公平理論視角下城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度評價

劉軍偉 劉 華

(西安外國語大學 商學院，陜西 西安 710128；西安外國語大學 經(jīng)濟金融學院，陜西 西安 710128)

一、引言

追求公平正義是任何社會制度的基本目標。福利經(jīng)濟學視公平為社會資源配置的基本原則。公平在一定程度上已經(jīng)成為評價社會制度有效性的基本倫理價值準則。黨的十八大報告指出，“建設(shè)中國特色社會主義的本質(zhì)要求就是要實現(xiàn)公平正義，政府必須要不斷地完善以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為內(nèi)涵的社會保障體系，充分地保障人民群體平等發(fā)展、平等參與的基本權(quán)利”。從上世紀80年代初期起，我國政府就已經(jīng)開始著手構(gòu)建以養(yǎng)老保險制度為核心的社會保障制度，到目前為止已經(jīng)基本建成了覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險體系。從整體上來看,社會養(yǎng)老保險體系的建立對于保障我國國民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán), 促進社會融合與和諧發(fā)展,提高社會整體公平起到了巨大的推動作用。但是，由于現(xiàn)有養(yǎng)老保險制度是按照城鄉(xiāng)分割、人群分割、職業(yè)分割的主導思想來設(shè)計的，導致形成了主要針對城鎮(zhèn)人口的機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度、企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度以及主要針對農(nóng)村居民的新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度等四種制度形態(tài)，上述四種制度在目標理念、籌資模式、運營機制、賬戶管理等方面表現(xiàn)出極大的差異，制度間裂痕逐漸加大,碎片化趨勢日益明顯。鄭功成指出，整體上看我國當前養(yǎng)老保險制度公平失衡的狀況不斷加劇，正在從維護社會公平的機制向損害勞動力市場統(tǒng)一與社會公平的機制演化。*鄭功成：《養(yǎng)老保險的公平取向》，《法人雜志》2006年第1期。樊綱認為，我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度未能充分發(fā)揮收入調(diào)節(jié)分配功能，不同職業(yè)人群間、不同地域間養(yǎng)老金待遇差異正在擴大*樊綱：《現(xiàn)代三大經(jīng)濟理論體系的比較與綜合》，上海人民出版社2007年版，第43-54頁。。胡巧紅、李建勛認為，目前我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系已經(jīng)出現(xiàn)了制度內(nèi)不公平與制度外不公平等兩個方面的問題，制度內(nèi)的不公平主要與制度本身設(shè)計因素密切相關(guān)，而制度外不公平主要表現(xiàn)在與機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險待遇的差異等方面。*胡巧紅、李建勛：《我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險政策公平性分析》，《山東勞動保障》2009年第1期。何文炯、楊俊等認為，當前城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度性缺損與制度規(guī)定待遇的不平等，以及不同類型企業(yè)間、職工間、區(qū)域間的不平等，已經(jīng)對制度維護社會公平的效能產(chǎn)生負面影響。[注]何文炯：《構(gòu)建公平和可持續(xù)的社會養(yǎng)老保障體系》，《浙江統(tǒng)計》2009年第3期;楊?。骸痘攫B(yǎng)老保險制度公平性與發(fā)展戰(zhàn)略研究》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2009年第6期。常紅指出，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度與機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度的退休待遇雙軌制已經(jīng)成為阻礙我國社會公平實現(xiàn)的重要因素。[注]常紅：《兩會調(diào)查:九成網(wǎng)民希望廢除養(yǎng)老保險雙軌制》,人民網(wǎng)。

從現(xiàn)實狀況來看，目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度與機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度之間在許多關(guān)鍵性指標方面存在差距。學者們對此現(xiàn)象進行了大量的研究，產(chǎn)生了諸多成果，但總的來看大多采用的是以經(jīng)濟學為主導的分析范式，主要是針對養(yǎng)老資源交換及收入分配關(guān)系等問題來展開討論的，相對比較缺乏從倫理學視角出發(fā)對現(xiàn)有城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度公平性狀況進行全過程、系統(tǒng)化評價的論著?；诖?本文構(gòu)建了系統(tǒng)的起點公平、過程公平及結(jié)果公平指標體系以對當前我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的公平狀況做出全面、客觀的評價。

