基于DEA的城市環(huán)境治理效率及優(yōu)化路徑研究*

○河南省社會(huì)科學(xué)院 趙 奇

一、引言

城市作為區(qū)域發(fā)展的核心引擎和空間載體重要性不言而喻，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展密切相關(guān)。我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，隨著改革開放的逐漸深入，城市化進(jìn)程不斷加速，越來越多的農(nóng)村人口涌向城市，享受城市帶來的發(fā)展紅利，2019年農(nóng)村人口在我國(guó)城市常住人口中的占比已經(jīng)突破60%。城市化為人們帶來了便利且豐富的物質(zhì)生活條件，但隨之而來的環(huán)境危機(jī)及其他負(fù)面影響也日益顯現(xiàn)。近些年出現(xiàn)的霧霾、水質(zhì)污染、出行擁堵等問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了城市居民的身心健康。

二、中國(guó)城市環(huán)境治理的特點(diǎn)

(一)治理方法：全面治理與區(qū)域強(qiáng)化相結(jié)合

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程也在不斷推進(jìn)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)的影響力也在逐漸增強(qiáng)。在這種狀態(tài)下，城鄉(xiāng)結(jié)合部和距離城市建成區(qū)較近的農(nóng)村地區(qū)會(huì)承擔(dān)部分城市功能，使這些地區(qū)也會(huì)產(chǎn)生城市中才會(huì)出現(xiàn)的環(huán)境問題；同時(shí)城市的擴(kuò)張會(huì)難以避免地將周邊地區(qū)納入城市環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)，對(duì)農(nóng)村原有以林地、河流、農(nóng)田等為主的生態(tài)系統(tǒng)造成影響[1]，為城市環(huán)境治理帶來更大的壓力。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的完善使全國(guó)各地區(qū)形成聯(lián)系緊密的有機(jī)整體，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)逐漸顯現(xiàn)。為進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)，我國(guó)在環(huán)境治理過程中著眼全局，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，將全面環(huán)境治理與重點(diǎn)區(qū)域強(qiáng)化相結(jié)合，由面及點(diǎn)、以點(diǎn)帶面，充分結(jié)合當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)，因地制宜開展工作。由于區(qū)域發(fā)展不平衡，不同地區(qū)間的城市環(huán)境治理水平和效率會(huì)存在一定差異[2]，分析和研究不同區(qū)域的發(fā)展特點(diǎn)和環(huán)境治理情況，有利于各區(qū)域間互相借鑒、取長(zhǎng)補(bǔ)短，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整體環(huán)境治理水平的提升。

(二)治理范圍：城市環(huán)境與農(nóng)村生態(tài)相結(jié)合

保護(hù)環(huán)境即是保護(hù)人類自己，優(yōu)化環(huán)境治理能力、提高環(huán)境治理水平符合全體人類的共同利益。以往人類對(duì)污染的防控活動(dòng)主要集中在工業(yè)領(lǐng)域，城市作為工業(yè)集聚區(qū)，環(huán)境治理行為受到更多關(guān)注。城市創(chuàng)造的財(cái)政稅收相對(duì)較高，能夠有更便利的條件和更充足的資金開展環(huán)境治理。如果單純按照市場(chǎng)機(jī)制來判斷環(huán)境治理行為，則環(huán)境治理投入將大幅度向城市傾斜。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)越性在于財(cái)政稅收真正取之于民、用之于民，國(guó)家能夠?qū)嵭袕?qiáng)有力的宏觀調(diào)控。盡管農(nóng)村地區(qū)對(duì)環(huán)境的破壞相對(duì)較小，但對(duì)居民的生活體驗(yàn)和區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生較大影響。近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院多次提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在環(huán)境治理方面加強(qiáng)統(tǒng)一部署、綜合協(xié)調(diào)，將城市環(huán)境治理與農(nóng)村生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，在實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境治理的同時(shí)，為農(nóng)村生態(tài)保護(hù)帶來先進(jìn)技術(shù)和前沿理念，避免農(nóng)村地區(qū)重走“先污染、后治理”的老路[3]，這為區(qū)域環(huán)境保護(hù)水平的提升奠定了基礎(chǔ)。研究城市環(huán)境治理不僅能夠?qū)Τ鞘邪l(fā)展和環(huán)境保護(hù)事業(yè)的進(jìn)步提供借鑒，而且可以為農(nóng)村生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展提供參考。

