基層教育事業(yè)單位預算管理存在的問題與優(yōu)化對策

李淑霞

摘要：近年來，國家非常重視教育事業(yè)的發(fā)展，不斷加大教育經費投入力度，推動教育事業(yè)單位在社會生活和經濟發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。預算管理是建立現代財政制度的重要組成部分，是全面建設國家治理能力、治理體系現代化的必然要求。加強基層教育事業(yè)單位的預算管理，有助于其更好地發(fā)揮社會公益組織的職能作用，提升管理和服務水平，同時有利于國家和地方政府將財政資金和資源更合理地配置于教育事業(yè)。2020年8月國務院新頒布的《中華人民共和國預算法實施條例》（簡稱“新條例”），清晰劃分了政府財政部門及各部門、各單位在預算執(zhí)行過程中對預算績效管理的組織責任、指導責任與監(jiān)督責任，明確規(guī)定了各部門、各單位在預算管理中的主要職責與績效管理的要求，對預算績效管理將產生積極、深遠的影響。當前，在新預算法實施條例的背景下，對預算管理工作提出了新要求、新挑戰(zhàn)。需要針對預算管理中存在的問題，提出更有效的預算管理對策，以適應新情況、解決新問題、防控新風險、取得新成效。

關鍵詞：基層教育事業(yè)單位 預算管理 新預算法

預算管理，是單位通過預算編制、內部控制及考核監(jiān)督等手段進行財務管理來實現預期目標的一種管理活動，也是教育事業(yè)單位進行財務管理的重要內容。在當今社會“穩(wěn)經濟、保增長、新常態(tài)”的形勢下，亟須推進預算管理研究。

一、重視基層教育事業(yè)單位預算管理的意義

（一）有助于貫徹落實現代財稅體制改革

黨的十八屆三中全會以來，財稅體制改革全面發(fā)力、多點突破、縱深推進，預算管理制度更加完善。2020年2月財政部下發(fā)了關于印發(fā)《項目支出績效評價管理辦法》的通知（財預〔2020〕10號），2020年8月中華人民共和國國務院令第729號頒布《中華人民共和國預算法實施條例》，黨的十九屆五中全會提出了建立現代財稅體制的目標要求。“十四五”時期，將根據進一步完善預算管理制度，要在挖掘潛力、規(guī)范管理、提高效率、釋放活力上下更大功夫。

（二）有助于提高財政預算資金使用效率

基層教育事業(yè)單位的經費主要來源于各級財政撥款。因此，怎樣將財政資金進行合理化分配與應用，是實施預算管理所要解決的問題之一。預算管理要求各單位全員參與，全業(yè)務覆蓋，全過程監(jiān)督。通過實施預算管理，對資金使用情況進行事前、事中、事后監(jiān)控，從而有效提高財政資金使用效率，減少或避免財政資金浪費或閑置。

（三）有助于提升財務管理水平

預算管理是教育事業(yè)單位財務管理工作的核心，是規(guī)范單位經濟活動的重要手段，對單位的業(yè)務活動起到一定的引導和約束作用。高效的預算管理使資金使用情況更加清晰透明，資金利用效率明顯提高，督促管理決策層對不合理部分及時調整修正，讓各項決策變得更加科學、合理，使得預算資金得到合理分配和使用，促進事業(yè)單位財務管理水平不斷提升。

（四）有助于完善內部控制機制

基層教育事業(yè)單位在開展內部建設時，對各項資金實施預算管理，可以有效地反映和監(jiān)督單位的財務狀況，對財政資金的收支活動、預算資金使用情況及效率結果及時進行分析、調整控制、動態(tài)糾錯，確保預算執(zhí)行過程中財政資金得到有效分配和充分利用，降低或減少內部控制建設中的財務風險和管理風險。

二、基層教育事業(yè)單位預算管理存在的問題

（一）管理層面

1.預算管理意識不強，重視程度不夠。目前仍有事業(yè)單位對預算編制和管理的認識不到位，重視程度不夠，特別是沒有引起領導決策層的高度重視。有的單位認為預算編制僅是財務部門的事情，而財務部門受職責權限、業(yè)務領域等多方面影響和制約，在預算管理中不能全面考慮各種綜合因素。有的單位雖由財務部門牽頭，其他部門配合，但因認識不到位、參與意識不強問題使得其預算編制缺乏精準性，致使財務預算編制不合理、不科學。

2.預算編制方法不恰當，編制質量不高。目前，部分事業(yè)單位在編制預算時，一方面沒有對上年度決算執(zhí)行情況及項目實施進度進行充分調研和詳細分析，也沒有對結轉結余資金及原因進行深層次剖析，缺乏夯實的基礎準備和完整的數據支撐材料;另一方面預算編制方法選擇不當，習慣性使用傳統(tǒng)的編制方法如增量預算法，容易受以往因素影響，導致預算編制松弛或資源浪費，預算管理的質量不高。

