中國加入CPTPP的可行性及策略路徑

摘 要：CPTPP作為日本主導的高標準自貿區(qū)，對我國帶來的影響是多方面的，有利有弊，加入其中能夠最大限度減少不利影響。CPTPP絕大部分條款的要求中國均能滿足，部分條款的要求與中國國內經濟體制改革方向一致，少數(shù)條款的要求與中國國內現(xiàn)行規(guī)則的差距在縮小，加上大多數(shù)CPTPP成員國的支持，在RCEP協(xié)議簽署后，中國加入CPTPP的條件已然成熟。中國應該盡快推進加入談判，借助于RCEP、APEC、“10+3”平臺加強與各國談判，并推動現(xiàn)有的FTA和BIT升級談判，在自貿區(qū)（港）建設中先行先試CPTPP規(guī)則，進而從根本上減少加入的阻力。

關鍵詞：CPTPP;中國加入;策略路徑

2020年11月20日，習近平主席在APEC領導人非正式會議上表示，為了更好地推進亞太經濟一體化進程，中國會考慮加入“全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定”（CPTPP）。中方的這一表態(tài)引發(fā)了全球的高度關注。隨后，澳大利亞、新西蘭、馬來西亞等國對中國堅持多邊主義和自由貿易的立場表示歡迎，愿意接納中國成為CPTPP成員國。脫胎于TPP的CPTPP是在美國退出后日本主導下的一個高標準的自貿協(xié)定，其開放程度超過了任何一個FTA。同時，RCEP于2020年11月15日正式達成協(xié)議，標志著全球最大的自貿區(qū)正式啟動。而日本、澳大利亞等7國同時是這兩個自貿區(qū)的成員國，CPTPP和RCEP在地域分布和成員國方面多有重疊之處。在這樣的背景下，中國選擇加入CPTPP能夠在一定程度提升其在亞太地區(qū)經貿合作中的話語權。從CPTPP的條款看，雖然國有企業(yè)、知識產權、勞工權益等條款上對中國的針對性較強，部分條款甚至涉及到中國基本經濟制度。但在中國全面深化改革、主動擴大各行業(yè)對外開放度的今天，加入CPTPP可以用其高標準規(guī)則來對國內經濟體制改革形成倒逼態(tài)勢，從而更好地推動我國對外開放的高質量發(fā)展。

一、CPTPP對中國帶來的影響

（一）為中國高水平對外開放提供了參照標準

CPTPP作為美國退出后日本主導成立的大型自貿協(xié)定，其在貿易投資、知識產權、競爭政策、技術壁壘、電子商務等議題上構建了高標準的規(guī)則體系，為推動亞太地區(qū)經貿一體化進程構筑了范本。如今，在多邊貿易體制日漸邊緣化的時期，我國堅定不移地推進對外開放，力圖打造全新的對外開放新格局。就國內政策而言，2020年初至2021年初，我國圍繞服務貿易深化創(chuàng)新、金融業(yè)擴大開放、穩(wěn)外貿穩(wěn)投資等方面出臺了多項政策文件;大力推進海南自貿港建設，出臺了《海南自貿港法》征求意見稿。在這些政策文件及立法草案當中，關于貿易投資、市場準入、知識產權保護等方面的相關規(guī)則與CPTPP較為接近，特別是在海南自貿港實施方案的相關政策文件中，我國主動對接CPTPP數(shù)字貿易、服務貿易、航運政策等標準，進一步彰顯了我國新時代對外開放的決心。就國際動向而言，2020年11月中旬，經過我國與其他貿易伙伴的共同努力，RCEP正式簽署，亞太地區(qū)經濟一體化進程更進一步。而RCEP當中的部分規(guī)則是借鑒CPTPP相關規(guī)則。由此可見，CPTPP構建的高標準經貿規(guī)則，不僅為我國國內經濟體制改革提供了規(guī)則參照，也為我國進一步融入亞太區(qū)域價值鏈提供了對接平臺。

