全球城市目標(biāo)下的上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群協(xié)同發(fā)展策略研究

孫姍珊 SUN Shanshan

0 引言

2017年12月，《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》 （以下簡(jiǎn)稱“上海2035”）獲批。根據(jù)批復(fù)，未來(lái)上海將以“全球城市”為目標(biāo)，從長(zhǎng)三角區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，充分發(fā)揮上海中心城市作用，加強(qiáng)與周邊城市合作與分工，構(gòu)建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級(jí)城市群。2018年11月5日，習(xí)近平總書(shū)記在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)開(kāi)幕式上發(fā)表講話，提出“支持長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國(guó)家戰(zhàn)略”，加快推動(dòng)長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展。2019年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出要加強(qiáng)都市圈間合作互動(dòng)，高水平打造長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群。推動(dòng)上海與鄰近區(qū)域級(jí)蘇錫常都市圈聯(lián)動(dòng)發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈。

對(duì)比英國(guó)東南部、美國(guó)大西洋沿岸等世界級(jí)城市群，以及紐約、倫敦、東京等國(guó)際大城市發(fā)展的歷程和經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)世界級(jí)城市群在空間上呈現(xiàn)多維度空間層次和中心結(jié)構(gòu)，大體可以劃分為4個(gè)層次：核心城區(qū)（20—30 km）、連綿區(qū)（50—70 km）、都市圈（120—150 km）、城鎮(zhèn)群（300—500 km）[1-4]。其中，都市圈比較完整的概念是指，以中心城市為核心、以發(fā)達(dá)的聯(lián)系通道為依托，吸引輻射周邊城市與區(qū)域，并促進(jìn)城市之間的相互聯(lián)系與協(xié)作，帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的、可以實(shí)施有效管理的區(qū)域[5]。本文以上海大都市圈為研究范圍。根據(jù)《上海市貫徹〈長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展綱要〉實(shí)施方案》，上海大都市圈是指包括上海、無(wú)錫、常州、蘇州、南通、寧波、湖州、嘉興、舟山在內(nèi)的“1+8”城市圈范圍，陸域總面積約5.6萬(wàn) km2。

城市群與機(jī)場(chǎng)群相伴相生、協(xié)同發(fā)展是全球經(jīng)濟(jì)時(shí)代的顯著特征[6]。全球城市必然承擔(dān)著國(guó)際樞紐門(mén)戶作用，它的崛起離不開(kāi)與之相匹配的都市圈區(qū)域及其交通設(shè)施體系的支撐。本文重點(diǎn)關(guān)注上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群與城市群的協(xié)同發(fā)展問(wèn)題，試圖明確上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群的發(fā)展目標(biāo)及路徑，助力長(zhǎng)三角城市群與上海全球城市騰飛。

1 國(guó)內(nèi)外都市圈與機(jī)場(chǎng)群協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒

通過(guò)相關(guān)文獻(xiàn)研究可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的機(jī)場(chǎng)群研究重點(diǎn)關(guān)注城鎮(zhèn)群層面（300—500 km）的機(jī)場(chǎng)群，包括但不限于競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀、核心機(jī)場(chǎng)與多核機(jī)場(chǎng)的模式研究[7]、我國(guó)3大機(jī)場(chǎng)群比較研究[8]以及機(jī)場(chǎng)群與城市群協(xié)同發(fā)展等方面。具體來(lái)講，在機(jī)場(chǎng)群協(xié)同發(fā)展研究方面，珠三角的相關(guān)研究開(kāi)始最早，在功能分工、破除行政壁壘等方面均有涉及[9-10]。京津冀以北京第二機(jī)場(chǎng)為契機(jī)，也展開(kāi)了發(fā)展路徑、差異化發(fā)展對(duì)策等相關(guān)研究[11]70，[12]12。相對(duì)而言，針對(duì)長(zhǎng)三角機(jī)場(chǎng)群相關(guān)研究較少，尤其是缺乏上海大都市圈層面的機(jī)場(chǎng)群與城鎮(zhèn)群協(xié)同發(fā)展的相關(guān)研究。