(三)治理理念：減少污染與提高效率相結(jié)合

自新中國(guó)成立以來，我國(guó)城市環(huán)境治理基本上經(jīng)歷了改革開放之前的優(yōu)先發(fā)展工業(yè)階段、20世紀(jì)末的污染綜合防治階段、21世紀(jì)初的環(huán)境生態(tài)文明建設(shè)階段以及當(dāng)前的城市環(huán)境綜合治理階段。當(dāng)前城市環(huán)境綜合治理理念的重要特點(diǎn)是擴(kuò)展了環(huán)境治理的理念，認(rèn)為在城市發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)建立多元化全方位的環(huán)境治理體系，不僅要推動(dòng)減少排放，更要重視主動(dòng)節(jié)約能耗，使節(jié)能與減排協(xié)調(diào)進(jìn)行[4]；同時(shí)不但要制約污染行為、減少污染物排放，而且要積極采取措施，改進(jìn)技術(shù)和管理水平，提高污染治理效率，實(shí)現(xiàn)增量與提質(zhì)相結(jié)合。

三、城市環(huán)境治理理論與效率測(cè)度機(jī)制

(一)城市環(huán)境治理概述

城市環(huán)境概念是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而被提出和擴(kuò)展的，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的封建社會(huì)，生產(chǎn)資料相對(duì)匱乏，居民的基本生活尚且不能滿足，真正的城市尚未形成，城市環(huán)境及其治理和改善便無從談起[5]。對(duì)于當(dāng)前的公眾認(rèn)知而言，城市環(huán)境即是城市中對(duì)居民生產(chǎn)生活產(chǎn)生影響的外部因素的總和，主要指城市的物理環(huán)境，包括自然形成環(huán)境和人工干預(yù)環(huán)境兩個(gè)主要方面[6]。城市環(huán)境治理指依靠公共管理手段對(duì)城市中組織和個(gè)人的行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活環(huán)境的優(yōu)化與改善。城市環(huán)境治理是政府對(duì)居民所提供的一種特殊公共服務(wù)。居民繳納稅收、接受政府的管理，就應(yīng)當(dāng)享受政府所提供的包括良好生態(tài)在內(nèi)的公共產(chǎn)品。城市環(huán)境狀況對(duì)居民生產(chǎn)生活產(chǎn)生重要影響，努力改善城市環(huán)境是全體居民的共同目標(biāo)。但由于城市環(huán)境具有公共產(chǎn)品屬性，無法被特定的人所單獨(dú)占有[7]，任何組織或個(gè)人改善其所處環(huán)境的行為都具有較強(qiáng)的溢出效應(yīng)，因而只有依靠政府主導(dǎo)開展城市環(huán)境治理工作，為全體居民改善城市環(huán)境，才能夠有秩序、有規(guī)劃、高效率實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化。

(二)城市環(huán)境治理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)表現(xiàn)

盡管城市環(huán)境改善和優(yōu)化意識(shí)很早便隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得到普及，但是城市環(huán)境治理被作為獨(dú)立的概念提出已是20世紀(jì)末。由于地球生態(tài)環(huán)境的惡化，越來越多的國(guó)家開始意識(shí)到地球的環(huán)境承載力有限，人們必須重視環(huán)境行為，改善生態(tài)環(huán)境。直到進(jìn)入21世紀(jì)，節(jié)能環(huán)保理念逐漸被廣泛接受，學(xué)術(shù)界才開始深入研究和探討城市環(huán)境治理問題。環(huán)境管理理論認(rèn)為，人們對(duì)環(huán)境干預(yù)的最終目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。城市環(huán)境治理是城市治理的重要組成部分，是城市進(jìn)行環(huán)境管理的重要表現(xiàn)，大多由政府主導(dǎo)實(shí)施，通過公共財(cái)政給予資金保障。為了進(jìn)一步測(cè)度和評(píng)價(jià)城市環(huán)境治理效率，學(xué)術(shù)界往往通過衡量政府對(duì)城市環(huán)境治理投入的資源以及產(chǎn)生的效果來展開城市環(huán)境治理行為研究，而城市環(huán)境治理的投入和產(chǎn)出，大多會(huì)通過經(jīng)濟(jì)指標(biāo)如公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園林綠化、市容環(huán)境等方面的投資以及污水處理、道路保潔、綠化覆蓋等狀態(tài)的變化表現(xiàn)出來[8]。研究城市環(huán)境治理活動(dòng)所帶來的經(jīng)濟(jì)學(xué)表現(xiàn)，對(duì)研究城市管理、污染治理以及治理效率具有重要意義。