（二）CPTPP的外溢效應同我國與域內“一帶一路”國家深化經貿合作互為支撐

CPTPP生效兩年來，經濟、規(guī)則等方面外溢效應日漸凸顯。而“一帶一路”建設也處于深入推進階段，CPTPP外溢效應與“一帶一路”經貿合作深化互為支撐。一方面，CPTPP域內不少國家是“一帶一路”建設的重點區(qū)域，如東南亞幾個國家。通過CPTPP的實施，將高標準的經貿規(guī)則在“一帶一路”建設的國家推行，可以在很大程度上改善這些國家貿易投資軟硬件環(huán)境，并能夠推動這些國家的國內經濟政治制度改革，從而為中國與這些國家之間的經貿合作提供了有效的制度支撐，不僅能夠降低貿易投資成本，還能夠提升貿易投資效率。另一方面，我國與CPTPP域內“一帶一路”沿線國家深化經貿合作，反過來進一步釋放了CPTPP的貿易、規(guī)則等外溢效應。如我國企業(yè)在CPTPP域內“一帶一路”沿線國家進行投資，不僅需要遵守CPTPP的投資規(guī)則，而且還能夠借助于CPTPP的零關稅及原產地規(guī)則在CPTPP域內銷售，進而能夠擴大CPTPP區(qū)域貿易體量。這樣我國的投資企業(yè)在吸納CPTPP高標準投資規(guī)則的同時還能夠提升與CPTPP域內國家之間的貿易量。CPTPP的規(guī)則、經濟等方面的外溢效應與我國深化域內“一帶一路”國家的經貿合作能夠相互促進與相互支撐。

（三）增加了中國參與國際經貿新規(guī)制定的不確定性

CPTPP是一個高標準的經貿協(xié)議，內含多個新的國際經貿規(guī)則，對未來WTO改革以及多邊、區(qū)域性貿易規(guī)則的制定有重要影響。首先，CPTPP會影響未來多邊經貿規(guī)則的制定和WTO改革。如在跨境數(shù)據(jù)流動、政府采購、環(huán)境保護、勞工權益等方面制定了較為嚴格的規(guī)則，并將這些規(guī)則與貿易爭端解決機制相掛鉤，同時還在WTO爭端解決機制的基礎上制定了新的“玩法”，解決程度比WTO規(guī)則或其他的區(qū)域貿易協(xié)定更加復雜。因CPTPP涵蓋的人口和GDP總值較多，在全球具有重要影響力，極有可能對未來多邊貿易規(guī)則和WTO改革造成影響?？梢姡珻PTPP生效抬升了日本在WTO改革及國際經貿新規(guī)中的影響力，日本影響力的提升自然不利于“中國聲音”的傳播。其次，CPTPP會影響亞太地區(qū)經貿規(guī)則的制定。日本主導了CPTPP的達成，將其貿易主張注入其中，成為亞太地區(qū)經貿規(guī)則的標準。如RCEP中的電子商務專章中大部分規(guī)則就是借鑒CPTPP電子商務規(guī)則。由此看，CPTPP的生效同樣提升了日本亞太經貿新規(guī)中的話語權。對于中國而言，要擺脫國際經貿新規(guī)制定權的不確定性及日本帶來的不利影響，就需要加入其中并接受CPTPP規(guī)則，這樣我國提供的國際經貿新規(guī)“中國方案”才會更具說服力，也就會被更多的國家所接受。

（四）延緩與中國相關的自貿協(xié)定談判進程

商務部數(shù)據(jù)顯示，截至到2021年1月，中國已經與26個國家和地區(qū)簽署了19個自貿協(xié)定，另外還有中日韓等10個自貿協(xié)定正在談判過程中。一直以來，加強與亞太各國的經貿合作是中國推進自貿協(xié)定談判的核心戰(zhàn)略，CPTPP的生效對中國形成了一定的“包圍”之勢，對中國擴大自貿協(xié)定“朋友圈”帶來了壓力。一方面，CPTPP的生效在一定程度上會延緩亞太自貿區(qū)（FTAAP）談判進程。就FTAAP而言，從2010年“橫濱宣言”以來，我國就極力主張升級現(xiàn)有APEC機制，推進亞太自貿區(qū)談判，以更好地推進亞太區(qū)域經濟一體化進程。但因為先后有TPP、CPTPP、RCEP的影響，亞太自貿區(qū)談判進展緩慢。特別是CPTPP生效后，其域內區(qū)域涵蓋了亞太大部分國家，相關標準比RCEP要高。在這種情況下，亞太地區(qū)部分國家并沒有推進FTAAP的談判動力。另一方面，CPTPP的生效對中日韓自貿區(qū)談判也會有一定影響。推進中日韓FTA建設是我國對外自貿區(qū)建設的重點，中日韓三國產業(yè)優(yōu)勢的互補性較強，從2013年3月至2019年底，三方共舉行了16輪談判，取得了較大的進展。但從2018年CPTPP生效后，日本的談判動力有所下降。2021年1月，韓國政府宣布加入CPTPP，得到了日本的熱烈響應。在中日、中韓貿易結構日漸趨同化的情況下，一旦韓國加入CPTPP后，中日韓自貿區(qū)談判進程更會推后。對于我國而言，只有加入了CPTPP，與日韓一起在CPTPP框架內構建中日韓自貿區(qū)更具現(xiàn)實意義。

