山東省水資源監(jiān)測評價存在問題與建議

陳干琴，莊會波，孫寧海

（山東省水文局，山東 濟南 250002）

1 水資源監(jiān)測評價工作概況

1.1 水資源監(jiān)測工作開展情況

1）水資源監(jiān)測情況。2010年前，山東省水文部門主要以常規(guī)水文監(jiān)測為主，監(jiān)測站主要有雨量站、蒸發(fā)站、水位站、流量站等，流量站（水文站）主要監(jiān)測河道斷面水量、大型水庫壩址斷面水量。常規(guī)水文監(jiān)測主要服務于防汛抗旱和涉水工程建設。2011年起，全省水文系統(tǒng)在常規(guī)水文監(jiān)測站點基礎上，增加了大量的行政區(qū)界水量監(jiān)測站、入海水量監(jiān)測站、水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測站，以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活和養(yǎng)殖業(yè)等用水典型監(jiān)測區(qū)。2017年12月起實行水資源費改稅試點，山東省水資源稅信息管理系統(tǒng)同期運行。近兩年來，隨著水資源稅宣貫工作的逐步深入，工業(yè)企業(yè)和城鎮(zhèn)生活用水戶用水量監(jiān)測統(tǒng)計范圍越來越廣，部分供水水源相對集中地區(qū)基本能做到工業(yè)、生活用水計量全覆蓋。截至2019年8月底，山東省國家水資源監(jiān)控能力建設項目基本完成，實現(xiàn)了大量水量、水質(zhì)數(shù)據(jù)的在線監(jiān)測分析。

2）水資源調(diào)查情況。20世紀80年代以來，經(jīng)濟社會耗用水量大量增加，對天然河川徑流量產(chǎn)生了明顯影響。水文部門從1988年開始了系統(tǒng)的水文調(diào)查工作，每年6月、10月和次年1月調(diào)查3次，水資源水量調(diào)查是主要調(diào)查內(nèi)容，即對各水文站以上（或區(qū)間）水庫堰閘蓄水量、灌溉用水量退水量、工業(yè)生活用水量排水量、跨流域引排水量等進行調(diào)查。

1.2 水資源評價工作開展情況

1）水資源調(diào)查評價。山東省分別于20世紀80年代初、21世紀初和最近開展了三次系統(tǒng)性、全省性的水資源調(diào)查評價工作。第一次和第二次都是以省水文局為主完成全省水資源調(diào)查評價工作；第三次水資源調(diào)查評價采用省市聯(lián)合工作機制，各市負責本行政區(qū)域水資源調(diào)查評價，省水文局作為技術總承擔單位，負責各市成果的審核與協(xié)調(diào)，匯總形成全省評價成果。從評價內(nèi)容來講，第二次評價在第一次評價基礎上增加了地表水可利用量和水資源可利用總量評價、地表水水功能區(qū)和供水水源地水質(zhì)評價、地下水水質(zhì)評價等內(nèi)容；第三次評價在第二次評價基礎上，進一步豐富了水資源開發(fā)利用評價、入河廢污水和污染物評價、水生態(tài)評價等。評價站點越來越多，評價資料越來越豐富，評價技術手段越來越先進。

2）水資源公報和地下水通報編制。從開始編制1994年《山東省水資源公報》，至今已經(jīng)完成25期全省水資源公報成果。通過1994—1996年3年試編總結，基本形成了第一版較為完整的水資源公報成果，具體包括水資源量、蓄水動態(tài)、供用耗水量、水體水質(zhì)和重要水事5個方面內(nèi)容。2009年《水資源公報編制規(guī)程（GB/T23598-2009）》頒布實施，2010年起進一步增加了用水指標和水價內(nèi)容。山東省地下水動態(tài)季報最早始于1988年，目前已編制到第66期。通報成果主要包括降水量、淺層地下水動態(tài)、主要漏斗地下水動態(tài)3個方面內(nèi)容。

3）地下水超采區(qū)評價。山東省2004年完成了第一次地下水超采區(qū)評價，主要針對淺層地下水超采情況進行評價；2013年完成了第二次全省地下水超采區(qū)評價工作，在2004年主要評價淺層地下水超采情況基礎上，新增了深層水、巖溶水超采情況評價，并劃定了禁采區(qū)和限采區(qū)范圍，評價成果由山東省人民政府以魯政字〔2015〕30號文發(fā)布，為地下水管理和超采區(qū)治理提供了重要依據(jù)。