(三)環(huán)境治理效率測(cè)度機(jī)制

效率從字面意思上看，可以理解為產(chǎn)生效果的功率，經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率是特定時(shí)間內(nèi)總產(chǎn)出與總投入的比率關(guān)系，在投入一定的條件下產(chǎn)出越多效率越高，產(chǎn)出一定的條件下投入越多效率越低，效率的高低與生產(chǎn)速度的快慢無關(guān)。廣義的效率評(píng)價(jià)可以理解為對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象生產(chǎn)能力的分析和判斷，效率評(píng)價(jià)被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)分析和企業(yè)管理中。本文所討論的效率測(cè)度是對(duì)投入產(chǎn)出能力的測(cè)量和評(píng)價(jià)，即研究單個(gè)單位的投入能夠有多少產(chǎn)出，或增加一個(gè)單位的投入能夠增加多少單位的產(chǎn)出。在公共產(chǎn)品理論和規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論下，城市環(huán)境治理效率即為城市對(duì)環(huán)境改善所投入的資金所能帶來的環(huán)境治理成果。開展城市環(huán)境治理效率研究，不同地區(qū)城市應(yīng)對(duì)污染及采取治理手段所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)指標(biāo)是確定的、可被記錄和認(rèn)知的，使定量分析成為可能[9]。當(dāng)前學(xué)術(shù)界更傾向于通過客觀定量評(píng)價(jià)的方法進(jìn)行綜合效率測(cè)度。

四、省際城市環(huán)境治理效率測(cè)度

(一)測(cè)度方法

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)被廣泛應(yīng)用于在評(píng)價(jià)對(duì)象之間互相對(duì)比的基礎(chǔ)上研究非參數(shù)技術(shù)效率，通過自身數(shù)據(jù)計(jì)算為投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)賦權(quán)，在存在多個(gè)投入產(chǎn)出變量的情況下進(jìn)行效率測(cè)度具有明顯優(yōu)勢(shì)。Charnes、Cooper和Rhodes于1978年在歐洲運(yùn)籌學(xué)雜志上發(fā)表了題為《衡量決策單位的效率》的研究論文，首次提出分析標(biāo)準(zhǔn)化效率的DEA方法，這種方法被廣泛使用，并且被不斷地?cái)U(kuò)展和創(chuàng)新。后來人們用三位作者的名字來命名這一典型DEA模型，即CCR模型。該模型將具有可比性、能夠測(cè)量的測(cè)度對(duì)象作為決策單元(DMU)，并假設(shè)規(guī)模收益(CRS)不變，分析得出的效率水平考慮了規(guī)模的影響，因此往往被應(yīng)用于對(duì)DMU的綜合效率評(píng)價(jià)。

由于生態(tài)環(huán)境的改善和居民生活便利程度的提升作為環(huán)境治理的成果具有非排他性，往往只有政府才具有治理環(huán)境的動(dòng)機(jī)和能力，城市環(huán)境治理效率本質(zhì)上是政府的環(huán)境投入效率，因此本文采用投入導(dǎo)向的CCR模型評(píng)價(jià)城市環(huán)境治理效率，使我國(guó)不同省份之間城市環(huán)境治理效率的評(píng)價(jià)過程更加嚴(yán)謹(jǐn)、分析結(jié)果更加科學(xué)有效。假設(shè)我們的評(píng)價(jià)對(duì)象共可形成a個(gè)DMU，每個(gè)DMU有m種投入，記為xi(i=1，2，3，…，m)，投入的權(quán)重記為Invi；每個(gè)DMU有n種產(chǎn)出，記為yj(j=1，2，3，…，n)，產(chǎn)出的權(quán)重記為Outpj。當(dāng)前要評(píng)價(jià)的DMU綜合效率DMUk基于CRS的投入導(dǎo)向型CCR模型規(guī)劃如式(1)所示。