在國(guó)外，各大都市圈與其機(jī)場(chǎng)群已經(jīng)積累了豐富的協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。本文聚焦紐約都市區(qū)①紐約都市區(qū)：紐約大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)（Metropolitan Statistical Areas, MSA），以紐約為中心的都市集聚區(qū)。、大倫敦地區(qū)②大倫敦地區(qū)：英格蘭下屬的行政區(qū)劃之一，包括倫敦城和32個(gè)倫敦自治市。、大巴黎地區(qū)③大巴黎地區(qū)（Ile de France）：包括巴黎市與周邊塞納—馬恩、瓦勒德馬恩、埃松、塞納、伊夫林、塞納圣丹尼、瓦勒德瓦茲七省。、東京首都圈④東京首都圈：一都七縣，包含東京都和千葉縣、神奈川縣、琦玉縣、茨城縣、群馬縣、櫪木縣、山梨縣。等4大都市圈及其機(jī)場(chǎng)群，發(fā)現(xiàn)以下相似特征，即“一個(gè)協(xié)同平臺(tái)，一百公里半徑，一小時(shí)交通緊密聯(lián)系”的具有一定層級(jí)結(jié)構(gòu)的多機(jī)場(chǎng)體系[11]68，[12]10，[13]。

1.1 都市圈與機(jī)場(chǎng)群相輔相成

雖然世界級(jí)的各大都市圈的面積、人口各有差異，但均由于其巨大的航空運(yùn)輸需求，大多由多個(gè)機(jī)場(chǎng)群共同協(xié)作以適應(yīng)都市圈發(fā)展。其機(jī)場(chǎng)群呈一定層級(jí)結(jié)構(gòu)：皆有1—2個(gè)核心機(jī)場(chǎng)，其他機(jī)場(chǎng)因自身區(qū)位、交通聯(lián)系緊密度等因素與主機(jī)場(chǎng)存在緊密聯(lián)系或次要聯(lián)系的關(guān)系。都市圈機(jī)場(chǎng)群的協(xié)同發(fā)展主要是指核心機(jī)場(chǎng)及其緊密聯(lián)系機(jī)場(chǎng)的協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，機(jī)場(chǎng)群作為世界級(jí)城市的重要交通基礎(chǔ)設(shè)施，也是經(jīng)濟(jì)全球化背景下重要的交通信息樞紐，將進(jìn)一步促進(jìn)大都市區(qū)的聯(lián)通與繁榮（見(jiàn)表1）。

1.2 設(shè)立協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)構(gòu)是協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)

本文聚焦的國(guó)外4大都市圈中，除大倫敦地區(qū)為統(tǒng)一行政區(qū)劃外，紐約都市區(qū)、大巴黎地區(qū)、東京首都圈皆包含不同的行政區(qū)劃。不同的行政區(qū)劃必然形成一定的行政壁壘。因此，各大都市圈的機(jī)場(chǎng)群（除東京首都圈機(jī)場(chǎng)群外）皆通過(guò)設(shè)立協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，以推動(dòng)機(jī)場(chǎng)群的協(xié)同發(fā)展。以紐約新澤西港務(wù)局為例，除航空外，該機(jī)構(gòu)還統(tǒng)籌管理海港、公路車(chē)站等主要交通運(yùn)輸行業(yè)，并且獲得立法保護(hù)。協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)具有足夠的管轄權(quán)和跨邊界的協(xié)調(diào)能力，可以根據(jù)都市圈層面的訴求及市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境動(dòng)態(tài)，調(diào)整各機(jī)場(chǎng)的功能定位及服務(wù)對(duì)象（見(jiàn)表2）。

無(wú)獨(dú)有偶，在我國(guó)，2010年國(guó)務(wù)院將珠三角的5大機(jī)場(chǎng)合作列入《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》。通過(guò)建立5大機(jī)場(chǎng)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制及組建聯(lián)營(yíng)股份公司以實(shí)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)群的協(xié)同發(fā)展。

1.3 差異化發(fā)展是協(xié)同發(fā)展的核心

世界級(jí)都市圈的機(jī)場(chǎng)群并不只是幾個(gè)機(jī)場(chǎng)的簡(jiǎn)單集合，而是一個(gè)內(nèi)部差異發(fā)展、外部協(xié)同合作的多機(jī)場(chǎng)體系。主要體現(xiàn)為3個(gè)維度的差異化。

