了傳統(tǒng)信息生產(chǎn)者和信息接收者之間的地位，雙方的地位關(guān)系時(shí)刻在轉(zhuǎn)換。一方面，社會(huì)化媒體帶來(lái)的巨大生機(jī)激活了社會(huì)中的治理主體，使個(gè)人、社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織可以通過(guò)多種方式組合成擁有動(dòng)機(jī)與資源的治理力量；另一方面，社會(huì)化媒體的出現(xiàn)改變了政府與公眾、企業(yè)溝通的方式，社會(huì)化媒體形成的公眾輿論成為形塑公共政策的重要影響因素。公共政策擴(kuò)散是對(duì)政府采納某項(xiàng)已經(jīng)被其他政府實(shí)施的政策過(guò)程解釋。文章從技術(shù)邏輯和治理邏輯的角度出發(fā)，對(duì)政策擴(kuò)散理論進(jìn)行重新建構(gòu)，比較社會(huì)化媒體在不同政策擴(kuò)散模式中發(fā)揮著何種作用，以及如何發(fā)揮作用。

二、社會(huì)化媒體影響的公共政策擴(kuò)散理論構(gòu)建

（一）公共政策擴(kuò)散

公共政策擴(kuò)散是政策推廣的一種自發(fā)形式，是對(duì)同一項(xiàng)政策在不同層級(jí)、不同區(qū)域政府和組織間傳播并被采納的現(xiàn)象描述。政策擴(kuò)散通常具有某一創(chuàng)新源頭，即某項(xiàng)政策是中央或地方政府首次制定出臺(tái)，與傳統(tǒng)的政策制定過(guò)程相比，該項(xiàng)政策會(huì)直接進(jìn)入政府的議程討論[1]。政策擴(kuò)散的形式分為政策模仿、政策學(xué)習(xí)和政策再創(chuàng)造。政策擴(kuò)散的機(jī)制包括行政壓力下的附和型采納、學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)下的學(xué)習(xí)型采納、從眾壓力下的模仿型采納，形成了縱向?qū)蛹?jí)壓力的行政傳播路徑和橫向平級(jí)壓力下的模仿傳播路徑和多層級(jí)政府間的學(xué)習(xí)傳播路徑。中國(guó)自上而下的“試點(diǎn)—推廣”模式和自下而上的“創(chuàng)新—規(guī)范”模式為各項(xiàng)社會(huì)政策在地方政府間的傳播確定了基本路徑，例如社區(qū)網(wǎng)格化治理政策、智慧城市政策等[2]。

（二）政策擴(kuò)散理論

貝瑞夫婦提出的政策擴(kuò)散理論對(duì)現(xiàn)實(shí)情形具有較強(qiáng)的解釋力，在各國(guó)被廣泛使用、驗(yàn)證和豐富。經(jīng)典政策擴(kuò)散理論的核心要點(diǎn)在于兩者。

第一，根據(jù)政策擴(kuò)散的速度可以分為漸進(jìn)式政策擴(kuò)散和爆發(fā)式政策擴(kuò)散?；诼窂揭蕾?lài)角度，政府作為有限理性決策者，采納新政策的速度較緩慢，表現(xiàn)為對(duì)原有政策的漸進(jìn)改革，導(dǎo)致政策擴(kuò)散的速度是緩慢的?；凇伴g斷—均衡”理論，政策的采納和變化是間斷下的突變和均衡下的演化相結(jié)合的過(guò)程，若政策擴(kuò)散的過(guò)程受到突變因素的影響，可能形成快速的政策擴(kuò)散[3]。

第二，政策擴(kuò)散受眾多因素影響。動(dòng)機(jī)因素，政府采納某項(xiàng)政策的動(dòng)機(jī)；資源/障礙因素，在政府中進(jìn)行創(chuàng)新性實(shí)踐需要大量的資源（如財(cái)政資源、支持聯(lián)盟）并克服一定障礙（如反對(duì)利益團(tuán)體、缺乏政治機(jī)會(huì)等）；外部環(huán)境因素，如上級(jí)政府的壓力、下級(jí)政府的誘致、部分地區(qū)的示范和鄰近地區(qū)的促進(jìn)等；政策創(chuàng)新屬性，政策創(chuàng)新的相對(duì)優(yōu)勢(shì)、相容性、復(fù)雜性等會(huì)影響政策的傳播；先行政策，是否存在先前政策，以及先前的政策和新政策的關(guān)系（如互補(bǔ)、依賴(lài)和替代），這也可能影響新政策的采納。

經(jīng)典政策擴(kuò)散理論無(wú)法解釋同一政府在面對(duì)相同類(lèi)型政策擴(kuò)散時(shí)的不同舉動(dòng)，缺失影響政策擴(kuò)散速度的分析。