4）區(qū)域用水總量和水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測成果統(tǒng)計。2010年省政府頒發(fā)了《山東省用水總量控制管理辦法》，賦予水文部門區(qū)域用水總量和水功能區(qū)監(jiān)測職責，監(jiān)測結果作為核定下一年度用水總量指標的重要依據(jù)。2010年全省選取了3個代表市開展區(qū)域用水總量和水功能區(qū)監(jiān)測工作試點，省水文局專門制定下發(fā)了《山東省區(qū)域水資源監(jiān)測分析技術方案》，以指導該工作正常開展。區(qū)域用水總量統(tǒng)計計算，主要基于水利部門掌握的用水戶用水量信息、水文部門監(jiān)測數(shù)據(jù)和典型監(jiān)測或調(diào)查成果，結合區(qū)域經(jīng)濟社會調(diào)查指標，采用實測調(diào)查法分析計算，并按照水量平衡法進行區(qū)域平衡檢查。截至目前，該項工作已開展近10年。

5）水資源資產(chǎn)負債表試編。2015年省水文局根據(jù)省水利廳安排試編了2014年山東省水資源存量及變動表，對山東省水資源資產(chǎn)負債表編制工作及存在問題進行了總結。2016年省統(tǒng)計局選取了淄博、濰坊2市作為試點編制了2013—2015年水資源存量及變動表，省水文局作為技術支撐單位，具體負責技術培訓、業(yè)務指導和成果把關。2019年，省水文局根據(jù)省統(tǒng)計局和省水利廳安排編制了2016年度和2017年度山東省水資源存量及變動表。

6）建設項目水資源論證。山東省最早于20世紀90年代即開展了大型電廠的水源論證工作，2002年《建設項目水資源論證管理辦法》頒布以來，規(guī)定直接從江河、湖泊或地下取水并需申請取水許可證的建設項目，都需要進行水資源論證，其工作內(nèi)容主要包括區(qū)域水資源及開發(fā)利用狀況、建設項目取用水合理性、取水水源論證、取退水影響等。建設項目水資源論證工作主要服務于建設項目合理取用水和區(qū)域水資源管理工作。

2 存在問題

2.1 水資源監(jiān)測能力有待提高

近10年來，山東省水資源監(jiān)測能力有了很大提升，但是與當前最嚴格水資源管理及水生態(tài)文明建設要求相比，仍然存在較大距離，在灌區(qū)取用水量、工業(yè)生活取用水量、出入境水量、地下水、重點斷面生態(tài)水量、農(nóng)業(yè)用水典型監(jiān)測等方面都有待進一步加強。

2.2 水資源開發(fā)利用數(shù)據(jù)精度不高

山東省1995—2002年全省年用水總量突破250 億 m3，2003 年突然降至 222.6 億 m3，2005 年進一步降至214.7億m3，2006—2012年變化趨勢不明顯，平均年供水量224.9億m3；2012年以來基本呈直線下降趨勢，2017年降至1990年以來最小值209.5億m3。全省用水總量變化趨勢與經(jīng)濟發(fā)展形勢不吻合，不少年份農(nóng)業(yè)用水量與降水量也不吻合。

2.3 水資源管理行為影響水資源開發(fā)利用

2002年開始征收水資源費，2003年全省用水總量突降33億m3，其中工業(yè)用水量突降10億m3。2005年南水北調(diào)工程配套費征收與工業(yè)用水量掛鉤，當年工業(yè)用水量突降7億m3。2011年開始實施最嚴格水資源管理制度，實行用水總量控制管理，由此農(nóng)業(yè)用水量不論豐枯逐年下降，工業(yè)用水量基本保持穩(wěn)定。2014和2015年省委組織部水利部門考核指標為“水資源開發(fā)利用率”，2016年考核“水資源開發(fā)保護程度”，2017年以來考核“萬元GDP用水量及下降率”或“單位GDP水資源消耗降低”，造成2014年和2017年又成為全省用水總量大幅下降的關鍵年，分別較上年下降4億m3以上；2016年考核指標趨于合理，全省用水總量有所回升。

2.4 水資源分析評價精度不高

山東省水資源開發(fā)利用程度總體偏高，局部地區(qū)開發(fā)利用率超過70%，水資源高度開發(fā)導致河道徑流嚴重減少，對于水資源調(diào)查評價而言，開發(fā)利用數(shù)據(jù)與常規(guī)水文監(jiān)測數(shù)據(jù)具有同等重要性，開發(fā)利用數(shù)據(jù)精度直接影響了水資源調(diào)查評價成果精度。水資源調(diào)查評價成果又是水資源規(guī)劃、配置、利用、調(diào)度、保護的基礎依據(jù)，可以說，開發(fā)利用數(shù)據(jù)的客觀性、可靠性正在影響著一系列水資源工作。

2.5 水資源監(jiān)測數(shù)據(jù)亟待整合

目前，山東省水文部門主要掌握河道和大型水庫水文水資源監(jiān)測情況；以工業(yè)企業(yè)、城鎮(zhèn)生活為主的用水戶用水量主要由水行政主管部門掌握；以國家水資源監(jiān)控能力建設項目為依托的取水口水量、水質(zhì)監(jiān)測目前主要由省設計院掌握。水資源監(jiān)測數(shù)據(jù)分散存儲，不利用于監(jiān)測數(shù)據(jù)的充分利用和水資源高效管理。