（1）航線的差異化。即通航市場(chǎng)的差異化。以東京首都圈為例，成田機(jī)場(chǎng)主營(yíng)國(guó)際航班，羽田機(jī)場(chǎng)主營(yíng)國(guó)內(nèi)航班。大巴黎地區(qū)，戴高樂(lè)機(jī)場(chǎng)主營(yíng)國(guó)際與洲際航線，奧利機(jī)場(chǎng)主營(yíng)國(guó)內(nèi)航線、非洲和加勒比航線。即使存在部分的市場(chǎng)重疊，也會(huì)在頻次、密度、時(shí)刻上有所差異。

（2）服務(wù)的差異化。包含價(jià)格、時(shí)刻及其他功能的差異化。以東京首都圈機(jī)場(chǎng)群為例，雖然其缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，但茨城機(jī)場(chǎng)依然以“廉價(jià)”策略與成田機(jī)場(chǎng)、羽田機(jī)場(chǎng)差異化發(fā)展。茨城機(jī)場(chǎng)作為日本的第一個(gè)廉價(jià)機(jī)場(chǎng)，通過(guò)低成本運(yùn)營(yíng)、廉價(jià)航空公司進(jìn)駐及免費(fèi)停車(chē)等策略吸引對(duì)價(jià)格敏感的旅客。同樣，大巴黎地區(qū)的布爾歇機(jī)場(chǎng)、紐約都市區(qū)的泰勒波羅機(jī)場(chǎng)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)的商務(wù)包機(jī)、空中出租車(chē)、私人飛行及24 h停機(jī)等服務(wù)滿足旅客的特殊需求。

（3）客貨功能的差異化。傳統(tǒng)的機(jī)場(chǎng)發(fā)展重心為客運(yùn)功能，貨物多為隨客艙運(yùn)輸。但與旅客不同，貨物并不在意運(yùn)輸?shù)倪^(guò)程，僅追求運(yùn)輸成本最優(yōu)。因此，世界級(jí)的機(jī)場(chǎng)群還尋求客運(yùn)功能與貨運(yùn)功能的差異化發(fā)展。以紐約都市區(qū)的紐瓦克機(jī)場(chǎng)為例，其充分利用“東北走廊”的先天集散優(yōu)勢(shì)，成為聯(lián)邦快遞（UPS）在該地區(qū)的貨運(yùn)樞紐（見(jiàn)表3）。

1.4 便捷高效的綜合交通體系是協(xié)同發(fā)展的支撐

世界級(jí)都市圈皆有與之相匹配的便捷高效的綜合交通體系。當(dāng)都市圈機(jī)場(chǎng)群提供差異化產(chǎn)品時(shí)，便捷的綜合交通體系確保能快速到達(dá)各個(gè)機(jī)場(chǎng)，使得旅客在各機(jī)場(chǎng)間的選擇成為可能。多機(jī)場(chǎng)體系中，與核心地區(qū)的聯(lián)系在1 h車(chē)程范圍內(nèi)，才有可能成為緊密聯(lián)系機(jī)場(chǎng)。以大倫敦地區(qū)機(jī)場(chǎng)群為例，內(nèi)部的6座機(jī)場(chǎng)基本都處于1 h車(chē)程內(nèi)，旅客會(huì)根據(jù)自身需求選擇更為合適的機(jī)場(chǎng)，如有超過(guò)1/3離希思羅機(jī)場(chǎng)更近的旅客會(huì)因?yàn)楦偷钠眱r(jià)、更便捷的航班時(shí)刻、更便宜的停車(chē)收費(fèi)等選擇其他機(jī)場(chǎng)。此外，機(jī)場(chǎng)與機(jī)場(chǎng)間也需要快速的交通聯(lián)系，如早在2003年紐約都市區(qū)的紐瓦克機(jī)場(chǎng)和肯尼迪機(jī)場(chǎng)之間就已開(kāi)通鐵路聯(lián)絡(luò)線，以滿足旅客間的轉(zhuǎn)運(yùn)需求。

表1 世界級(jí)都市圈及其機(jī)場(chǎng)群Tab.1 World-class metropolitan areas and their airports