二、養(yǎng)老保險公平的基本內(nèi)涵及評價指標體系

公平是一個相對比較抽象的概念。亞當斯將公平理解為人們對自身勞動付出與收益比例關(guān)系的直接感受，指出當人們認為自身的勞動付出與回報成正比例關(guān)系時，就會得出公平的判斷；反之就會有不公平的感受。[注]Adams, J. S. Inequity in social exchange. In L. Berkowitz (Ed.), Advances in experimental social psychology. New York: Academic Press，1965(2)：267-299.羅爾斯認為，公平就是“社會整體按照特定規(guī)則對‘基本的善’進行合理分配的過程”，實現(xiàn)社會公平正義的關(guān)鍵在于要設(shè)計出合理的制度規(guī)范對人們的倫理價值觀加以保護。[注]約翰·羅爾斯：《正義論》，謝延光譯，譯文出版社1991年版，第13-14頁。養(yǎng)老保險公平是上述公平價值理念在公共服務領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，深刻反映了養(yǎng)老保資源在不同社會群體間分配的均等性狀況，其基本價值目標就是為所有社會群體提供基本無差別的養(yǎng)老保障與服務，維護全體社會成員的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。判斷我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險制度公平性狀況的關(guān)鍵指標有兩個，分別是均等性和差別性。均等性主要指的是現(xiàn)有制度在養(yǎng)老資源分配方面的平等性狀況，包括制度為所有人群提供養(yǎng)老保障的平等化程度與制度維護社會成員生存權(quán)及發(fā)展權(quán)狀況的均等性狀況兩個方面。差別性主要指的是不同參保者個體在享受養(yǎng)老保險制度待遇方面的差異化程度，即現(xiàn)有制度在保障參保者繳費義務與享受待遇權(quán)利相對稱前提下是否為那些承擔了較多繳費責任、做出較多繳費貢獻的參保者提供略高于其他人的養(yǎng)老保障及待遇等狀況。

養(yǎng)老保險公平的實現(xiàn)過程就是上述均等性與差別性原則在制度實施過程中相互融合、相互協(xié)調(diào)的過程。本文在探討我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度公平狀況時，采用了對比研究的方法，重點選取了與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度在設(shè)計理念及歷史演化等方面具有較強相似性的機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度與之進行比較，按照上述均等性與差別性原則將其分解為起點公平、過程公平及結(jié)果公平三個一級指標。其基本內(nèi)涵分別是：首先，起點公平是指每位參保者所能獲得的參與制度機會的均等性狀況,具體針對的是對制度規(guī)則設(shè)計公平方面的要求。實現(xiàn)起點公平就要求在養(yǎng)老保險制度設(shè)計中保障每位參保者,無論其社會地位、職業(yè)、收入狀況、教育背景等如何,都享有與其他人同等的參與制度的機會。起點公平是實現(xiàn)養(yǎng)老保險公平的邏輯起點和基礎(chǔ),只有當所有社會成員按照共同約定的規(guī)則參與養(yǎng)老保險制度時，才能從源頭上保障他們的平等權(quán)利；其次，過程公平主要是指在制度實施過程中參保者在繳費、受制度保障、養(yǎng)老資源分配等方面的均等性狀況。實現(xiàn)過程公平就要使所有的制度利益相關(guān)者群體都能夠享有與他人基本同等的意見表達權(quán)、建議權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，就要求在制度實施過程中始終都能夠貫徹人人平等的基本理念；最后，結(jié)果公平主要是指參保者在退出勞動力市場后所能享受到的養(yǎng)老保險待遇方面的均等性狀況。實現(xiàn)結(jié)果公平意味著所有人群在退出勞動力市場后都能夠享受到與他人大體相當?shù)酿B(yǎng)老福利與待遇。結(jié)果公平是養(yǎng)老保險制度最終要實現(xiàn)的目標，也是判斷養(yǎng)老保險制度公平的關(guān)鍵性指標。按照大數(shù)法則，參保者群體數(shù)量越大，制度的覆蓋率越高，養(yǎng)老保險待遇的均等化程度也就越高，就越能夠滿足各個群體不同層次的養(yǎng)老需求。

