荒漠化防治審計(jì)：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示*

○南京市江寧區(qū)東山街道辦事處 洪海霞 ○南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院 江 楠

隨著全球人口的激增，土地資源供應(yīng)壓力增大，荒漠化問(wèn)題逐漸成為世界各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》的一項(xiàng)審查報(bào)告稱，到2050年，全球經(jīng)濟(jì)將因土地退化而損失高達(dá)23萬(wàn)億美元。環(huán)境審計(jì)作為明確環(huán)境受托責(zé)任鑒證手段，成為協(xié)助政府開展環(huán)境治理工作的中間橋梁，在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。國(guó)際組織環(huán)境審計(jì)工作組 (WGEA) 綜合各國(guó)荒漠化防治審計(jì)的理論和實(shí)踐，于2019年發(fā)布了《最高審計(jì)機(jī)關(guān)防治荒漠化土地利用和土壤質(zhì)量管理審計(jì)指南》，旨在為各國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)開展荒漠化防治審計(jì)提供指導(dǎo)。近年來(lái)，荒漠化防治審計(jì)得到了較快的發(fā)展，各國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)已相繼開展防治荒漠化績(jī)效審計(jì)、荒漠化公約履行情況審計(jì)、退耕還林/還草/造林審計(jì)、土壤保護(hù)審計(jì)、可持續(xù)土地管理審計(jì)、牧場(chǎng)管理審計(jì)、自然保護(hù)區(qū)審計(jì)等一系列審計(jì)項(xiàng)[1]。中國(guó)是受荒漠化、沙化危害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。黨的十八大以來(lái)，秉承“綠水青山就是金山銀山”的重要理念，生態(tài)環(huán)境審計(jì)不斷推進(jìn)。

一、國(guó)際政府荒漠化防治審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

(一)開展全過(guò)程荒漠化防治績(jī)效審計(jì)

政府荒漠化防治審計(jì)是評(píng)估政府是否有效履行防治荒漠化的承諾。審計(jì)不應(yīng)局限在傳統(tǒng)審計(jì)思路與方法上，而應(yīng)從多角度出發(fā)開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)工作，針對(duì)荒漠化防治措施的有效性、各類政策法規(guī)的使用效果、治理機(jī)構(gòu)的工作效率與效果等方面開展審計(jì)工作，確保全過(guò)程真實(shí)反映防治舉措的執(zhí)行情況。

不丹最高審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行荒漠化防治審計(jì)時(shí)采用了多個(gè)維度進(jìn)行綜合評(píng)估，包括批準(zhǔn)多邊環(huán)境協(xié)議時(shí)是否進(jìn)行了充分的研究，履行多邊環(huán)境協(xié)定義務(wù)時(shí)是否遵守了相關(guān)規(guī)定，有關(guān)機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)機(jī)制是否明確以及協(xié)調(diào)機(jī)制是否落實(shí)到位，是否對(duì)治理成果進(jìn)行廣泛宣傳，公眾對(duì)環(huán)境協(xié)定的認(rèn)知是否充分等諸多方面。不丹最高審計(jì)機(jī)關(guān)選取的審計(jì)角度覆蓋了荒漠化防治的全過(guò)程，包括政策制定落實(shí)審計(jì)、防治管理系統(tǒng)健全性審計(jì)和項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)等。尤其關(guān)注宣傳工作的到位情況，有力的宣傳工作可以讓群眾認(rèn)識(shí)到荒漠化防治審計(jì)對(duì)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要意義，有利于審計(jì)監(jiān)督工作的落實(shí)。

(二)具有多樣化的全方位審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

在審計(jì)實(shí)踐層面，相關(guān)的審計(jì)準(zhǔn)則與審計(jì)指南將為審計(jì)工作的開展提供更為詳盡的指導(dǎo)。2016年，INTOSAI在2017—2022年戰(zhàn)略規(guī)劃中明確指出，審計(jì)機(jī)關(guān)要為聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)力量，對(duì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)落實(shí)執(zhí)行情況開展審計(jì)。WGEA也針對(duì)荒漠化問(wèn)題發(fā)布了審計(jì)指南，為審計(jì)工作的開展提供參考。國(guó)外荒漠化防治審計(jì)工作起步較早，荒漠化防治審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容較為詳細(xì)，涵蓋防治工作的方方面面。巴基斯坦在可持續(xù)土地管理項(xiàng)目中選擇和確定了審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如表1所示，涉及計(jì)劃與行動(dòng)落實(shí)、防治能力建設(shè)、監(jiān)督評(píng)價(jià)體系和信息系統(tǒng)開發(fā)等方面，使得審計(jì)人員更加高效地明確影響防治成果的主要因素，進(jìn)而提出有針對(duì)性的審計(jì)建議。相比較之下，我國(guó)針對(duì)荒漠化防治審計(jì)工作的標(biāo)準(zhǔn)不夠完善全面，目前審計(jì)工作更多關(guān)注正式評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，圍繞合規(guī)性展開審計(jì)。