表2 世界級(jí)都市圈機(jī)場(chǎng)群及其協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)Tab.2 Management institutions of airport groups in the world-class metropolitan areas

表3 世界級(jí)都市圈機(jī)場(chǎng)群及其功能定位Tab.3 Function orientation of airport groups in the world-class metropolitan areas

表4 上海大都市圈各機(jī)場(chǎng)區(qū)位及基本情況表Tab.4 Location and basic information of airports in Shanghai Metropolitan Area

2 上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群的潛力與困境

2.1 區(qū)域機(jī)場(chǎng)群協(xié)同發(fā)展環(huán)境不斷升溫

2016年5月，《關(guān)于進(jìn)一步深化民航改革工作的意見(jiàn)》提出“以北京、上海、廣州等大型國(guó)際樞紐為核心整合區(qū)域機(jī)場(chǎng)資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域機(jī)場(chǎng)群一體化發(fā)展，服務(wù)國(guó)家打造京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角等世界級(jí)城市群，建設(shè)三大世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群”，標(biāo)志著我國(guó)機(jī)場(chǎng)群與城市群全面協(xié)同發(fā)展時(shí)代的開(kāi)啟。

2016年6月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，以建設(shè)具有全球影響力的世界級(jí)城市群為目標(biāo)，提出“構(gòu)建以上海為核心、分工協(xié)作、差異化發(fā)展的多層級(jí)機(jī)場(chǎng)體系”。

2018年1月，上海市人民政府公布“上海2035”，提出“加強(qiáng)區(qū)域機(jī)場(chǎng)群聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)無(wú)錫碩放、南通興東、嘉興等周邊機(jī)場(chǎng)共同支撐以浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)、虹橋國(guó)際機(jī)場(chǎng)為核心的上海國(guó)際航空樞紐，提升航空服務(wù)能級(jí)，統(tǒng)籌客貨吞吐能力，促進(jìn)功能協(xié)同發(fā)展，共建智慧綠色空港群，滿足包括商務(wù)包機(jī)、廉價(jià)航空在內(nèi)的多樣化需求”。

2019年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出“合力打造世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群。鞏固提升上海國(guó)際航空樞紐地位，增強(qiáng)面向長(zhǎng)三角、全國(guó)乃至全球的輻射能力。規(guī)劃建設(shè)南通新機(jī)場(chǎng)，成為上海國(guó)際航空樞紐的重要組成部分”。

國(guó)家、長(zhǎng)三角及上海市層面，皆對(duì)上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群提出更高的要求，需突破發(fā)展瓶頸，努力建設(shè)世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群，為長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群建設(shè)和民航強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)提供可靠支撐。

2.2 現(xiàn)狀機(jī)場(chǎng)群資源豐富、各自為政、缺乏協(xié)同

上海大都市圈共有上海浦東、上海虹橋、南通興東、無(wú)錫碩放、常州奔牛、嘉興機(jī)場(chǎng)、寧波櫟社、舟山普陀山8座機(jī)場(chǎng)。其中，常州奔牛為軍民合用機(jī)場(chǎng)，嘉興機(jī)場(chǎng)目前已確定改建為軍民合用機(jī)場(chǎng)（見(jiàn)圖1）。

上海大都市圈的民用機(jī)場(chǎng)分布呈圈層特征。上海虹橋機(jī)場(chǎng)距上海市中心最近，為13 km，其次為上海浦東機(jī)場(chǎng)，距市中心32 km，為第一圈層；無(wú)錫碩放、南通興東和嘉興機(jī)場(chǎng)皆距離上海市中心約100 km，為第二圈層；常州奔牛、寧波櫟社和舟山普陀山皆距離上海市中心約160 km，為第三圈層。

上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群缺乏協(xié)同。上海大都市圈內(nèi)的8大民用機(jī)場(chǎng)，雖均屬中國(guó)民用航空華東地區(qū)管理局管轄。但除上海兩場(chǎng)均屬上海機(jī)場(chǎng)（集團(tuán)）有限公司運(yùn)營(yíng)外，其他6座機(jī)場(chǎng)皆有其各自的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。在同一直轄市同一運(yùn)營(yíng)公司下的上海兩場(chǎng)分工合理，而都市圈內(nèi)的其他6座機(jī)場(chǎng)則由于自身行政壁壘等原因，缺乏功能與交通等各方面的協(xié)同。如各機(jī)場(chǎng)間雖有公路銜接，但受限于速度及城市擁堵情況，無(wú)法快速通達(dá)，且缺乏鐵路層面的銜接（見(jiàn)表4）。