本文在深入分析起點公平、過程公平及結(jié)果公平等三個關(guān)鍵性一級指標的基礎(chǔ)上，進而又將其細化為制度目標理念差異、籌資模式差異、資金管理及運營方式差異、養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層級差異、覆蓋率狀況差異、政府財政負擔狀況差異、養(yǎng)老金待遇標準差異、參保者單位繳費負擔差異等八個二級指標(如下圖所示)，下文的討論主要圍繞這八個方面的指標來展開。

三、城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度公平性總體評價

我國目前的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度與機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度都起源于1951年政務院頒布的《勞動保險法》。該法案規(guī)定無論是機關(guān)事業(yè)單位人員，還是國有企業(yè)職工，都實行統(tǒng)一的勞動保險制度，都由企業(yè)按照職員工資的3%繳費，享受基本一致的養(yǎng)老保險待遇。從20世紀80年代末開始，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度順應市場經(jīng)濟體制改革的要求而不斷變革，與機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度間的差距逐漸拉大。到目前為止，兩者已經(jīng)在制度目標理念、籌資模式、資金運營方式、養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層級、覆蓋率狀況、政府財政負擔狀況、養(yǎng)老金待遇標準、參保者單位繳費負擔等方面表現(xiàn)出巨大的差異。

(一)制度目標理念差異

我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度目標理念經(jīng)歷了數(shù)次比較大的轉(zhuǎn)變。1951年新中國剛剛成立時，為了能夠快速實現(xiàn)國家的工業(yè)化目標，維護政治穩(wěn)定，中央政府率先在城市為國有企業(yè)職工及構(gòu)建起了“勞動保險”制度,該制度一直延續(xù)到了20世紀80年代初期。1986年國務院頒布了《關(guān)于國營企業(yè)實行勞動合同制的暫行規(guī)定》，開始逐漸打破已經(jīng)延續(xù)了30多年的“國家繳費責任”原則，重新確立了由個人、企業(yè)及國家三方“繳費責任共擔”的新制度模式。1993年黨的十四屆三中全會明確提出了要在我國構(gòu)建“社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結(jié)合模式”養(yǎng)老保險制度的構(gòu)想。1997年國務院在《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中對全國范圍內(nèi)社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶的繳費比例及賬戶規(guī)模進行了統(tǒng)一規(guī)劃。這一時期，隨著國有企業(yè)改革的不斷深入，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度作為國有企業(yè)改革重要配套措施的經(jīng)濟性目標愈加明顯，提高制度運行效率成為黨和政府的重要共識。2003年黨的十六屆四中全會提出了“構(gòu)建社會主義和諧社會”的目標構(gòu)想，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度在維護社會公平方面的價值得到了重視，逐漸開始從一項經(jīng)濟改革的配套措施演變?yōu)橐詫崿F(xiàn)公共服務均等化為目標的基本社會政策，成為社會和諧建設(shè)的重要組成部分。

然而，與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度目標理念不同的是，機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度一直是被當作一項維護政權(quán)穩(wěn)定的政治性政策來執(zhí)行的，制度的政治性目標理念比較明顯。20世紀80年代，在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度不斷變革的背景下，為了提高行政事業(yè)單位人員隊伍的積極性、維護政權(quán)的穩(wěn)定性，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度并沒有與其同步改革。1993年中央政府頒布的《國家公務員暫行條例》延續(xù)了勞動保險制度的許多做法，規(guī)定公務員在不繳費的情形下仍可在退休后領(lǐng)取到養(yǎng)老金。2006年政府頒布的《公務員法》重申了國家將在企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度之外建立公務員養(yǎng)老保險制度的立場，并且規(guī)定公務員養(yǎng)老保險費用將會被正式列入國家財政預算。由此導致我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度與機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度的“雙軌制”模式完全形成。