表1 巴基斯坦審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)選擇

(三)注重量化數(shù)據(jù)的收集和充分利用

荒漠化公約要求通過(guò)指標(biāo)衡量實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的進(jìn)度，公約要求締約國(guó)報(bào)告土地覆蓋趨勢(shì)、土地生產(chǎn)力趨勢(shì)以及碳儲(chǔ)量趨勢(shì)三方面的生物物理指標(biāo)，這些量化數(shù)據(jù)之間的差距可以為審計(jì)人員提供工作開展的方向。摩洛哥最高審計(jì)機(jī)關(guān)在開展造林計(jì)劃審計(jì)的過(guò)程中，充分利用量化數(shù)據(jù)，計(jì)算得出森林面積大約為摩洛哥面積的8%，這一比例與達(dá)到生態(tài)和環(huán)境平衡的標(biāo)準(zhǔn)(計(jì)劃設(shè)定在15%～20%之間)相比，差距較大，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)造林計(jì)劃的落實(shí)程度展開了進(jìn)一步調(diào)查。歐洲審計(jì)法院從《荒漠化公約》三大次級(jí)指標(biāo)出發(fā)，廣泛收集信息，借助成本效益分析等方法，評(píng)估在荒漠化和土地退化方面的績(jī)效表現(xiàn)，并對(duì)2030年實(shí)現(xiàn)土地退化中立承諾展開預(yù)測(cè)。國(guó)外荒漠化審計(jì)兼顧實(shí)證分析和規(guī)范分析，整合生物、物理和數(shù)學(xué)等多學(xué)科知識(shí)形成環(huán)境審計(jì)特有模型。我國(guó)較多采用規(guī)范分析法，對(duì)量化分析應(yīng)用較少。

(四)善于運(yùn)用科學(xué)技術(shù)和信息系統(tǒng)

人為實(shí)現(xiàn)荒漠化防治全覆蓋審計(jì)，需要充分利用信息技術(shù)采集土地信息，并對(duì)信息進(jìn)行加工分析及綜合評(píng)價(jià)。巴基斯坦在進(jìn)行土地資源管理審計(jì)時(shí)，充分利用衛(wèi)星圖像對(duì)荒漠化嚴(yán)重的地區(qū)進(jìn)行輪廓?jiǎng)澐?，?gòu)建實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)協(xié)調(diào)的系統(tǒng)。馬來(lái)西亞審計(jì)署與遙感中心簽署了技術(shù)協(xié)定，在審計(jì)過(guò)程中引入遙感技術(shù)和地理信息系統(tǒng)，極大地方便了荒漠化防治審計(jì)工作的開展。與國(guó)外相比，我國(guó)的審計(jì)方法運(yùn)用靈活度不夠，荒漠化防治審計(jì)以傳統(tǒng)的實(shí)地調(diào)研等方法為主，導(dǎo)致審計(jì)周期較長(zhǎng)，成本投入較大等問(wèn)題。

二、推進(jìn)中國(guó)荒漠化防治審計(jì)工作的啟示

(一)開展階段化全過(guò)程荒漠化防治審計(jì)工作

審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，需要主動(dòng)出擊、揭示問(wèn)題并提出建設(shè)性意見[2]。因此不僅要關(guān)注政府政策落實(shí)的合法合規(guī)性，還需要關(guān)注計(jì)劃落實(shí)前后的各項(xiàng)工作?；哪乐螌徲?jì)應(yīng)該充分響應(yīng)審計(jì)全覆蓋的號(hào)召，保證事前、事中和事后審計(jì)并重發(fā)展。通過(guò)將防治過(guò)程劃分為計(jì)劃階段、實(shí)施階段和完成階段有利于找到審計(jì)重點(diǎn)，合理調(diào)整審計(jì)范圍，在達(dá)成審計(jì)目標(biāo)的同時(shí)，節(jié)約審計(jì)資源。

1.防治計(jì)劃階段的關(guān)注重點(diǎn)。關(guān)注是否對(duì)相關(guān)協(xié)定展開了調(diào)查研究；是否結(jié)合我國(guó)國(guó)情制定了相應(yīng)的戰(zhàn)略與計(jì)劃；在計(jì)劃開展前，是否全面收集信息，并充分利用信息；是否建立了完備的數(shù)據(jù)庫(kù)以便對(duì)計(jì)劃進(jìn)行修改與調(diào)整；執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否建立起完備的問(wèn)責(zé)機(jī)制；是否建立起協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或部門，以處理各執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)事務(wù)。