圖1 上海大都市圈機(jī)場(chǎng)分布情況示意圖Fig.1 Schematic diagram of airport distribution in Shanghai Metropolitan Area

圖2 上海大都市圈各機(jī)場(chǎng)客貨運(yùn)吞吐量（2019年）⑦ 數(shù)據(jù)源自2014—2019民航機(jī)場(chǎng)生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)公報(bào)。Fig.2 Passenger and cargo throughput of airports in Shanghai Metropolitan Area (2019)

圖3 上海大都市圈各機(jī)場(chǎng)國(guó)內(nèi)外通航點(diǎn)對(duì)比圖⑧ 數(shù)據(jù)源自各機(jī)場(chǎng)官方網(wǎng)站，上海兩場(chǎng)數(shù)據(jù)更新至2017年，其他機(jī)場(chǎng)數(shù)據(jù)更新至2019年。Fig.3 Comparison of domestic and international airports in Shanghai Metropolitan Area

2.3 機(jī)場(chǎng)群內(nèi)部發(fā)展不平衡、不充分

上海大都市圈內(nèi)各機(jī)場(chǎng)發(fā)展不平衡、不充分。一般而言，人均乘機(jī)次數(shù)與人均GDP相關(guān)，人均GDP越高則人均乘機(jī)次數(shù)越多。2019年上海、無(wú)錫、常州、南通、寧波、舟山6市的人均GDP分別為15.7萬(wàn)元/人、18.0萬(wàn)元/人、15.6萬(wàn)元/人、12.8萬(wàn)元/人、14.3萬(wàn)元/人、11.7萬(wàn)元/人⑤數(shù)據(jù)源自各市2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。，而與之對(duì)應(yīng)的人均乘機(jī)次數(shù)則分別為5.0次、1.2次、0.9次、0.5次、1.5次、0.3次。

這種不平衡的發(fā)展特征還體現(xiàn)在客貨運(yùn)吞吐量、通航點(diǎn)等方面。在客貨運(yùn)吞吐量方面，上海兩場(chǎng)遠(yuǎn)高于其他4個(gè)機(jī)場(chǎng)，并且整體呈現(xiàn)客貨運(yùn)吞吐量越小則增長(zhǎng)率越高的特點(diǎn)。在航線網(wǎng)絡(luò)方面，上海兩場(chǎng)分工明確，2019年上海浦東機(jī)場(chǎng)的國(guó)際航線占比達(dá)49%，中轉(zhuǎn)率達(dá)12%⑥數(shù)據(jù)源自《2017年上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)社會(huì)責(zé)任報(bào)告》。。上海虹橋機(jī)場(chǎng)以國(guó)內(nèi)航線為主，值得一提的是，雖然上海虹橋機(jī)場(chǎng)的國(guó)內(nèi)航線在絕對(duì)數(shù)量上小于上海浦東機(jī)場(chǎng)，但其國(guó)內(nèi)航線多為京滬等優(yōu)質(zhì)航線。其他4座機(jī)場(chǎng)在通航點(diǎn)數(shù)量上遠(yuǎn)低于上海兩場(chǎng)（見(jiàn)圖2-圖3）。

表5 世界級(jí)都市圈人口、人均GDP、機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量比較⑨ 上海大都市圈數(shù)據(jù)更新至2019年，紐約都市區(qū)、大倫敦地區(qū)數(shù)據(jù)更新至2017年，大巴黎地區(qū)、東京首都圈數(shù)據(jù)更新至2016年。Tab.5 Comparison of population, GDP per capita and airport passenger throughput of world-class metropolitan areas