（三）社會(huì)化媒體影響下政策擴(kuò)散理論的重塑

社會(huì)輿論會(huì)對(duì)政府的決策造成壓力、產(chǎn)生刺激和實(shí)現(xiàn)宣揚(yáng)傳播，影響原本的政策擴(kuò)散路徑和機(jī)制。原有政策擴(kuò)散理論缺乏對(duì)社會(huì)化媒體影響的吸納。在現(xiàn)階段對(duì)政策擴(kuò)散的研究中，部分學(xué)者已經(jīng)把社會(huì)化媒體納入分析。若按照內(nèi)、外部因素和自身動(dòng)機(jī)劃分，社會(huì)化媒體屬于外部因素；若按照“技術(shù)（T）—組織（O）—環(huán)境（E）”的框架分析，社會(huì)化媒體塑造了外部環(huán)境，也是影響政策擴(kuò)散的技術(shù)。

文章認(rèn)為社會(huì)化媒體對(duì)政策擴(kuò)散的影響可以從兩種邏輯解釋。一是技術(shù)邏輯。社會(huì)化媒體的特性是公眾意見(jiàn)表達(dá)具備了信息聚集、力量集中、信息選擇、突出顯示和全域擴(kuò)大的特點(diǎn)，所以社會(huì)化媒體具備形式上的“放大效應(yīng)”和空間上的“鬧大效應(yīng)”[4]。二是治理邏輯。社會(huì)化媒體形成的輿論空間使政府需要兼顧公眾表達(dá)權(quán)益和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需求。

基于上述邏輯，社會(huì)化媒體對(duì)政策擴(kuò)散的影響具有階段性。在擴(kuò)散早期，“放大效應(yīng)”造成問(wèn)題，使地方政府開(kāi)始考慮采納政策，即使該地區(qū)相應(yīng)的問(wèn)題并未十分顯著。在擴(kuò)散過(guò)程中，技術(shù)邏輯和治理邏輯共同發(fā)揮作用，政府需要選擇合適策略應(yīng)對(duì)社會(huì)化媒體造成的輿論，“放大效應(yīng)”或“鬧大效應(yīng)”的出現(xiàn)結(jié)合政府的策略可能導(dǎo)致不同的擴(kuò)散模式[5]。在擴(kuò)散后期，社會(huì)輿論發(fā)生轉(zhuǎn)向，可能出現(xiàn)政策的再創(chuàng)新或推動(dòng)擴(kuò)散完成。

三、基于網(wǎng)約車(chē)管理政策和順風(fēng)車(chē)管理政策的案例分析

（一）案例描述

第一，網(wǎng)約車(chē)管理政策擴(kuò)散。2015年2月，網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)形成了一超（滴滴）和多弱（神州專(zhuān)車(chē)、首約汽車(chē)等）的局面，網(wǎng)約車(chē)領(lǐng)域的政府管理政策空白導(dǎo)致市場(chǎng)上出現(xiàn)亂象，包括價(jià)格戰(zhàn)、用戶(hù)缺乏保障、出租車(chē)權(quán)益受損等。2015年6月至10月，部分地方如上海、北京、青島等出臺(tái)了旨在規(guī)范網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)的管理政策。2016年7月，交通運(yùn)輸部國(guó)務(wù)院七大部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》（后稱(chēng)“網(wǎng)約車(chē)新政”），中央層面開(kāi)始規(guī)范網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展。到2021年4月，依據(jù)政府官方文件，相繼出臺(tái)網(wǎng)約車(chē)管理政策的地級(jí)市已達(dá)到255個(gè)。從政策擴(kuò)散周期看，2015年6月至2016年10月屬于初期緩慢擴(kuò)散階段，率先進(jìn)行政策創(chuàng)新的地方政府較少，網(wǎng)約車(chē)新政的出臺(tái)需要一定時(shí)間傳達(dá)和調(diào)整；2016年10月至2019年1月屬于政策快速擴(kuò)散階段，地級(jí)市政府通過(guò)調(diào)研、座談等多種方式，出臺(tái)了符合地方發(fā)展情況的網(wǎng)約車(chē)管理政策；2019年1月至2021年4月，增長(zhǎng)速度降低，此時(shí)已經(jīng)基本形成了全國(guó)性的政策擴(kuò)散，屬于典型的漸進(jìn)政策擴(kuò)散。