3.溝通協(xié)調機制不完善，信息反饋不暢。財務部門與其他職能部門之間缺乏有效溝通或業(yè)務部門不參與其中，未能做到全員參與，未建立常態(tài)化溝通反饋機制。內部信息管理系統(tǒng)相互獨立，未實現資源整合、信息共享，導致信息傳遞不通暢、不及時，致使預算編制與預算執(zhí)行、預算管理與資產管理、政府采購和基建管理等相互脫節(jié)，造成相關政策難以落實，影響管理效能的整體提升。

（二）執(zhí)行層面

1.預算編制環(huán)節(jié)的問題。首先，預算編制時間安排不合理，編制過程較短。近年來，上級財政部門和業(yè)務主管部門下達預算編制通知的時間一般在7月初或中旬，并要求各基層單位在7月底前完成“一上”預算，12月初完成“二上”預算編報工作。很多單位從接到預算編制通知開始安排布置到完成預算編制工作，僅有半個月左右的時間，難免會出現編制粗糙或偏離實際的現象。其次，基本支出經費生均定額核算標準與實際需求不相適應。一般基層教育事業(yè)單位基本支出經費核算標準，是按照實際在校學生人數的生均定額補助標準來核算的，未能根據各單位的實際職能特點、工作任務及人員編制情況做適當調整，這種采用“一刀切”的方法核定基本支出經費，對于很多學校來說是無法滿足其實際經費需求的。最后，項目預算編制不嚴謹、不科學。部分單位在編制“一上”項目預算時，一般是按照上年項目預算資金的120%—150%控制數進行申報，缺乏對事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標、財務及業(yè)務狀況的全面預測和規(guī)劃，也缺少可行性研究、評估及論證等前期準備，容易造成項目資金的浪費。

2.預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的問題。首先，預算執(zhí)行進度不夠均衡。部分事業(yè)單位在執(zhí)行預算時，未能嚴格按計劃落實執(zhí)行，基本支出存在隨意性、不穩(wěn)定性，項目支出進度慢，前松后緊，很多項目往往在前幾個月不計劃或不安排支出，支出時間集中在6月、8月、10月的預算考核月或到年終支付，導致預算執(zhí)行進度不均衡。其次，項目預算執(zhí)行周期偏長。預算一經上級部門批復下達后，各事業(yè)單位都要嚴格執(zhí)行，但部分事業(yè)單位在實際執(zhí)行時還是不斷發(fā)生預算項目頻繁調整現象。主要表現是：預算編制與預算執(zhí)行脫節(jié)，隨意調整公用經費支出預算款項，對項目支出范圍管控不嚴，導致出現無預算支出、超范圍或超標準支出等問題，影響預算的嚴肅性和約束力;專項項目預算執(zhí)行不力，調整變化情況多。最后，預算執(zhí)行和決算分析報告未得到有效運用。每年事業(yè)單位財務部門在完成財務決算報告后，就會同時做出財務決算分析報告，對各項指標完成情況、存在問題及改進建議做詳細分析，但此報告未能引起單位領導的高度重視和關注，財務分析結果未得到很好利用，導致預算管理效能發(fā)揮不充分。

（三）績效考核與監(jiān)督層面

1.預算管理監(jiān)督機制尚不完善。目前事業(yè)單位缺少對資金支出的持續(xù)性監(jiān)督和檢查，單位內部運轉環(huán)節(jié)缺乏有力的約束和制衡，責任追究等方面制度不健全，上級主管部門的監(jiān)督檢查也局限于不定期的重點抽查，尚未建立健全長效的預算管理監(jiān)督的監(jiān)督運行機制。

2.預算績效考核與評價工作需要著力推進。目前事業(yè)單位的預算考核與評價工作還處于初步發(fā)展階段，多數單位尚未設立預算考核獎懲機制，也沒有具體落實到個人，對預算項目及指標的考核只停留在表面，未起到激勵與約束作用。預算績效自我評價工作，因績效評價隊伍專業(yè)人員缺乏、財務管理知識所限等，不能做出專業(yè)的績效評價，評價結果未能得到有效運用。

三、提升基層教育事業(yè)單位預算管理有效性的優(yōu)化對策

（一）強化預算績效管理理念

預算管理是“一把手工程”，如果沒有單位主要領導的重視和支持，很難落到實處，抓出成效。因此，各單位領導要高度重視和支持預算管理工作，強化預算績效管理理念，做到親自抓，親自管，親自問。各職能部門要齊抓共管，協(xié)調聯(lián)動，形成合力。各單位牽頭負責和參與預算管理工作的主要工作人員，如財務人員、工程項目管理、資產管理、政府采購、內部控制及審計人員，要不斷加強個人政治思想、業(yè)務能力和綜合素質的培養(yǎng)和提高，熟知本單位的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃目標、年度工作重點、各項業(yè)務工作特點及管理流程等，掌握國家相關政策法規(guī)及預算管理知識，還要做到“業(yè)務與財務相融合”，創(chuàng)新預算管理方式，促進預算管理工作科學化、規(guī)范化。