2.4 現(xiàn)狀難以匹配未來(lái)迫切的發(fā)展需求

根據(jù)“上海2035”，至2035年上海兩場(chǎng)設(shè)計(jì)年客運(yùn)吞吐能力為1.8億人次。但根據(jù)民航部門(mén)航空客流預(yù)測(cè)結(jié)果顯示，預(yù)計(jì)到2035年，上?？者\(yùn)客流總需求量約為2.4億人次，意味著兩場(chǎng)將溢出6 000萬(wàn)人次/年左右的客流，需要通過(guò)周邊機(jī)場(chǎng)統(tǒng)籌平衡。此外，隨著上海大都市圈經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，其約7 125萬(wàn)的人口基數(shù)決定了未來(lái)航空客運(yùn)規(guī)模巨大，而這一需求必須由上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群協(xié)同分擔(dān)。綜合考慮上海大都市圈的人口總數(shù)、人均GDP、人均乘機(jī)次數(shù)、旅客吞吐量年均增長(zhǎng)率等因素，預(yù)計(jì)至2035年，上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群年旅客吞吐量將達(dá)到3.0億—3.3億人次（見(jiàn)表5）。

現(xiàn)狀南通興東、嘉興機(jī)場(chǎng)無(wú)法快速與上海兩場(chǎng)聯(lián)系，嘉興機(jī)場(chǎng)軍民合用運(yùn)能有限，寧波櫟社、舟山普陀山受限于杭州灣難以進(jìn)入1 h高鐵圈內(nèi)。

空域受限、地面交通聯(lián)系有待提升，加之機(jī)場(chǎng)群之間軍民機(jī)場(chǎng)協(xié)同與行政壁壘的問(wèn)題，上海大都市圈迫切需要統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展，以匹配未來(lái)上海大都市圈的航空客運(yùn)需求。

3 上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群協(xié)同發(fā)展思考

3.1 上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群的定位與運(yùn)行模式

未來(lái)，上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群將發(fā)展成為全球領(lǐng)先的機(jī)場(chǎng)群，預(yù)計(jì)至2035年，上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群年旅客吞吐量將達(dá)到3.0億—3.3億人次。按照長(zhǎng)三角地區(qū)建設(shè)世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群的戰(zhàn)略部署，以及上海建設(shè)全球城市的目標(biāo)愿景，上海大都市圈應(yīng)構(gòu)建與全球城市相匹配的層次合理、分工明確、協(xié)同合作、密切聯(lián)系的機(jī)場(chǎng)群，形成良性競(jìng)爭(zhēng)、錯(cuò)位互補(bǔ)的發(fā)展格局。其運(yùn)行模式為同一協(xié)同的管理機(jī)構(gòu)管理，建立“2座核心機(jī)場(chǎng)+2—3座緊密聯(lián)系機(jī)場(chǎng)+3—4座次要聯(lián)系機(jī)場(chǎng)+若干小型通用機(jī)場(chǎng)”的層級(jí)體系，核心機(jī)場(chǎng)及密切聯(lián)系機(jī)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)高鐵互通直達(dá)。

3.2 構(gòu)建與機(jī)場(chǎng)群協(xié)同發(fā)展相匹配的綜合交通體系

上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群的聯(lián)動(dòng)發(fā)展離不開(kāi)區(qū)域與城市綜合交通體系的支撐。

區(qū)域?qū)用?，?yīng)構(gòu)建空鐵聯(lián)運(yùn)體系，通過(guò)北沿江城際、滬杭城際等城際鐵路的建設(shè)，使各機(jī)場(chǎng)間實(shí)現(xiàn)1 h互通的時(shí)空目標(biāo)。機(jī)場(chǎng)與鐵路站點(diǎn)設(shè)施共建，通過(guò)發(fā)達(dá)的高鐵網(wǎng)絡(luò)，縮短時(shí)空距離，或?qū)⒊蔀槲磥?lái)具有中國(guó)特色的上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群的標(biāo)志。結(jié)合浦東機(jī)場(chǎng)新增上海鐵路東站。未來(lái)，無(wú)錫方向可通過(guò)滬寧城際、滬寧高鐵，南通方向可通過(guò)沿海高鐵、北沿江城際，嘉興方向可通過(guò)滬杭城際，寧波方向可通過(guò)沿海高鐵、滬甬城際實(shí)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)群內(nèi)部的直連直通。

表6 上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群核心機(jī)場(chǎng)與緊密聯(lián)系機(jī)場(chǎng)功能定位表Tab.6 Function orientation of core airports and close airports in Shanghai Metropolitan Area