(二)籌資模式差異

當前我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度實行的是個人、企業(yè)及政府三方“繳費責任共擔”的籌資模式。依據(jù)2005年《城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革》的相關(guān)規(guī)定，企業(yè)按照職工個人工資總額的20%繳納職工養(yǎng)老保險金，全部進入社會統(tǒng)籌賬戶，按照現(xiàn)收現(xiàn)付制方式運營；職工個人按照工資總額的8%繳納養(yǎng)老保險金，全部進入個人賬戶，按照完全積累制方式運營；當養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)入不敷出狀況時，國家財政承擔最終的兜底責任。而與此不同的是，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度采用的是國家財政全額負擔制，退休人員的養(yǎng)老保險費用全部從財政預算中列出，個人與單位不用繳納任何費用。

(三)資金管理及運營方式差異

按照城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險的相關(guān)規(guī)定，當前養(yǎng)老保險資金運營管理的總體原則由國家統(tǒng)一制定，各級勞動部門所屬的社會保險機構(gòu)具體負責經(jīng)辦和管理事務，養(yǎng)老保險基金的運營與管理權(quán)主要由地方養(yǎng)老保險管理機構(gòu)掌握，實行的是屬地化管理原則。地方政府負責制定符合地方經(jīng)濟發(fā)展水平的繳費標準、繳費方式及養(yǎng)老金待遇標準等，由社會保險機構(gòu)直接發(fā)放或委托銀行為退休職工發(fā)放養(yǎng)老金。而與此不同的是，中央機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險具體政策是由人事部負責制定的，養(yǎng)老金預算則是由財政部統(tǒng)一規(guī)劃；地方機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金預算則由地方財政部門負責，由財政部門委托銀行直接每月定期向退休職工發(fā)放養(yǎng)老金。

(四)養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層級差異

從總體來看，目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次還比較低，仍停留在省級統(tǒng)籌的層面。按照1991年《國務院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》制定的總體目標，養(yǎng)老保險基金要逐步實現(xiàn)從縣級統(tǒng)籌到市級統(tǒng)籌，最后再過渡到省級統(tǒng)籌。2009年我國絕大多數(shù)省份宣稱已經(jīng)實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。但是事實上，除陜西、北京等少數(shù)省(市)實現(xiàn)了真正意義上的省級統(tǒng)籌，即養(yǎng)老資金流收支實現(xiàn)了省級層面的核算外，其余大部分省份僅僅建立了省級的養(yǎng)老金調(diào)劑中心，甚至一些地方仍停留在縣市級統(tǒng)籌的水平上。造成這一格局的主要原因有兩個，一是由于政府要承擔最終的養(yǎng)老保險財政責任，統(tǒng)籌層次越高，意味著該級別政府的財政壓力也就越大，因此導致在當前“分灶吃飯”的財政制度下，政府提高統(tǒng)籌層次的動力明顯不足。二是對那些養(yǎng)老負擔相對較輕、養(yǎng)老基金盈余較多的地區(qū)來說，提高統(tǒng)籌層次就意味著要將本地的養(yǎng)老金盈余統(tǒng)一上交給上一級政府，這勢必也會導致一些養(yǎng)老基金積累相對較多的地方政府產(chǎn)生抵觸情緒。而對于機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度來說，由于不存在養(yǎng)老保險基金積累問題，養(yǎng)老保險支出會在本級財政預算列出，中央及國家機關(guān)事業(yè)單位人員會被編入中央機關(guān)人員社會保障支出預算中，而省市級機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金支出則會被編入到省市級財政預算中。

(五)制度覆蓋率狀況差異

養(yǎng)老保險制度覆蓋率是判斷制度普及狀況的重要指標，覆蓋率反映了參保人口占全部應保人口(即就業(yè)人口的)的比例狀況。覆蓋率越高表明受制度保障的人群范圍越廣泛，也意味著制度的公平程度越高。雖然近年來隨著城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍不斷擴大，越來越多的私營企業(yè)、外資企業(yè)以及個體經(jīng)營者等都加入到了制度中，但是由于大量在非正式部門就業(yè)的農(nóng)民工等群體被排除在了制度之外，許多企業(yè)尤其是一些盈利能力較弱的中小私營企業(yè)常常出于降低勞動力成本的目的而瞞報或少報應參保人數(shù)，這就導致城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度實際覆蓋率大約保持在65%～75%之間，尚未達到應保盡保的程度。而對于機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度而言，由于實行的是財政全額撥款制度，參保者所在單位不用繳納養(yǎng)老保險費用，只要參保者獲得國家工作人員的身份，就可在退休后自然而然地獲得養(yǎng)老保障及服務。因此，從理論角度講，機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度的覆蓋率應該已經(jīng)達到了100%。