二、中國加入CPTPP條件基本成熟

（一）多數(shù)條款的要求對中國加入不構成障礙

中國既考慮加入CPTPP，由此表明中國與其他貿易伙伴所簽訂的雙邊或區(qū)域貿易協(xié)定中的規(guī)則已經與CPTPP規(guī)則比較接近。實際上，協(xié)定中80%的條款中國基本上符合要求，包括大多數(shù)商品的市場準入要求、貿易便利化措施、技術貿易壁壘等。在中國對外簽訂的16個FTA中，中韓FTA標準最高，多數(shù)內容符合CPTPP規(guī)則的要求。如在市場準入方面，中韓FTA關于關稅減讓、過渡期等規(guī)定與CPTPP相差無幾，在免稅配額方面的要求甚至還低于中韓FTA。而貿易便利化、技術性貿易壁壘等領域的標準中國完全符合條件，如中韓FTA中關于貿易便利化的規(guī)定甚至比CPTPP規(guī)定的內容更加全面。其他的如市場監(jiān)管、競爭政策、反腐敗、透明度等規(guī)則中所涉及到的執(zhí)行措施及國內制度改革等，也不構成中國加入的障礙，中國國內經濟制度及執(zhí)法機制基本上符合CPTPP的要求?？梢?，在絕大部分內容上，中國加入并無實質障礙。

（二）部分條款的要求與中國改革方向是一致的

目前，CPTPP中的環(huán)保政策、勞工問題、知識產權等條款，我國暫時還不能達到其要求，但其規(guī)定的內容及原則符合中國經濟體制改革和擴大開放的要求。如在環(huán)保政策方面，雖然CPTPP在執(zhí)行措施上的要求要多于中韓FTA中的規(guī)定，但這些內容本身是符合中國環(huán)保政策要求的，如加強臭氧層保護、加強海洋污染治理等。中韓、中瑞等FTA中納入了環(huán)保政策，說明中國與貿易有關的環(huán)保政策并不排斥，提高環(huán)保質量達到CPTPP的要求并不難。在勞工問題上，CPTPP采用的是國際勞工標準為基礎，雖然中國加入的勞工條約要少于美日，但勞工權益保護也基本上處于CPTPP的平均水平，而主要的爭議在于社會保障體系和工會權利等，這些方面中國暫時還達不到要求，但中國正在推進這方面的改革，如正賦予工會相對自由、獨立的地位。在知識產權保護方面，雖然我國與美日等國家差距較大，但整體保護水平高于CPTPP平均水平。而且中美第一階段經貿協(xié)議達成后，中國正在加緊修訂知識產權方面的立法，并不斷提升知識產權執(zhí)法效率和司法保護水平，有理由相信一旦中國加入CPTPP，知識產權條款不會成為阻礙條款?？傮w看，環(huán)保、勞工、知識產權等條款中國暫時不能完全達到要求，但與中國改革方向是一致的，不會成為中國加入的障礙。