城市層面，進(jìn)一步增加集疏運(yùn)的方式與通道容量，通過(guò)提供多種地面交通產(chǎn)品滿足城市居民的不同需求。

多式聯(lián)運(yùn)層面，依托自身優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展空鐵、空陸、空海等多式聯(lián)運(yùn)方式，對(duì)有條件的機(jī)場(chǎng)，如上海浦東、寧波櫟社等，探索“一個(gè)空港+一個(gè)海港+一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)”的物流運(yùn)作模式。

3.3 差異化定位各機(jī)場(chǎng)的職能分工

在上海大都市圈“2座核心機(jī)場(chǎng)+2—3座緊密聯(lián)系機(jī)場(chǎng)+3—4座次要聯(lián)系機(jī)場(chǎng)+若干小型通用機(jī)場(chǎng)”的機(jī)場(chǎng)層級(jí)體系中，重點(diǎn)考慮其他機(jī)場(chǎng)能否進(jìn)入上海兩場(chǎng)的1 h高鐵圈內(nèi)，以及是否易于協(xié)同（即上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)控股下），而非機(jī)場(chǎng)自身的規(guī)模能級(jí)。如寧波櫟社雖然能級(jí)較高，但難以進(jìn)入高鐵1 h圈，故建議其作為次要聯(lián)系機(jī)場(chǎng)。南通興通由于北沿江鐵路選線問(wèn)題，難以與上海兩場(chǎng)直連直通，故建議南通新機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃選址與北沿江鐵路建設(shè)統(tǒng)籌考慮，打造“軌道上的新機(jī)場(chǎng)”，并成為緊密聯(lián)系機(jī)場(chǎng)。此外，上海大都市圈應(yīng)滿足各類(lèi)航空功能，彌補(bǔ)現(xiàn)有公務(wù)機(jī)功能的缺失，布局通用機(jī)場(chǎng)。

建議核心機(jī)場(chǎng)為上海浦東機(jī)場(chǎng)與上海虹橋機(jī)場(chǎng)，緊密聯(lián)系機(jī)場(chǎng)為無(wú)錫碩放機(jī)場(chǎng)、南通新機(jī)場(chǎng)及嘉興機(jī)場(chǎng)，次要聯(lián)系機(jī)場(chǎng)為常州奔牛機(jī)場(chǎng)、寧波櫟社機(jī)場(chǎng)與舟山普陀山機(jī)場(chǎng)。次要聯(lián)系機(jī)場(chǎng)除現(xiàn)有功能外，應(yīng)承擔(dān)備降機(jī)場(chǎng)功能。南通興東機(jī)場(chǎng)可轉(zhuǎn)型為大型通用機(jī)場(chǎng)。在蘇州昆山、上海青浦規(guī)劃預(yù)留大型通用機(jī)場(chǎng)，以公務(wù)機(jī)起降服務(wù)為主要功能。建議在長(zhǎng)江口、杭州灣等地區(qū)布局小型通用機(jī)場(chǎng)，以城市管理、應(yīng)急保障需求為主要功能。

對(duì)于上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群核心機(jī)場(chǎng)與緊密聯(lián)系機(jī)場(chǎng)，統(tǒng)籌考慮各機(jī)場(chǎng)所在城市的城市性質(zhì)、機(jī)場(chǎng)區(qū)位、市場(chǎng)需求、基礎(chǔ)設(shè)施條件、綜合交通條件等因素，對(duì)各機(jī)場(chǎng)進(jìn)行差異化發(fā)展定位（見(jiàn)表6）。

3.4 建立區(qū)域與機(jī)場(chǎng)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制

2018年12月1日，在長(zhǎng)江三角洲地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)上，民航局與上海市、江蘇省、浙江省、安徽省共同簽署《關(guān)于共同推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)民航協(xié)同發(fā)展努力打造長(zhǎng)三角世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群合作協(xié)議》，促進(jìn)長(zhǎng)三角都市群機(jī)場(chǎng)群的協(xié)同發(fā)展。但在上海大都市圈層面，為了實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)期目標(biāo)愿景，除了民航局與兩省一市層面的合作協(xié)議，建議成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，打破行政區(qū)劃的壁壘，創(chuàng)新管理體制和機(jī)制，以擴(kuò)大和深化合作的領(lǐng)域和層次，切實(shí)推動(dòng)上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群的協(xié)同發(fā)展。具體包含兩個(gè)層面的協(xié)同。