第二，順風(fēng)車(chē)管理政策擴(kuò)散。自2015年6月滴滴出行公司開(kāi)發(fā)順風(fēng)車(chē)業(yè)務(wù)后，順風(fēng)車(chē)一直處于網(wǎng)約車(chē)管理的薄弱地帶。其共享經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)的內(nèi)核得到了政府的認(rèn)可，因此其后陸續(xù)出現(xiàn)的安全問(wèn)題盡管已在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)了討論，但并未進(jìn)入政府的決策議程。2018年5月和8月相繼出現(xiàn)了兩起由順風(fēng)車(chē)引發(fā)的命案，在社交平臺(tái)上引發(fā)了軒然大波，順風(fēng)車(chē)業(yè)務(wù)被緊急叫停。2018年8月，交通運(yùn)輸部出臺(tái)了初步的順風(fēng)車(chē)管理政策。至11月28日，查閱各地級(jí)市政府文件，幾乎全國(guó)地級(jí)市都在此期間施行了嚴(yán)格的順風(fēng)車(chē)下架和管理措施。直至2020年10月開(kāi)始，網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)了希望政府重新調(diào)整順風(fēng)車(chē)管理辦法的討論，但直到目前，各級(jí)政府對(duì)順風(fēng)車(chē)依舊執(zhí)行嚴(yán)格管理政策。順風(fēng)車(chē)管理政策的擴(kuò)散屬于爆發(fā)式政策擴(kuò)散。

（二）研究方法

為了盡可能搜尋相關(guān)政策擴(kuò)散下社會(huì)化媒體上出現(xiàn)的信息，文章綜合采用了新浪微博、微信、百度搜索引擎、中國(guó)重要報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫(kù)、政府網(wǎng)站等平臺(tái)收錄的相關(guān)新聞資訊、公眾討論和信息資料，并對(duì)部分重要資料內(nèi)容進(jìn)行文本分析。

（三）社會(huì)化媒體影響下的政策擴(kuò)散階段性分析

考慮到社會(huì)化媒體的影響，政府在技術(shù)邏輯和治理邏輯的雙重作用下，選擇合適的應(yīng)對(duì)策略，從而形成采納與否的決策，反映在政策擴(kuò)散的過(guò)程中則表現(xiàn)為政策擴(kuò)散的不同階段和不同模式（見(jiàn)下表）。

基于經(jīng)典政策擴(kuò)散理論，對(duì)比兩項(xiàng)政策的擴(kuò)散，可以發(fā)現(xiàn)兩種政策類(lèi)型具有較多相似之處，屬于同一領(lǐng)域的政府監(jiān)管政策。從影響因素看，采納上述兩項(xiàng)政策，政府的動(dòng)機(jī)、需要消耗的資源、政府間的關(guān)系、當(dāng)?shù)氐南刃姓叨季哂袠O強(qiáng)的相似性，但出現(xiàn)兩種不同擴(kuò)散速度的原因，則在于文章重點(diǎn)探討的社會(huì)化媒體營(yíng)造的輿論環(huán)境和政府應(yīng)對(duì)邏輯的改變。

網(wǎng)約車(chē)管理政策屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管政策，是政府對(duì)新型經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的管理政策擴(kuò)散，技術(shù)邏輯放大了網(wǎng)約車(chē)存在的問(wèn)題，引起了政府關(guān)注，中央政府率先實(shí)施網(wǎng)約車(chē)新政的治理壓力使地方政府將社會(huì)化媒體當(dāng)作決策信息獲取的工具和政策實(shí)施效果的反饋。通過(guò)對(duì)討論和新聞的搜集發(fā)現(xiàn)，在此過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)的討論量和政府政策采納速度明顯相關(guān)，前期一些安全性事件會(huì)引發(fā)較多關(guān)注，中期則突出對(duì)已施行政策的討論，后期媒體熱點(diǎn)出現(xiàn)轉(zhuǎn)移，開(kāi)始聚焦網(wǎng)約車(chē)管理中的空白地帶，對(duì)整體管理措施的討論減少。因?yàn)樯鐣?huì)化媒體的輿情在整個(gè)過(guò)程中較為克制，而政府也與社會(huì)化媒體保持了互動(dòng)和溝通，所以擴(kuò)散過(guò)程是漸進(jìn)的。

順風(fēng)車(chē)管理政策原本應(yīng)是從屬于網(wǎng)約車(chē)管理政策下的子領(lǐng)域，由于長(zhǎng)期處于被忽視的狀態(tài)，導(dǎo)致積累的安全隱患集中爆發(fā)，此時(shí)順風(fēng)車(chē)管理政策不僅有經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的性質(zhì)，還具有社會(huì)政策的屬性。初期，一些網(wǎng)絡(luò)媒體上出現(xiàn)了關(guān)于順風(fēng)車(chē)安全的討論，但是網(wǎng)絡(luò)討論和報(bào)紙報(bào)道并未引起廣泛關(guān)注，地方政府并未出臺(tái)相關(guān)政策。直到安全性事件的發(fā)生引爆輿情，例如第一起安全性事件在新浪微博上的討論量突破3000萬(wàn)，而第二起安全性事件出現(xiàn)后，在新浪微博上的討論量已經(jīng)超過(guò)了24.3億。此時(shí)，社會(huì)輿情的發(fā)酵要求政府快速回應(yīng)，所以出現(xiàn)了爆發(fā)式的政策擴(kuò)散，并采取了嚴(yán)格監(jiān)管措施。后期，網(wǎng)絡(luò)上開(kāi)始出現(xiàn)希望放寬順風(fēng)車(chē)監(jiān)管的聲音，但是地方政府出于維護(hù)穩(wěn)定治理的邏輯考慮，鮮少有放寬相應(yīng)政策的舉措。

