宅基地“三權(quán)分置”下鄉(xiāng)村主體性變遷與規(guī)劃變革研究*

盛鈺仁 羅震東 SHENG Yuren, LUO Zhendong

0 引言

具有公共政策屬性的空間規(guī)劃本身就是制度的延伸與體現(xiàn)，而制度一旦變遷，必然要求、引致規(guī)劃理論與方法的調(diào)整甚至變革。20世紀(jì)50年代以來長期存在的城鄉(xiāng)關(guān)系全方位、多要素的不平等[1]，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“城市本位”[2]觀念異常牢固，鄉(xiāng)村基本從屬性地充當(dāng)著國家現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”[3]。由于缺乏強(qiáng)勁的發(fā)展需求和動力，鄉(xiāng)村規(guī)劃的價值和意義并不凸顯。21世紀(jì)以來，隨著新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌尤其是鄉(xiāng)村振興等一系列國家重大戰(zhàn)略與政策的制定與實施，鄉(xiāng)村的價值和定位開始發(fā)生巨變，鄉(xiāng)村規(guī)劃的價值和意義日益凸顯。以“鄉(xiāng)村規(guī)劃”為關(guān)鍵詞查詢知網(wǎng)歷年的相關(guān)文獻(xiàn)可以看到，全國各地的實踐與相關(guān)研究如雨后春筍般涌現(xiàn)，尤其是黨的十八大以來相關(guān)成果快速增長（見圖1）。然而梳理當(dāng)前的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，針對鄉(xiāng)村制度變革的規(guī)劃理論與方法的研究較為滯后[4]。一方面，“城市本位”的觀念慣性使得大量規(guī)劃師普遍先驗地帶著城市規(guī)劃的邏輯和路徑，將鄉(xiāng)村空間等同于簡化的城市或者城鎮(zhèn)空間，常常忽視鄉(xiāng)村的制度變遷與社會變遷。另一方面，隨著中國城鎮(zhèn)化、信息化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)制度不斷改革，鄉(xiāng)村規(guī)劃的服務(wù)對象日益呈現(xiàn)出動態(tài)、多元的特征，規(guī)劃“為誰而做”的困惑日益凸顯，亟需基礎(chǔ)性理論方面的思考與破解。

鄉(xiāng)村規(guī)劃為誰做的困惑，實際上反映的是當(dāng)前對鄉(xiāng)村主體性認(rèn)知的模糊。2019年中央五部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》（以下簡稱“《意見》”）指出，各地要緊緊依托村黨組織和村民委員會開展村莊規(guī)劃編制工作，要充分發(fā)揮村民的主體作用，充分聽取村民的訴求，獲取村民的支持[5]。《意見》的導(dǎo)向非常明確，村民主體的概念也符合黨一貫堅持的“群眾觀點、群眾路線”方針。然而在具體的規(guī)劃編制過程中，村民主體的概念會變得復(fù)雜且不可操作。因為隨著鄉(xiāng)村土地“三權(quán)分置”改革正式進(jìn)入操作層面，在鄉(xiāng)村擁有產(chǎn)權(quán)的主體日益多元。尤其是宅基地“三權(quán)分置”的制度改革①2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（2018年中央“一號文件”）從國家政策層面正式提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，這是繼承包地“三權(quán)分置”之后，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的又一次重大改革。，即將宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu)由“集體享有宅基地所有權(quán)—農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)”的“兩權(quán)分離”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w享有宅基地所有權(quán)—農(nóng)戶享有宅基地資格權(quán)—農(nóng)戶或者流轉(zhuǎn)受讓主體享有宅基地使用權(quán)”的“三權(quán)分置”的全新結(jié)構(gòu)[6]。宅基地由兩權(quán)逐步走向三權(quán)的過程中，鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)主體必然呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化趨勢，這時的“村民”是僅指農(nóng)戶，還是農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)受讓主體共同構(gòu)成的整體？農(nóng)戶與受讓主體之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系又是怎樣？顯然，這些基礎(chǔ)理論問題如果不梳理清晰，必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃面臨更大的困境。