(六)政府財政負擔狀況差異

政府財政在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度及機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度中所發(fā)揮的作用有比較顯著的差異。根據(jù)目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度中參保者個人、企業(yè)以及政府三方共同繳費的原則，政府財政主要為養(yǎng)老保險制度承擔財政兜底責任，也就是說當制度運行出現(xiàn)收不抵支現(xiàn)象時，政府財政要對此予以補貼。2001年各級政府對城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度財政補貼額僅有327.4億元，2010年時增加到了1954億元。而對于機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度來說，由于養(yǎng)老金發(fā)放完全來自于政府財政撥款，因此政府補貼額度一直比較高，僅2012年政府為行政事業(yè)單位離退休人員的財政補貼預算就高達2848.84億元。

(七)養(yǎng)老金待遇標準差異

在現(xiàn)有城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度體系下，職工退休時領(lǐng)取到的養(yǎng)老金主要是由社會統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金及個人賬戶養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成的，很大程度上取決于個人及單位歷史繳費貢獻。其中，職工退休后個人賬戶養(yǎng)老金的發(fā)放額等于本人全部賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)。基礎(chǔ)養(yǎng)老金主要取決于上年度在崗職工月平均工資、參保者本人指數(shù)化平均繳費工資以及繳費年限等因素。按照制度設(shè)計初衷，凡繳費滿25年的職工均可在退休后領(lǐng)取到相當于退休前工資水平58.5%的養(yǎng)老金。但是對于機關(guān)事業(yè)單位人員來說，由于養(yǎng)老金待遇水平與繳費不掛鉤，實行的是財政預算制，因此養(yǎng)老金待遇水平的高低主要取決于個人退休前職位身份以及工作年限等因素。其中，離休干部依照職務工資與級別工資總和的100%發(fā)放；正常退休職工按照在職工資的一定比例發(fā)放，工作年限滿三十五年，根據(jù)原工資標準的90%發(fā)放；滿三十至三十五年根據(jù)原工作標準的85%發(fā)放；滿二十至三十年，根據(jù)原工資標準的80%發(fā)放；滿十至二十年根據(jù)原工資標準的70%發(fā)放。整體來看，退休公務員所能領(lǐng)取到的養(yǎng)老金標準要遠遠高于企業(yè)退休職工。

(八)參保者單位繳費負擔差異

按照目前我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度“三方繳費”的原則,企業(yè)按照職工個人工資的20%繳費。如果加上企業(yè)還必須為職工繳納的醫(yī)療保險、生育保險、工傷保險以及住房公積金等，企業(yè)的總體繳費率將會高達26～28%，已經(jīng)遠遠高于世界企業(yè)平均20%綜合社會保險繳費水平。這一繳費標準對于那些經(jīng)濟效益較好的國有企業(yè)等來說并不構(gòu)成經(jīng)濟負擔，但對于那些經(jīng)濟效益比較差的個體及私營企業(yè)來說，繳費率的提高會加重企業(yè)的運營及生產(chǎn)成本，往往會導致一些企業(yè)采取減少繳費額、瞞報企業(yè)職工人數(shù)、降低繳費標準等方法來逃避自己的繳費責任，最終會損害企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的公平性。而依照機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度的繳費原則，機關(guān)事業(yè)單位人員所在單位并不需要繳納任何養(yǎng)老保險費用，發(fā)放退休人員所需費用均由財政撥款解決，單位并不存在繳費壓力或負擔。

四、影響城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度公平的因素分析

制度經(jīng)濟學的“路徑依賴”理論認為，當在某種制度設(shè)計受到了既定利益集團的約束時，該制度往往會順著既定的方向前行并不斷強化，就會對原有路徑產(chǎn)生強烈的依賴。城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度公平問題的產(chǎn)生深刻地受到了我國社會經(jīng)濟體制改革路徑的影響，其發(fā)展及演化軌跡與我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實狀況高度吻合，是長期以來各種政治性、經(jīng)濟性及社會性因素相互交織、相互影響的結(jié)果。