經(jīng)過以上步驟，最終形成“適宜、有條件適宜、不適宜、禁止”四個(gè)適宜性等級(jí)的土地資源建設(shè)開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果圖層。其中，適宜等級(jí)是指某塊土地能夠滿足幾乎所有建設(shè)用途的要求，基本上沒有限制因素，如果存在限制因素，也都是小限制因素，采取簡(jiǎn)單的措施就可以變?yōu)榻ㄔO(shè)用地；有條件適宜等級(jí)是指在開發(fā)利用上存在限制性因素，需要進(jìn)行適當(dāng)治理和整治才能用作建設(shè)的土地；不適宜等級(jí)是指那些存在一些重要的限制因素或是在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下不適宜用作建設(shè)的土地；禁止建設(shè)等級(jí)是指有相關(guān)法律法規(guī)政策依法保護(hù)，禁止開發(fā)建設(shè)的土地[7]。

(1)

同時(shí)，式(1)需要服從于以下條件：

投入導(dǎo)向型CCR模型(式1)的重要意義是在堅(jiān)持所有DMU的產(chǎn)出小于投入，即在所有DMU的效率值均小于等于1的前提下，使待評(píng)價(jià)DMU的綜合效率最大化。通過CCR模型測(cè)度的效率為待評(píng)價(jià)DMU與效率較高DMU的相對(duì)效率，這種評(píng)價(jià)方式相對(duì)更加保守，在我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、環(huán)境治理活動(dòng)開展差異較大的情況下，使各地區(qū)城市環(huán)境治理效率的測(cè)度結(jié)果更具代表性和可比性。CCR模型得出的綜合效率包含了規(guī)模效率部分，1984年，Banker、Charnes和Cooper三人在管理科學(xué)雜志上發(fā)表了《數(shù)據(jù)包絡(luò)分析中技術(shù)和規(guī)模無效率估計(jì)的幾個(gè)模型》一文，在CCR對(duì)偶模型的基礎(chǔ)上增加了約束條件式[如式(2)所示]，提出了評(píng)價(jià)規(guī)模效率的DEA模型，模型被后人以三位作者的名字命名為BCC模型。BCC模型假設(shè)收益規(guī)模可變，計(jì)算出的技術(shù)效率排除了規(guī)模的影響，并提出了規(guī)模效率的計(jì)算方法[如式(3)所示]。CCR模型和BCC模型奠定了DEA的基礎(chǔ)，為本文開展城市環(huán)境治理綜合效率進(jìn)一步研究保留了可供參考和分析的空間，包括本文在內(nèi)的許多效率測(cè)度和效率優(yōu)化研究均基于這兩個(gè)模型展開。

(2)

(3)

(二)樣本選擇

在選取投入產(chǎn)出指標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注指標(biāo)能否科學(xué)反映DMU的投入產(chǎn)出行為[10]，各個(gè)要素指標(biāo)與環(huán)境治理行為的相關(guān)性方向應(yīng)當(dāng)一致。部分專家學(xué)者在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)、投入產(chǎn)出指標(biāo)框架和選擇角度等方面的觀點(diǎn)值得吸收借鑒。城市環(huán)境治理的投入要素需要能夠衡量對(duì)改善城市環(huán)境、優(yōu)化居民生活體驗(yàn)、推進(jìn)公共環(huán)境設(shè)施建設(shè)的投入，城市環(huán)境治理的產(chǎn)出要素需要能夠體現(xiàn)環(huán)境改善所帶來的實(shí)際效果和對(duì)城市的影響。本文選取城市公用設(shè)施建設(shè)投資完成額、園林綠化投資額、市容環(huán)境衛(wèi)生投資額作為投入要素指標(biāo)，選取污水處理量、綠化覆蓋面積、道路保潔面積作為產(chǎn)出要素指標(biāo)。各指標(biāo)及各指標(biāo)的解釋說明見表1。

表1 城市環(huán)境治理效率測(cè)度投入產(chǎn)出要素指標(biāo)