3 建議

3.1 轉變不合理的水資源管理考核導向

水利部最嚴格水資源管理方案一直要求將區(qū)域用水總量折算成平水年用水總量進行考核，但是山東省一直以用水總量實際統(tǒng)計成果直接參與考核，導致有些年份出現(xiàn)用水總量與降水豐枯情況不相吻合現(xiàn)象；近年來，省委組織部考核采用“水資源開發(fā)利用率”或“單位GDP水資源消耗降低”作為水利部門唯一指標，大大聚焦了對區(qū)域用水總量的關注，在當前水資源監(jiān)測條件比較有限的情況下，對區(qū)域用水總量統(tǒng)計工作影響較大。建議盡快開展平水年農(nóng)業(yè)用水量評估工作，采用平水年區(qū)域用水總量參與考核，以扭轉不合理考核現(xiàn)狀。

3.2 做好工業(yè)、生活用水量統(tǒng)計全覆蓋

根據(jù)《山東省水資源稅改革試點實施辦法》，除了某些特定情形，但凡“直接取用地表水、地下水的單位和個人為水資源稅納稅人，應當按照本辦法規(guī)定繳納水資源稅?！鼻摇凹{稅人應當安裝合格的取用水計量設施。”，由此，抓住水資源稅征收工作這個切入點，扎實做好水資源稅征收宣貫工作，適機將水資源稅征收工作納入最嚴格水資源管理考核范圍，以期盡早實現(xiàn)工業(yè)、生活用水量監(jiān)測統(tǒng)計全覆蓋。

3.3 推廣水資源遙感監(jiān)測調(diào)查

以省水文局為主完成的兩次農(nóng)業(yè)灌溉遙感監(jiān)測研究項目，其結果一致表明：1）以遙感解譯提取主要作物種類和種植面積是可行的、可靠的；2）通過遙感解譯可以獲取實灌面積和凈灌溉用水量，但是有云霧天氣存在遙感盲區(qū)，且當前遙感影像時間頻次不足，即通過遙感解譯獲取的實灌面積和凈灌溉水量存在一定程度偏小。這為不同種類種植物實灌面積調(diào)查提供了新視角和新途徑，能夠有力規(guī)避人為故意影響。

通過遙感解譯獲取特定時期水庫、湖泊及河道等水體水面面積，結合承載體特征信息和水資源監(jiān)測信息，有助于提高用水量和水資源存量成果精度。

3.4 做深做實農(nóng)業(yè)用水監(jiān)測工作

農(nóng)業(yè)用水量占全省用水總量70%左右，局部地區(qū)農(nóng)業(yè)用水量占比更大，做深做實農(nóng)業(yè)用水量監(jiān)測統(tǒng)計工作，其意義重大。主要做好兩個方面的工作：一是做好農(nóng)業(yè)典型區(qū)的監(jiān)測計量工作，搞清楚農(nóng)業(yè)典型區(qū)實際灌溉定額；二是開展遙感監(jiān)測調(diào)查工作，獲取客觀可靠的實灌面積。即通過地空結合的方法切實做好區(qū)域農(nóng)業(yè)用水量監(jiān)測核算工作，提高區(qū)域用水總量成果精度。

3.5 深化水資源分析評價工作

目前，以省水文局為主完成的全省水資源公報成果，受客觀條件限制，其精度不能滿足水資源資產(chǎn)負債表編制要求，與水資源資產(chǎn)負債表編制工作的嚴肅性、權威性不相吻合。盡快建立省市聯(lián)合的水資源公報編制制度，實現(xiàn)以市級單位為主完成、省級單位審核把關的工作模式，或者建立全省水資源評價信息系統(tǒng)，減輕人工工作量，深化各項水資源量的分析計算，結合遙感監(jiān)測調(diào)查工作，切實為水資源資產(chǎn)負債表編制工作提供精準可靠數(shù)據(jù)。

3.6 加強水資源監(jiān)測調(diào)查及數(shù)據(jù)整合

與當前水資源管理要求相比，水資源監(jiān)測調(diào)查工作還相對薄弱。下一步需要加強農(nóng)業(yè)灌溉監(jiān)測，加強偏遠生活、中小企業(yè)用水量監(jiān)測計量，加強中小型水庫、塘壩、攔河閘壩等小水源供水量監(jiān)測調(diào)查，同時加強城市、工業(yè)企業(yè)和灌區(qū)退排水監(jiān)測，進一步加強出入境及入海水量監(jiān)測等，并對各方水資源監(jiān)測數(shù)據(jù)進行梳理、整合、整編、共享、存檔非常必要，這些資料是水資源深度分析評價的基礎。