鄉(xiāng)村規(guī)劃看似是對鄉(xiāng)村空間的設(shè)計與安排，實質(zhì)是對鄉(xiāng)村主體行為的規(guī)范與引導(dǎo)。宅基地“三權(quán)分置”改革雖然才進(jìn)入正式操作層面，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村，如淘寶村、網(wǎng)紅村等，其“試點”或“私下”的宅基地產(chǎn)權(quán)交易行為已經(jīng)非常普遍、頻繁，亟需有相應(yīng)的空間規(guī)劃和政策的管制與規(guī)范[7]。面對國家深化改革的要求和地方發(fā)展的迫切需求，城鄉(xiāng)規(guī)劃研究必須直面這一重大鄉(xiāng)村制度變革所帶來的主體性變遷問題，前瞻性地做出科學(xué)的分析與預(yù)判，這樣才能更好地服務(wù)鄉(xiāng)村的發(fā)展與建設(shè)?；诖?，本文結(jié)合我國鄉(xiāng)村當(dāng)前發(fā)展的實際，嘗試從制度變遷的視角，推演宅基地“三權(quán)分置”改革可能帶來的鄉(xiāng)村主體性變遷類型，進(jìn)而針對不同的鄉(xiāng)村主體性探討鄉(xiāng)村規(guī)劃理論與方法變革的方向與重點。

1 產(chǎn)權(quán)、主體性與鄉(xiāng)村

1.1 趨勢與假設(shè)

馬克思主義認(rèn)為主體性是人作為實踐的主體，在對客體進(jìn)行實踐的過程中所表現(xiàn)出來的積極性、主動性和創(chuàng)造性[8]。實踐將主體與客體聯(lián)系起來，賦予主體性全新的內(nèi)涵。關(guān)于農(nóng)民的主體性，許多學(xué)者從歷史和現(xiàn)實的多維視角拓展了農(nóng)民主體性的豐富內(nèi)涵[9-11]。基于眾多的研究，從產(chǎn)權(quán)和鄉(xiāng)村土地制度視角，本文認(rèn)為鄉(xiāng)村主體性是鄉(xiāng)村個體所組成的群體在對鄉(xiāng)村時空中所包含的一切產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行能動實踐和干預(yù)過程中體現(xiàn)出來的積極性和創(chuàng)造性。

產(chǎn)權(quán)是由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系[12]，明晰的產(chǎn)權(quán)決定明晰的行為。自古以來，鄉(xiāng)村最重要的行為關(guān)系就是土地的產(chǎn)權(quán)。土地的權(quán)屬界定了人們對于土地使用的互相認(rèn)可的準(zhǔn)則，它的具體表現(xiàn)就是鄉(xiāng)村的土地制度。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，真實世界永遠(yuǎn)都不會存在交易成本為零的情況，因此關(guān)于產(chǎn)權(quán)的清晰界定異常重要。土地產(chǎn)權(quán)制度的僵化落后必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村要素流動的交易成本過大，阻礙人口的自由遷徙[13]與城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展[14]。尤其在城鄉(xiāng)生活水平差距逐漸縮小的東南沿海地區(qū)，“城里人”來到鄉(xiāng)村，促進(jìn)了農(nóng)村的現(xiàn)代化[15]，卻無法獲得集體身份并保障屬于自己的權(quán)益。隨著人口在城鄉(xiāng)之間持續(xù)、高頻遷徙的需求愈加強(qiáng)烈，相關(guān)制度的落后必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村主體的模糊與主體性的喪失。

當(dāng)前國家進(jìn)行的一系列土地制度改革和鄉(xiāng)村土地確權(quán)工作就是為了重塑鄉(xiāng)村土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。讓原本模糊僵化、不可分割、不可轉(zhuǎn)讓的土地產(chǎn)權(quán)屬性重新變得完備、清晰、可分割、可轉(zhuǎn)讓，從而盤活整個鄉(xiāng)村大量囤積的閑置土地資產(chǎn)以及依附其上的其他資產(chǎn)，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的活力，激活鄉(xiāng)村主體性。可以預(yù)見，隨著鄉(xiāng)村土地制度改革的進(jìn)一步深化，尤其是宅基地“三權(quán)分置”改革與進(jìn)一步市場化探索的推進(jìn)，未來將有更多城鄉(xiāng)個體能夠合法地獲取鄉(xiāng)村土地的部分產(chǎn)權(quán)而成為鄉(xiāng)村主體的一份子。明晰的產(chǎn)權(quán)必然促成明確的鄉(xiāng)村主體，鄉(xiāng)村主體性將逐漸回歸。此時鄉(xiāng)村規(guī)劃所面臨的“為誰規(guī)劃”的困惑雖然會迎刃而解，但也將面臨一個主體構(gòu)成愈加復(fù)雜的局面。結(jié)合《意見》給出的價值取向，鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)該為共同擁有村莊產(chǎn)權(quán)的主體服務(wù)，那么鄉(xiāng)村規(guī)劃首要的任務(wù)就是去尋找主體，并理清鄉(xiāng)村的主體性。