根據(jù)數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)分析經(jīng)驗(yàn)，投入產(chǎn)出指標(biāo)的數(shù)量需要與DMU數(shù)量相協(xié)調(diào)，DMU數(shù)量需要大于投入要素與產(chǎn)出要素?cái)?shù)量乘積，或大于投入要素與產(chǎn)出要素?cái)?shù)量之和的三倍，即如式(4)所示，其中：GDMU為DMU數(shù)量，m、n分別為投入、產(chǎn)出要素?cái)?shù)量。

GDMU≥max{mn,3(m+n)}

(4)

如果不滿足這個(gè)條件，很可能會(huì)導(dǎo)致大部分DMU甚至全部DMU結(jié)果一致，無法對(duì)DMU的效率進(jìn)行對(duì)比和區(qū)分[11]，分析結(jié)果很可能會(huì)失真或失去代表意義，無法對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生科學(xué)的指導(dǎo)作用。

本文選擇我國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)以及全國(guó)合計(jì)作為DMU，按照DMU數(shù)量式(4)的要求，更能保證效率測(cè)度的科學(xué)性；通過數(shù)據(jù)庫(kù)檢索數(shù)據(jù)能夠使數(shù)據(jù)收集更加準(zhǔn)確高效。本文利用EPSDATA數(shù)據(jù)庫(kù)整理得到的2019年31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的投入產(chǎn)出要素指標(biāo)數(shù)據(jù)以及全國(guó)合計(jì)數(shù)據(jù)共32組162個(gè)樣本數(shù)據(jù)開展省際城市污染治理效率測(cè)度。

(三)效率測(cè)度

為了更加直觀地判斷和分析樣本數(shù)據(jù)的總體情況，對(duì)城市環(huán)境治理投入產(chǎn)出要素進(jìn)行整體把握，便于后續(xù)利用電腦分析軟件進(jìn)行運(yùn)算，本文運(yùn)用Microsoft Excel 2016表格軟件對(duì)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、分類和預(yù)處理，運(yùn)用SPSS Statistics 21統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如表2所示。

表2 省際城市環(huán)境治理投入產(chǎn)出要素描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

由表2可知，樣本數(shù)據(jù)中城市公用設(shè)施建設(shè)投資額、園林綠化投資額以及市容環(huán)境衛(wèi)生投資額三個(gè)投入指標(biāo)，污水處理量、綠化覆蓋面積以及道路清掃保潔面積三個(gè)產(chǎn)出指標(biāo)的最大值與最小值之間差異較大，城市公用設(shè)施建設(shè)投資額的最大值為 19 684 223 萬元是最小值 21 599 萬元的近911倍；標(biāo)準(zhǔn)差較高，不同省份之間2019年的城市環(huán)境治理投入和產(chǎn)出情況均存在較大差異。不同省份城市環(huán)境治理投入產(chǎn)出指標(biāo)的平均值均大于中位數(shù)，樣本數(shù)據(jù)中偏大數(shù)據(jù)較多，可見所選擇的31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)環(huán)境治理整體水平較高，盡管區(qū)域間差異較大，但低水平地區(qū)仍是少數(shù)，部分地區(qū)表現(xiàn)相對(duì)更加優(yōu)秀。

由于通過DEA進(jìn)行效率測(cè)度需要對(duì)大量數(shù)據(jù)進(jìn)行復(fù)雜計(jì)算，同時(shí)還需要具備一定的線性規(guī)劃基礎(chǔ)，本文運(yùn)用成剛博士開發(fā)的MaxDEA Basic 8.3中文分析軟件展開省際城市環(huán)境治理效率測(cè)度，盡量避免因操作失誤而產(chǎn)生數(shù)據(jù)處理錯(cuò)誤，保證分析結(jié)果的科學(xué)性，效率測(cè)度結(jié)果如表3所示。綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率以及規(guī)模效率值在0～1之間，效率值越高，則說明其相對(duì)效率越高，當(dāng)DMU的效率值為1時(shí)，說明該DMU在效率對(duì)比中投入最少、產(chǎn)出最多，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境治理的充分實(shí)施；當(dāng)多個(gè)DMU效率值為1時(shí)，說明這些DMU的相對(duì)效率均最高，城市環(huán)境治理的投入產(chǎn)出水平位于DEA前沿，達(dá)到DEA有效。