(一)政治性因素

長期以來由于我國是一個具有濃厚“官本位”傳統(tǒng)的國家，因此導致政府官員在各項社會事務中往往享有較多的主導權(quán)和控制權(quán)。在養(yǎng)老保險制度的制定與實施過程中,享有強勢的話語權(quán)的政府官員、知識分子、人大代表等少數(shù)社會精英群體往往對養(yǎng)老保險制度信息的掌握比較充分，擁有較多參與制度決策以及表達自身利益訴求的機會與權(quán)利，能夠很便利地維護自身群體的利益，往往傾向于為自身群體設(shè)定比較低的參保條件和比較優(yōu)厚的待遇水平。而對于數(shù)量龐大的企業(yè)職工、進城務工人員、個體工商戶以及農(nóng)村居民等群體來說，由于受自身教育文化程度及收入水平較低等因素的影響，對養(yǎng)老保險制度信息的掌握不完整，對制度的認知程度比較低，他們只是被動地接受制度安排，對制度意見表達的愿望及能力較低,因此導致他們的利益未能較好地得到制度保護。

(二)經(jīng)濟性因素

養(yǎng)老保險制度作為一項基本的社會經(jīng)濟制度是以一定的社會物質(zhì)條件為存在基礎(chǔ)的，往往會受到特定社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響及制約。通常來講，一個國家或地區(qū)的綜合經(jīng)濟實力狀況以及所處的經(jīng)濟發(fā)展階段特征等構(gòu)成了養(yǎng)老保險制度存在與發(fā)展的基礎(chǔ)條件。自1978年以來，我國在經(jīng)濟領(lǐng)域開始了以建立市場經(jīng)濟體制為導向的改革,雖然已經(jīng)取得了一定程度的發(fā)展，但是從整體上講我國仍處于欠發(fā)達國家的行列，生產(chǎn)力水平比較低，人口基數(shù)比較大，經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱，人均國民生產(chǎn)總值水平比較低。這一基本國情決定了我國目前的養(yǎng)老保險制度只能為大多數(shù)國民提供最基本的保障。在整體社會養(yǎng)老資源受約束的背景下，出于“自身利益最大化”的考慮，政府采取了非均衡發(fā)展的思路，重點關(guān)注了具有正式職業(yè)身份的城鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位人員，為他們提供了較高層次的養(yǎng)老保障及服務，將優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老資源率先分配給了公務員階層，對關(guān)系到自身利益的一些養(yǎng)老制度規(guī)范進行了強化，優(yōu)先保證其退休后能夠維持有尊嚴的老年生活并享有良好的社會地位。而對城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老訴求往往忽略或視而不見，這就會導致城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保障也必然只能停留在最基本的物質(zhì)層面。

(三)社會性因素

特定的社會文化環(huán)境如社會階層分化狀況、社會結(jié)構(gòu)、社會心理、國民教育狀況、利益格局關(guān)系等都構(gòu)成了養(yǎng)老保險制度產(chǎn)生與發(fā)展的基本條件。在當前我國社會結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型的歷史時期，隨著社會階層分化狀況的不斷加劇，養(yǎng)老保險制度在目標理念與對象選擇方面也表現(xiàn)出明顯的傾向性，不同制度權(quán)利與義務關(guān)系等方面也出現(xiàn)了比較顯著的差異。在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度中，實行的是企業(yè)、個人及國家三方繳費的基本原則，個人領(lǐng)取到的養(yǎng)老金數(shù)額與繳費貢獻直接掛鉤，較好地體現(xiàn)了權(quán)利與義務相對等的基本原則，有利于實現(xiàn)利益相關(guān)各方的互利共贏，部分地體現(xiàn)了公平原則。但是由于機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度實行的是政府財政責任單方承擔制，機關(guān)事業(yè)單位職工個人不參與制度繳費，卻能夠享受到比較高層次的養(yǎng)老保障，未能有效地體現(xiàn)權(quán)利與義務相對等的原則,當然也未能較好地體現(xiàn)出公平原則。