（三）少數(shù)條款的要求與中國現(xiàn)行規(guī)則之間的差距正在縮小

這方面的條款包括投資規(guī)則、部分商品的市場準入等。這些條款同樣不會對中國加入構成障礙。在投資規(guī)則方面，中國實施的負面清單制度與CPTPP絕大部分成員國的負面清單制度差不多，中國只需要進一步改革負面清單制度，就能夠滿足CPTPP的要求。投資規(guī)則中另一個問題就是資本流動問題，CPTPP要求跨境資本能夠自由流動，這與中國現(xiàn)行規(guī)則有一定差距。對中國而言，推進跨境資本自由流動改革難度較大，但在過渡期內只要能夠妥善安排是可以達成的。在部分敏感產品市場準入方面，如汽車、農業(yè)、能源等，盡管汽車及零部件等領域對中國可能會帶來沖擊，但可以借鑒中韓FTA過渡期的經驗，這樣就能夠逐漸減緩加入CPTPP后對其國內汽車產業(yè)造成的沖擊，而農業(yè)、能源對于中國而言并不屬于特別敏感的領域，只要中國做好應對措施，并利用好CPTPP中的差別待遇條款，所造成的沖擊比較小。

（四）極少數(shù)條件的要求與中國國內先行規(guī)則差距較大

這方面主要指的是政府采購和國有企業(yè)等條款，這兩個條款就目前形勢看，可能會成為中國加入CPTPP的障礙。中國對于政府采購包含的實體、地域范圍十分謹慎，尚未加入《政府采購協(xié)定》。但中國從2007年加入該協(xié)定談判，過去13年間已經參與了多輪談判，與各締約方的差距正在縮小。在國有企業(yè)改革方面，因為中國各級政府給予國企的補貼較多，致使部分國家認為國有企業(yè)享有獨特的市場地位。國企改革比較復雜，涉及到中國經濟體制機制等多個方面，中國政府對此比較謹慎。雖然這兩個問題改革難度大，但中國一直在穩(wěn)步推進，如2018年底確定的國企混改、市場競爭等原則，與國際經貿規(guī)則的差距正在縮小，同時對國內經濟問題也沒有造成什么負面影響。這就表明，中國國企改革路徑是正確的，雖然過程困難，但要達成CPTPP的要求是完全可能的。

（五）CPTPP大多數(shù)成員方對中國加入持歡迎立場

CPTPP并非封閉性貿易協(xié)定，其明確規(guī)定只要得到各成員方的同意后就可以加入其中。目前，大多數(shù)成員方是支持中國加入的。如澳大利亞表示，讓中國、印尼加入其中，可以擴充CPTPP的容量，符合各方利益。新西蘭也表示，接納中國加入CPTPP，是推進亞太經濟體一體化的基礎。馬來西亞也認為，沒有中國的CPTPP是不完整的，應該為美國在亞太地區(qū)戰(zhàn)略收縮提前做準備。日本對中國加入CPTPP并不十分積極，兩國之間是競爭關系，但也不排斥，有談判余地。美國當初籌建TPP的目的就是要將中國排除在亞太經貿圈之外，如果拜登能夠順利執(zhí)政，美國可能會重返CPTPP，中國應該在美國重返之前加緊推動加入CPTPP談判。

三、策略建議

（一）落實高層意圖，盡早啟動談判

近期，習近平主席、李克強總理、商務部發(fā)言人均在不同場合提到中國對加入CPTPP持開放態(tài)度。中國應積極落實高層意圖，啟動對加入CPTPP進行研究，加強與域內各方的對話協(xié)商，盡快啟動加入談判。一方面，加強與支持中國加入CPTPP的國家進行談判，進一步夯實這些國家對中國加入的支持根基。當前，澳大利亞、新西蘭、馬來西亞等國家明確表態(tài)支持中國加入，中國應“趁熱打鐵”，就加入CPTPP的要求、方式、目標等進行談判，力爭將支持落實到文本協(xié)議中。另一方面，要加強與日本及暫未表態(tài)的國家進行溝通。日本作為CPTPP的主導者，既是規(guī)則與標準的主導者，也是域內經濟及貿易的主導者，日本對中國加入的反應并不積極。但經過疫情后亞太區(qū)域經濟遭遇重創(chuàng)，且RCEP已經簽署。中國應利用此契機，加強與日本的對話。對于未表態(tài)的國家，中國也應該加強溝通，就中國當下的開放決心、加入意義等與這些國家開展談判?？傊?，中國應該組織專門的談判機構，在加快研究的同時，針對不同國家制定分步驟、分層次的談判策略，力爭盡快達成加入?yún)f(xié)議。