表3 省際城市及全國(guó)城市環(huán)境治理效率測(cè)度結(jié)果

從表3中可以看出，吉林、遼寧、寧夏及西藏的綜合技術(shù)效率和規(guī)模效率為1，廣東、湖南、吉林、遼寧、寧夏、山東、西藏及全國(guó)整體的純技術(shù)效率為1。技術(shù)效率達(dá)到1的DMU數(shù)量并未超過總數(shù)量的一半，從DEA有效的角度而言，達(dá)到了判斷相對(duì)技術(shù)效率表現(xiàn)優(yōu)秀DMU的目的，本次測(cè)度的運(yùn)算方法和要素選擇是科學(xué)的，能夠?qū)崿F(xiàn)有效的效率測(cè)度。貴州、海南、青海規(guī)模報(bào)酬遞增，吉林、遼寧、寧夏、西藏規(guī)模報(bào)酬不變，其他地區(qū)規(guī)模報(bào)酬遞減。尤其需要關(guān)注的是全國(guó)整體的城市環(huán)境治理綜合技術(shù)效率為0.2387，純技術(shù)效率為1，規(guī)模效率為0.2387。本文所選擇的31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)中有13個(gè)區(qū)域的綜合技術(shù)效率、24個(gè)區(qū)域的純技術(shù)效率低于全國(guó)整體水平，所有區(qū)域的規(guī)模效率均高于全國(guó)整體水平，這主要是由于全國(guó)城市環(huán)境治理活動(dòng)的規(guī)模必然大于各地區(qū)城市環(huán)境治理活動(dòng)的規(guī)模，受到表現(xiàn)較差地區(qū)的影響，定將落后于每個(gè)單獨(dú)測(cè)度的地區(qū)，此項(xiàng)測(cè)度結(jié)果符合實(shí)際情況與大眾認(rèn)知。

(四)結(jié)果評(píng)價(jià)

1.各地區(qū)城市發(fā)展不平衡，環(huán)境治理效率差異較大。由表2數(shù)據(jù)可知，省際城市公用設(shè)施建設(shè)投資額的最大值與最小值之間相差近911倍，道路清掃保潔面積的最大值與最小值之間相差近60倍；城市環(huán)境治理綜合技術(shù)效率最低的江西效率值僅為0.077，與效率相對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀地區(qū)尚有巨大差距。這是因?yàn)槲覈?guó)區(qū)域間社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、城市發(fā)展傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣以及居民生活意識(shí)均有較大不同。城市環(huán)境治理的確需要由政府主導(dǎo)實(shí)施，但環(huán)境治理活動(dòng)需要因時(shí)因地制宜，在進(jìn)行環(huán)境治理過程中需要充分發(fā)動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用穹e極性，因而城市環(huán)境治理工作需要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)方可取得預(yù)期效果。

2.吉林、遼寧、寧夏、西藏的城市環(huán)境治理綜合效率表現(xiàn)相對(duì)較好，城市環(huán)境治理綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率均為1，其資源配置能力與利用效率在綜合衡量下實(shí)現(xiàn)了技術(shù)有效，表明四地區(qū)的城市環(huán)境治理工作相對(duì)出色，其治理體系、治理能力、治理理念均表現(xiàn)較好。這可能是因?yàn)榧?、遼寧地處東北老工業(yè)基地，城市發(fā)展較早，具備城市環(huán)境治理的資源條件；國(guó)有企業(yè)在東北地區(qū)的發(fā)展具有社會(huì)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)涉及到城市運(yùn)行的各個(gè)方面，使吉林、遼寧利用國(guó)有企業(yè)的巨大影響力，能夠迅速推動(dòng)城市環(huán)境治理工作。寧夏、西藏地區(qū)是少數(shù)民族聚居區(qū)，分布有大片自然保護(hù)區(qū)，自然條件優(yōu)越，但由于身處內(nèi)陸，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，城市發(fā)展相對(duì)落后，但這從另一方面為城市環(huán)境保護(hù)和治理創(chuàng)造了更加便利的條件，在城市發(fā)展過程中能夠?qū)崿F(xiàn)更加科學(xué)的規(guī)劃，形成更具前瞻性的環(huán)境保護(hù)理念，為城市環(huán)境治理效率的優(yōu)化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