五、政策建議

破解養(yǎng)老保險雙軌制，阻斷養(yǎng)老保險制度的碎片化趨勢，實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的一體化發(fā)展，為全體城鎮(zhèn)居民提供基本均等化的養(yǎng)老保障與服務，既是維護我國社會基本公平與正義的重要體現(xiàn)，也是保障全體社會成員生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的必要條件。當前，政府應主要從以下幾個方面來提高現(xiàn)有城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的公平性。

一是制定適用于全體人群的制度規(guī)則，保證養(yǎng)老保險制度起點公平。制度經(jīng)濟學認為，制度環(huán)境是任何政策規(guī)范能夠可持續(xù)發(fā)展的基本條件，因此政府應對現(xiàn)有制度進行重新設(shè)計，應盡早出臺《養(yǎng)老保險法》，規(guī)范國家、企業(yè)及個人的繳費責任和義務，按照“制度統(tǒng)一、待遇統(tǒng)一、管理統(tǒng)一”的“三統(tǒng)一”的原則構(gòu)建規(guī)范有序的能夠適用于所有人群的籌資制度、基金管理及運營機制、政府財政保障機制等，以法律形式確保每個社會群體平等享受制度保障的權(quán)利。

二是維護各個群體參與制度的平等機會，保證養(yǎng)老保險制度過程公平。讓各個社會群體平等地參與養(yǎng)老保險制度制定與實施的全過程，既有利于最大程度地整合制度內(nèi)外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，也有利于優(yōu)化社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老資源。在制定相關(guān)養(yǎng)老保險制度時，應建立各個社會群體平等表達意見訴求的機制，讓受制度影響的所有社會群體都能夠平等地參與到制度中來，相互交流，充分地表達他們對制度的不同看法及意見，最大限度地推動養(yǎng)老保險公平。

三是為全體國民提供基本均等的養(yǎng)老保險待遇，保證養(yǎng)老保險結(jié)果公平?？s小城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度與機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度待遇差距，是實現(xiàn)養(yǎng)老保險結(jié)果公平的關(guān)鍵措施。在目前制度碎片化裂痕無法彌合的情況下，構(gòu)建待遇標準完全統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度并不符合實際情況，而比較現(xiàn)實的做法是盡量縮小不同人員的制度性差距。按照“制度銜接，標準差別”的思路，適當?shù)靥岣叱擎?zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險待遇水平，同時降低機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金替代率標準，規(guī)定公務員、事業(yè)單位人員以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工統(tǒng)一按照個人基本工資8%的標準繳納養(yǎng)老保險費，進入個人賬戶。當然，為了能夠推動改革的順利進行，在下調(diào)機關(guān)事業(yè)單位人員待遇標準的同時，也應該為他們建立職業(yè)年金制度以彌補其當前收入下降所造成的損失。

四是實現(xiàn)公共財政對全體人群的均等化投入。從世界上許多發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，政府財政對養(yǎng)老保險制度的支持是該制度獲得健康、快速發(fā)展的動力源泉。我國城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度之所以在近幾十年里能夠得到快速的發(fā)展，政府財政的大力支持是其中一個十分重要的原因。政府財政應對機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度承擔對等的財政責任，保證兩者能夠順利實現(xiàn)制度對接。

五是在保障公平的前提下，還應充分照顧不同社會群體的差別化養(yǎng)老需求，構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險制度體系，這一體系至少應該包括基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金(補充養(yǎng)老保險)以及個人儲蓄型養(yǎng)老保險(商業(yè)養(yǎng)老保險)等三個層次?；攫B(yǎng)老保險針對所有人群，為他們提供數(shù)額基本相等的養(yǎng)老金待遇，補充養(yǎng)老保險與商業(yè)養(yǎng)老保險主要用于滿足收入較高群體的養(yǎng)老需求，為他們提供較高的養(yǎng)老保障及服務。只有這樣，才能充分地調(diào)動所有社會群體參與養(yǎng)老保險制度的積極性,才能最大程度地實現(xiàn)社會公平。