一是上海大都市圈相關(guān)城市層面的協(xié)同。一方面，機(jī)場(chǎng)的發(fā)展離不開(kāi)城市相關(guān)部門(mén)的配合；另一方面，機(jī)場(chǎng)作為城市重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)于城市格局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等層面均具有重要的作用。這一層面的協(xié)同是機(jī)場(chǎng)的布局選址、配套設(shè)施、空鐵空海聯(lián)運(yùn)等方面的協(xié)同。

二是上海大都市圈8大機(jī)場(chǎng)之間的協(xié)同，即航空公司、航班、航線、出入境政策等方面的協(xié)同，建議采取上海機(jī)場(chǎng)（集團(tuán)）統(tǒng)一控股管理的模式。需充分利用空域資源，根據(jù)各個(gè)機(jī)場(chǎng)的功能定位在航線審批、機(jī)型配置、時(shí)刻調(diào)整、機(jī)場(chǎng)收費(fèi)等方面進(jìn)行適度調(diào)控，實(shí)現(xiàn)公共利益與機(jī)場(chǎng)效益的雙贏。

4 結(jié)論

上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群協(xié)同發(fā)展是國(guó)家的戰(zhàn)略部署，亦是建設(shè)卓越全球城市的基礎(chǔ)。與既有的研究和規(guī)劃相比，本文以上海大都市圈為研究范圍，重點(diǎn)討論其機(jī)場(chǎng)群協(xié)同發(fā)展的問(wèn)題，研究發(fā)現(xiàn)：

（1）國(guó)際都市圈與機(jī)場(chǎng)群相輔相成。其機(jī)場(chǎng)群多為“一個(gè)協(xié)同平臺(tái)，一百公里半徑，一小時(shí)交通緊密聯(lián)系”的具有一定層級(jí)結(jié)構(gòu)的多機(jī)場(chǎng)體系。

（2）區(qū)域機(jī)場(chǎng)群協(xié)同發(fā)展不斷升溫，上海大都市圈內(nèi)部資源豐富，但各自為政、缺乏協(xié)同，且發(fā)展不平衡、不充分，難以匹配未來(lái)迫切的發(fā)展需求。

在此基礎(chǔ)上，本文以建設(shè)全球領(lǐng)先的機(jī)場(chǎng)群為目標(biāo)，構(gòu)建與全球城市相匹配的，層次合理、分工明確、協(xié)同合作、密切聯(lián)系的機(jī)場(chǎng)群，形成良性競(jìng)爭(zhēng)、錯(cuò)位互補(bǔ)的發(fā)展格局。由同一協(xié)同管理機(jī)構(gòu)管理，建立“2座核心機(jī)場(chǎng)+2—3座緊密聯(lián)系機(jī)場(chǎng)+3—4座次要聯(lián)系機(jī)場(chǎng)+若干小型通用機(jī)場(chǎng)”的機(jī)場(chǎng)層級(jí)體系，實(shí)現(xiàn)核心機(jī)場(chǎng)及密切聯(lián)系機(jī)場(chǎng)之間高鐵的互通直達(dá)，并在綜合交通體系、差異化定位職能分工及協(xié)調(diào)機(jī)制等方面提出具有實(shí)施性的發(fā)展策略。

本文僅是對(duì)上海大都市圈機(jī)場(chǎng)群協(xié)同發(fā)展的一次探索，受限于區(qū)域發(fā)展的不確定性及行政壁壘難以突破的狀況，在協(xié)同發(fā)展策略層面未能進(jìn)一步深入與細(xì)化，有待后續(xù)研究的完善。此外，本文在差異化定位機(jī)場(chǎng)群的職能分工部分重點(diǎn)討論客運(yùn)功能的差異化，而缺乏在貨運(yùn)層面的深入思考。上海大都市圈各機(jī)場(chǎng)如何與其相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、上海大都市圈是否需要專(zhuān)業(yè)貨運(yùn)機(jī)場(chǎng)等問(wèn)題有待進(jìn)一步研究。