2.防治實(shí)施階段的關(guān)注重點(diǎn)。關(guān)注荒漠化防治審計(jì)專項(xiàng)資金的使用情況，采用全過(guò)程跟蹤審計(jì)，其中包括專項(xiàng)資金是否如實(shí)上報(bào)，是否存在沉淀的財(cái)政資金，是否存在流程不規(guī)范、項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、截留、挪用等違規(guī)行為。

3.防治完成階段的關(guān)注重點(diǎn)。關(guān)注是否根據(jù)經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性對(duì)計(jì)劃落實(shí)的績(jī)效成果展開評(píng)估；違反相關(guān)環(huán)境防治條款的個(gè)體或單位，是否受到了相應(yīng)的處罰；是否對(duì)防治成果進(jìn)行了廣泛宣傳；公眾對(duì)于防治工作是否滿意；公眾對(duì)環(huán)境協(xié)定的認(rèn)識(shí)是否到位。

(二)創(chuàng)新建立具有中國(guó)特色的荒漠化防治審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

一套切實(shí)可行的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)需要具備完整性、可操作性和靈活性的特征。完善相關(guān)防治部門與單位的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可以為荒漠化防治審計(jì)提供科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。然而現(xiàn)代績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系難以兼顧環(huán)境審計(jì)的特殊性，因此,在制定本國(guó)荒漠化防治審計(jì)之前，開展荒漠化防治審計(jì)應(yīng)借鑒WGEA制定的審計(jì)指南，在進(jìn)行荒漠化防治審計(jì)的過(guò)程中要在傳統(tǒng)審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，要考慮正式的、非正式的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，既要考慮國(guó)際協(xié)議、國(guó)家法規(guī)政策，也要考慮計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。涉及《荒漠化公約》提出的土地退化零增長(zhǎng)目標(biāo)要求，結(jié)合《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防沙治沙工作的決定》的方針政策和《全國(guó)防沙治沙規(guī)劃(2011年—2020年)》分別確定的遠(yuǎn)期、近期目標(biāo)，及《建立國(guó)家公園體制總體方案》的規(guī)劃，建立有中國(guó)特色的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系。

(三)在審計(jì)工作中發(fā)揮新興技術(shù)和數(shù)據(jù)平臺(tái)的作用

在WGEA制定的荒漠化防治審計(jì)指南中，全面而準(zhǔn)確的信息是開展荒漠化防治審計(jì)的必要前提。造成土地荒漠化的原因眾多，審計(jì)涉及資料龐雜、數(shù)據(jù)龐大，問(wèn)責(zé)追責(zé)的人員和組織眾多，因此數(shù)量充足的高質(zhì)量數(shù)據(jù)，將為客觀的審計(jì)結(jié)果奠定基礎(chǔ)。隨著國(guó)際荒漠化防治項(xiàng)目的推進(jìn)，專業(yè)手段的介入顯得日益重要。首先，審計(jì)人員可以利用地理信息系統(tǒng)(簡(jiǎn)稱“GIS”)、遙感技術(shù)、定位技術(shù)等傳統(tǒng)地理信息技術(shù)進(jìn)行多樣化、動(dòng)態(tài)化的數(shù)據(jù)采集、分析和管理；其次，科技的進(jìn)一步發(fā)展為審計(jì)工作的開展注入了新生力量。審計(jì)部門可以建立以大數(shù)據(jù)為中心的審計(jì)云數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)時(shí)導(dǎo)入自然資源資產(chǎn)部、生態(tài)環(huán)境部的相關(guān)信息以統(tǒng)一計(jì)算口徑；第三，在基于各類數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上建立荒漠土壤檔案，按照不同時(shí)間對(duì)荒漠化防治的過(guò)程進(jìn)行記錄和評(píng)估，充分核算寶貴的自然資源資產(chǎn)；最后，信息共享平臺(tái)的搭建，有助于信息及時(shí)公開，提高信息透明度，為各級(jí)參與者提供技術(shù)支持，從而保證了社會(huì)力量的積極參與。

在荒漠化防治審計(jì)方面，我國(guó)起步較晚，但是通過(guò)梳理國(guó)際防治荒漠化審計(jì)現(xiàn)狀，能夠借鑒各國(guó)的荒漠化防治審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)我國(guó)制度建設(shè)。優(yōu)化國(guó)際荒漠化防治審計(jì)合作方式，增進(jìn)國(guó)際交流，構(gòu)建多主體共同參與、共同防治和共同監(jiān)督的荒漠化防治格局，荒漠化問(wèn)題將逐步改善，我國(guó)荒漠化防治審計(jì)便能夠?qū)崿F(xiàn)“跨越式發(fā)展”。