廣東、湖南、山東的城市環(huán)境治理純技術(shù)效率表現(xiàn)相對(duì)較好，城市環(huán)境治理純技術(shù)效率為1，表明三地的城市環(huán)境治理制度相對(duì)科學(xué)，管理水平相對(duì)較高，建立了相對(duì)科學(xué)的城市環(huán)境治理制度體系。這可能是因?yàn)閺V東經(jīng)濟(jì)相對(duì)較發(fā)達(dá)，地處改革開放的最前沿，城市規(guī)劃相對(duì)嚴(yán)謹(jǐn)，城市環(huán)境保護(hù)治理機(jī)制更加完善；山東地處東部沿海地區(qū)，對(duì)環(huán)境的敏感度更高，環(huán)境保護(hù)意識(shí)更強(qiáng)，開發(fā)利用節(jié)能減排技術(shù)的積極性更高；湖南境內(nèi)的洞庭湖是中南地區(qū)重要的水源地，是中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組的重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域，其城市環(huán)境治理也面臨較大的政策和輿論壓力，使其重視城市環(huán)境治理工作，積極提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理水平。

3.貴州、海南、青海的規(guī)模經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象相對(duì)明顯，城市環(huán)境治理產(chǎn)出要素的增長(zhǎng)水平高于投入要素的增長(zhǎng)水平。在一般情況下，DMU的規(guī)模報(bào)酬會(huì)先后經(jīng)歷規(guī)模報(bào)酬遞增、規(guī)模報(bào)酬不變和規(guī)模報(bào)酬遞減三個(gè)階段，當(dāng)規(guī)模報(bào)酬不變時(shí)，往往代表其處在遞增和遞減之間臨界點(diǎn)，規(guī)模相對(duì)處在最佳狀態(tài)。貴州的綜合技術(shù)效率為0.5192，純技術(shù)效率為0.5279，規(guī)模效率為0.9835；海南的綜合技術(shù)效率為0.6380，純技術(shù)效率為0.6982，規(guī)模效率為0.9138；青海的綜合技術(shù)效率為0.2338，純技術(shù)效率為0.2885，規(guī)模效率為0.8104，三地的綜合技術(shù)效率差別較大且整體水平不高，尤其是青海甚至低于全國(guó)整體水平，但均處于規(guī)模報(bào)酬遞增階段。這體現(xiàn)出三地在城市環(huán)境治理效率優(yōu)化方面具備較大潛力，正在采取措施提升城市環(huán)境治理水平、改善資源配置和管理能力，以厚積薄發(fā)、后發(fā)先至之勢(shì)取得了一定成果，因而呈現(xiàn)出規(guī)模報(bào)酬遞增趨勢(shì)。

五、城市環(huán)境治理效率優(yōu)化路徑

(一)細(xì)化環(huán)境治理投入方向，確保?？顚Ｓ?/h3>

各級(jí)財(cái)政投入是城市環(huán)境治理的主要資金來源，制定科學(xué)的財(cái)政投入方向和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)政資金使用規(guī)劃，政府財(cái)政投入向環(huán)境治理相對(duì)傾斜，對(duì)城市環(huán)境治理效率的提高具有積極作用。充足的資金投入是實(shí)現(xiàn)環(huán)境科學(xué)治理的有效保障，各地區(qū)在制定城市環(huán)境治理有關(guān)財(cái)政預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)細(xì)化環(huán)境治理的具體投入方向，將財(cái)政資金真正用到實(shí)處，通過財(cái)政資金的投入來引導(dǎo)城市環(huán)境治理工作。城市環(huán)境治理涉及面較廣，需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)配合，只有細(xì)化資金投入才能明確權(quán)責(zé)劃分，提高環(huán)境治理效率。在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)明顯，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下，要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金尤其是環(huán)境治理資金的審計(jì)，利用信息化手段監(jiān)測(cè)和記錄財(cái)政支出績(jī)效，確保財(cái)政資金的?？顚Ｓ?，堅(jiān)決杜絕不按時(shí)撥付環(huán)境治理資金、將資金挪作他用等違規(guī)行為。