四、討論與建議

政策擴(kuò)散過(guò)程中，地方政府需要考慮的因素是多重的。社會(huì)化媒體影響下的輿情多發(fā)，政府應(yīng)如何找到合適的策略應(yīng)對(duì)社會(huì)化媒體的影響，文章從信息獲取、多途徑應(yīng)對(duì)和傳播推廣三個(gè)方面提出建議。

（一）全面獲取信息，建立輿情警戒線

增強(qiáng)輿情監(jiān)督意識(shí)，關(guān)注各種渠道的輿論情況。一方面，政府可以借助信息技術(shù)大量獲取信息，及時(shí)甄別信息中與政策或社會(huì)問(wèn)題相關(guān)的部分，識(shí)別社會(huì)化媒體的“放大效應(yīng)”，科學(xué)評(píng)估問(wèn)題的嚴(yán)重性和緊迫性，為政府是否采納某項(xiàng)政策提供依據(jù)。另一方面，通過(guò)建立輿情警戒線的方式，關(guān)注公眾的討論，在針對(duì)某項(xiàng)問(wèn)題或政策的討論超過(guò)警戒線時(shí)采用輿情預(yù)警，進(jìn)而快速作出決策。

（二）多樣化途徑應(yīng)對(duì)，注重發(fā)布內(nèi)容

政府對(duì)社會(huì)化媒體的回應(yīng)是多樣的，但政府采納政策是一個(gè)需要政府決策的過(guò)程。對(duì)于普通輿情的反饋，政府可以采取多種措施，例如發(fā)布相應(yīng)報(bào)告或者文章，對(duì)輿論進(jìn)行引導(dǎo)，政府要注重發(fā)布內(nèi)容的準(zhǔn)確性、針對(duì)性和有選擇性，并非所有輿情都需要政府引導(dǎo)，也并非只能通過(guò)出臺(tái)政策應(yīng)對(duì)輿情。對(duì)于焦點(diǎn)事件引發(fā)的輿情，政府可以先通過(guò)相應(yīng)措施的發(fā)布避免輿情發(fā)酵，與公眾進(jìn)行良好的溝通，再通過(guò)決策議程決定是否采納相應(yīng)政策，緊急情況下決策議程的時(shí)間可以縮短，但不可隨意決策。

（三）利用社會(huì)化媒體平臺(tái)，推動(dòng)政策創(chuàng)新傳播

部分政策創(chuàng)新雖然行之有效，但是難以推行。例如中央政府推行的績(jī)效管理，在地方政府層面實(shí)施緩慢。對(duì)于有效政策創(chuàng)新的推行，可以通過(guò)社會(huì)化媒體平臺(tái)的討論、關(guān)注，使社會(huì)公眾關(guān)注某項(xiàng)政策，從而推動(dòng)部分政策創(chuàng)新的擴(kuò)散，減少地方政府采納政策的阻礙。

五、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)化媒體對(duì)政策擴(kuò)散的速度造成了一定的影響，形成了不同模式的政策擴(kuò)散，對(duì)政策擴(kuò)散的影響是相對(duì)的。一方面，對(duì)于一些行之有效但推行緩慢的政策，可以通過(guò)社會(huì)化媒體產(chǎn)生的輿論推動(dòng)政策擴(kuò)散。對(duì)于一些被忽視的領(lǐng)域，社會(huì)化媒體能夠引起政府關(guān)注，并在特定情況下引起爆發(fā)式擴(kuò)散。另一方面，社會(huì)化媒體上的信息會(huì)放大社會(huì)問(wèn)題，網(wǎng)絡(luò)輿情的爆發(fā)會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，可能使政府在維持穩(wěn)定的壓力下出臺(tái)不合適的政策?；诖耍枰扇「线m的策略，多樣化應(yīng)對(duì)社會(huì)化媒體的影響，學(xué)者們也可以從公共政策擴(kuò)散的角度對(duì)社會(huì)化媒體的影響進(jìn)行實(shí)證分析，以幫助各級(jí)政府科學(xué)有效采納、出臺(tái)政策。

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作者簡(jiǎn)介 曾錕迪，碩士在讀，研究方向：公共政策。