（二）提高預算編制工作質量

1.充分做好預算編制的時間安排和準備工作。隨著預算管理制度的日趨完善，對預算編制工作的要求會更高、更嚴，預算的剛性決定了預算調整的空間越來越小，這就要求單位必須充分做好前期準備工作，在正式預算編制開始前就要對下一年的收支情況進行估算，把各方面的工作細節(jié)通盤考慮周全，把項目的可行性論證完畢。

2.選擇科學的預算編制方法。預算編制方法恰當是確保預算編制質量的前提基礎。事業(yè)單位要改變傳統(tǒng)的預算編制方法，全面落實“零基預算”編制方法。該方法不以歷史期經濟活動及預算編制為基礎，而是在每一個新的年度都需要以零為起點，從實際出發(fā)分析預算期經濟活動的合理性，經綜合平衡形成預算編制方法，也是一種比較科學并切合實際的編制方法。

3.細化分解預算目標。要將預算指標和細化績效目標具體分解，落實到每個部門和責任人，預算管理部門要與業(yè)務部門反復溝通協(xié)調，全口徑收集基礎數據資料，保證預算數據準確和完整。項目支出預算編制要重點論證立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性，保證預算編制質量。

（三）完善預算執(zhí)行全過程監(jiān)督

1.建立預算管理組織機構。為更好地組織開展預算管理工作，事業(yè)單位應當成立預算管理工作小組，明確工作職責和分工，規(guī)范預算編制與調整、預算執(zhí)行與監(jiān)控、預算考核與評價等預算管理過程，有效控制可能出現的風險。

2.加強預算執(zhí)行的剛性約束。在預算執(zhí)行過程中，堅持“先預算、后支出、無預算、不支出”的原則，嚴格按照預算項目列支的范圍進行支出，做到無預算不支出，不超范圍、超預算支出，維護預算的權威性和嚴肅性。

3.構建完善的預算監(jiān)督和反饋機制。要建立和完善事業(yè)單位內外部相結合監(jiān)督機制，充分發(fā)揮會計、審計及紀檢等內部監(jiān)督部門的職能作用，對單位經濟活動的真實性、合理性、合法性及財務收支情況進行全方位、全過程的監(jiān)督，發(fā)現問題及時糾偏整改。對預算編制、執(zhí)行、考核與評價等環(huán)節(jié)進行全方位、全過程的監(jiān)督，發(fā)現問題及時糾偏整改。要建立內部預算反饋機制，根據預算資金進度計劃安排表，每月或季度定期在內部公開反饋各部門預算執(zhí)行情況，以促進預算管理制度的全面落實。

（四）建立健全預算績效管理考核評價體系

1.完善預算考核機制。預算考核工作要以預算指標為核心，通過預算執(zhí)行與預算指標進行比對，找出差異，分析原因，進而評價各預算指標的業(yè)績，并對預算管理中各環(huán)節(jié)工作質量進行評價。要科學設置考核指標。通過全方位、多維度的指標設置，確?？己斯ぷ饕?guī)范性和公平性。要重視考核方法的選擇，采用平衡計分卡的方法，從財務管理、內部業(yè)務流程、工作效能、服務對象滿意度四個維度進行考核，將考核結果納入年度綜合考評中，與獎罰制度相結合運用，促進事業(yè)單位預算管理取得實效。

2.開展預算績效評價。教育事業(yè)單位要充分發(fā)揮績效評價主體作用，按照上級有關要求對本單位預算執(zhí)行情況、預算績效目標實現及項目實施效果，定期組織開展績效自評工作，績效評價要真實、客觀、全面地反映績效目標結果，對績效目標未完成或目標制定不合理的，要說明原因提出改進措施，并落實責任追究與結果運用，真正做到“花錢必問效、無效必問責”。

3.搭建預算績效管理信息化系統(tǒng)和平臺。要充分利用現代科技信息手段，對單位現有管理信息系統(tǒng)進行整合優(yōu)化、升級改造，合理搭建本單位集財務管理、預算管理、績效評價、內部控制管理等為一體的信息化網絡管理平臺，實現多系統(tǒng)共享基本數據信息、多個用戶共享數據信息，實時共享數據，消除信息孤島。借助信息系統(tǒng)自動化功能，以大數據核算替代人工，提高工作效率，自動從信息系統(tǒng)中獲取數據信息，實現預算執(zhí)行和績效目標的實時、動態(tài)監(jiān)控。

總之，隨著我國經濟和社會轉型進入高質量發(fā)展階段，對基層教育事業(yè)單位提出了更高的要求，只有重視和加強預算管理，按照預算和績效管理一體化的要求，結合自身業(yè)務特點，優(yōu)化預算管理流程，加強單位內部業(yè)務、財務、資產等部門信息互聯(lián)互通與銜接協(xié)作，構建完善的預算管理體系，才能提高財政資金使用效益，大幅提升單位預算管理整體水平和實施效果，為社會發(fā)展提供更加公平且有質量的教育服務。

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作者單位：中央民族大學