(二)積極吸收和引進(jìn)先進(jìn)環(huán)境治理技術(shù)

各地方政府應(yīng)當(dāng)積極吸收和引進(jìn)先進(jìn)環(huán)境治理技術(shù)，不但要推動(dòng)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)在節(jié)能減排中的應(yīng)用，而且要積極引入前沿性的管理模式和先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；不但要促進(jìn)現(xiàn)有技術(shù)在當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理過程中的推廣，而且要制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)新技術(shù)的開發(fā)，促使社會(huì)公眾逐漸認(rèn)可和接受最佳經(jīng)濟(jì)可行技術(shù)。在直接政府行為可能會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展造成影響的情況下，地方政府可以將政府資金投入到公益基金、環(huán)保社會(huì)組織或公益NGO，通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段間接引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人提高資源節(jié)約能力和降低污染排放水平。由于各地城市發(fā)展模式和水平存在差異，相關(guān)環(huán)境治理技術(shù)在不同地區(qū)的應(yīng)用模式各不相同，各地在應(yīng)用環(huán)境治理技術(shù)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視整理和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，形成典型環(huán)境治理模式向全國(guó)推廣，使效率相對(duì)先進(jìn)地區(qū)能夠發(fā)揮對(duì)效率相對(duì)落后地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)整體環(huán)境治理效率的優(yōu)化和改善。

(三)探索政府主導(dǎo)、全民參與的綜合治理模式

由政府主導(dǎo)開展城市環(huán)境治理已經(jīng)成為世界城市規(guī)劃和公共管理的主流思想，但城市環(huán)境治理效率的改善不能僅僅依靠政府行為，各地應(yīng)當(dāng)動(dòng)員社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)環(huán)境知識(shí)宣傳，推動(dòng)居民樹立環(huán)保意識(shí)，積極探索建立政府主導(dǎo)、全民參與的城市環(huán)境綜合治理模式。政府可以采用購(gòu)買服務(wù)的方式來開展環(huán)境治理，充分動(dòng)員社會(huì)組織、企業(yè)以及個(gè)人投入到環(huán)境保護(hù)和城市管理之中。除政府以外，企業(yè)擁有較強(qiáng)的資金實(shí)力，出于自身發(fā)展需要對(duì)改善周邊環(huán)境的需求更加強(qiáng)烈，政府應(yīng)當(dāng)重視企業(yè)對(duì)城市環(huán)境改善的積極作用，為企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任創(chuàng)造良好的條件。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)范社會(huì)公眾的經(jīng)濟(jì)行為，探索建立和規(guī)范環(huán)境市場(chǎng)，形成多元化的投入體系，通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)推動(dòng)社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人自發(fā)保護(hù)環(huán)境、治理環(huán)境。

(四)根據(jù)城市發(fā)展水平制定環(huán)境治理規(guī)劃

在經(jīng)濟(jì)的傳導(dǎo)效應(yīng)下，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況與其環(huán)境治理行為之間會(huì)產(chǎn)生時(shí)空差異，優(yōu)化城市環(huán)境治理效率需要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境治理行為相協(xié)調(diào)。正確認(rèn)識(shí)并分析城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，科學(xué)制定環(huán)境治理規(guī)劃，不但要對(duì)當(dāng)前城市發(fā)展情況進(jìn)行分析，而且要對(duì)今后一定時(shí)期的城市發(fā)展空間進(jìn)行預(yù)測(cè)，使規(guī)劃更具前瞻性。只有將城市環(huán)境治理規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，才能真正使城市環(huán)境治理發(fā)揮最大作用。各地方政府既是環(huán)境治理的實(shí)施主體，同時(shí)也是效率評(píng)價(jià)方和規(guī)劃制定方，既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，這樣不利于從公正客觀的角度實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境治理的評(píng)價(jià)與效率優(yōu)化。應(yīng)當(dāng)引入第三方專業(yè)效率評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，從社會(huì)公眾和專業(yè)認(rèn)知的角度對(duì)政府行為進(jìn)行評(píng)價(jià)并提供建設(shè)性意見，為環(huán)境治理規(guī)劃的制定和執(zhí)行提供決策參考。