（二）利用好APEC、“10+3”等平臺，積極與域內各方展開對話

2020年11月在馬來西亞吉隆坡召開的APEC峰會上，中方與參會各方就抗疫、貿易投資便利化、數(shù)字經濟創(chuàng)新等主題開展了廣泛的討論，并達成一致共識。2021年峰會在新西蘭舉行，中國可以利用這個平臺，與CPTPP域內各國開展單獨談判，爭取達成初步共識。APEC對成員的約束性不高，是一個相對開放的多邊平臺，向各國表達中國加入的意愿和態(tài)度。實際上，利用APEC開展經貿合作已有先例。日本在當年美國退出TPP之后，就利用APEC平臺，分別與各國開展單獨對話，在推動CPTPP達成上起到了重要作用。另外，東盟主導的“10+3”也是一個較好的對話平臺，日本、東盟部分國家是域內成員方，而中國、韓國、印尼等國均有加入意愿，因此可以充分利用該平臺，與韓國一起，加強與各方接觸，力爭達成初步成果。

（三）以CPTPP規(guī)則及標準為基準推動現(xiàn)有的FTA、BIT升級談判

中國目前與CPTPP成員方均簽訂了FTA或BIT協(xié)議。其中與澳大利亞、智利、新西蘭、文萊、新加坡等八國簽署了FTA，與日本、澳大利亞、越南、馬來西亞、新西蘭等8國簽署了雙邊投資協(xié)定。中國與CPTPP成員方有較好的經貿合作基礎。可以進一步以CPTPP貿易、投資的相關規(guī)則及標準作為依據(jù)，推進現(xiàn)有的FTA、BIT升級談判。一方面，中國能夠滿足大多數(shù)CPTPP條款的要求，還有部分條款與國內經濟體制改革方向一致。以此為前提，與澳大利亞、新加坡、新西蘭、文萊等8國就現(xiàn)有的FTA進行升級談判，在貿易便利化、市場準入、原產地規(guī)則等條款上主動對接CPTPP，構建中國與CPTPP域內成員方規(guī)則同質的格局。另一方面，中國應盡快與日、澳、越、馬等8國升級現(xiàn)行的BIT進行談判。在投資便利化、資本跨境流動、電子商務等規(guī)則盡可能最大限度實現(xiàn)與CPTPP規(guī)則的對接，重塑中國與CPTPP域內各方投資自由化的新格局。通過升級自貿協(xié)定、投資協(xié)定，最大限度減少與域內各國的規(guī)則及標準分歧，從而為加入奠定基礎。

（四）深化對外開放力度，利用自貿區(qū)（港）先試先行CPTPP規(guī)則及標準

在疫情流行全球經貿大幅下滑的背景下，中國繼續(xù)堅持對外開放立場并擴大對外開放力度，如自貿區(qū)擴容、RCEP簽署、中歐BIT簽署等。由此，中國應該將CPTPP相關規(guī)則及標準納入到自貿區(qū)（港）建設中，將自貿區(qū)（港）打造成為應對國際經貿先進規(guī)則的試驗陣地，大力提升我國對外開放水平，減少加入CPTPP的阻力。具體而言：第一，自貿港的開放力度要高于現(xiàn)有的國內自貿區(qū)，將CPTPP規(guī)則及標準納入到其開放性經濟體系建設阻力較小，如市場準入、投資規(guī)則等條款，將這些條款在自貿港進行推行，可以檢驗中國應對CPTPP的抗壓性并及時總結不同類型規(guī)則及標準所形成的經驗。第二，用CPTPP高標準自貿規(guī)則對接自貿港建設的同時要進一步加大自貿區(qū)的稅收、金融改革力度，如在上海自貿區(qū)新片區(qū)對照CPTPP規(guī)則開展跨境金融服務，確保配套機制能夠與高標準經貿規(guī)則相適應。第三，在先行先試改革中，一些涉及到中國與CPTPP差距較大的規(guī)則所形成的經驗，可以在國內自貿區(qū)或經濟特區(qū)進行試驗，逐步由點到面的推廣，進而減少加入之后帶來的改革陣痛。

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[作者簡介]常靜（1980—），女，湖北第二師范學院數(shù)學與經濟學院副教授，博士;研究方向：對外貿易。