1.2 分析框架

著眼于鄉(xiāng)村土地制度、產(chǎn)權(quán)以及主體內(nèi)在的邏輯關(guān)系，結(jié)合當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景，本文試圖構(gòu)建“制度—產(chǎn)權(quán)—主體”的分析模型（見圖2）。模型的要點為4個方面：①政治經(jīng)濟(jì)體制決定適應(yīng)時代發(fā)展的城鄉(xiāng)土地制度，并深刻影響產(chǎn)權(quán)主體在城鄉(xiāng)之間的流動；②土地制度界定土地權(quán)屬關(guān)系，產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)主體；③主體性在產(chǎn)權(quán)主體中的不均衡分布導(dǎo)致鄉(xiāng)村空間話語權(quán)由產(chǎn)權(quán)主體向權(quán)力主體轉(zhuǎn)移；④掌握空間話語權(quán)的權(quán)力主體凝聚并發(fā)揮鄉(xiāng)村的主體性，主導(dǎo)鄉(xiāng)村的規(guī)劃與建設(shè)。產(chǎn)權(quán)主體是依據(jù)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確界定出來的群體，權(quán)力主體則是主體性在產(chǎn)權(quán)主體中不均衡分布的結(jié)果。

圖1 鄉(xiāng)村政策價值導(dǎo)向下的相關(guān)科研成果產(chǎn)出Fig.1 Researches under the guidance of rural policies

圖2 “制度—產(chǎn)權(quán)—主體”分析模型Fig.2 "Institution-property right-subject" analysis model

基于理論模型的推演可以看到，村莊的產(chǎn)權(quán)主體是會發(fā)生變化的。村莊的主體性也并非均勻地分布在產(chǎn)權(quán)主體手中，而是隨著產(chǎn)權(quán)主體的變遷和主體之間的競爭互動逐漸集中于權(quán)力主體手中的。產(chǎn)權(quán)主體的多元化會導(dǎo)致主體之間矛盾競爭的復(fù)雜化。矛盾的產(chǎn)生、沖突、解決和衍生新矛盾的過程，就是空間話語權(quán)和主體性由產(chǎn)權(quán)主體不斷向更有競爭力的權(quán)力主體轉(zhuǎn)移的過程?？梢灶A(yù)見，隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷演進(jìn)和相關(guān)制度的不斷完善，權(quán)力主體結(jié)構(gòu)會逐漸形成動態(tài)的穩(wěn)定?；谶@一理論模型，本文審視“三權(quán)分置”下鄉(xiāng)村多元主體發(fā)展的可能情境和鄉(xiāng)村主體性變遷的趨勢，進(jìn)而對鄉(xiāng)村規(guī)劃的理念、方法和機(jī)制的變革提出相應(yīng)的判斷。

2 “三權(quán)分置”下鄉(xiāng)村主體性的變遷

宅基地的“三權(quán)分置”改革最具影響的內(nèi)容就是界定并開放了使用權(quán)?！叭龣?quán)”中所有權(quán)屬于集體，集體相對穩(wěn)定和客觀存在的屬性使得集體和宅基地所有權(quán)這對關(guān)系牢固地扎根于鄉(xiāng)村之中。資格權(quán)是村民從集體經(jīng)濟(jì)組織那里申請獲得宅基地的權(quán)利，也是村民作為村集體一份子而自然擁有的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)界定清晰，也能夠保持長期穩(wěn)定。使用權(quán)屬于宅基地和其上房屋的實際使用者，可以是村民，也可以是與村民簽訂協(xié)議的外來承租者。使用權(quán)的放活使得資格權(quán)主體和使用權(quán)與使用權(quán)主體之間的關(guān)系變得更加豐富，直接影響鄉(xiāng)村主體性的構(gòu)成。根據(jù)當(dāng)前鄉(xiāng)村的具體實踐，本文將資格權(quán)與使用權(quán)的兩權(quán)主體關(guān)系分為：資格權(quán)與使用權(quán)合一、資格權(quán)與使用權(quán)分離、資格權(quán)和使用權(quán)混合3種情況?；凇爸贫取a(chǎn)權(quán)—主體”的分析模型，下文將分別探討3種產(chǎn)權(quán)關(guān)系主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村主體性的變遷趨勢。

2.1 資格權(quán)與使用權(quán)合一下的鄉(xiāng)村主體性

宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)合一就是鄉(xiāng)村主體同時擁有資格權(quán)和使用權(quán)。在當(dāng)前的制度下，能夠同時擁有這兩權(quán)的只能是本集體村民，村民就是鄉(xiāng)村的主體，村兩委和村民的利益訴求基本一致。當(dāng)今中國大部分鄉(xiāng)村都屬于這一類型，鄉(xiāng)村的內(nèi)部構(gòu)成簡單清晰，鄉(xiāng)村的主要矛盾是村民之間以及村民和村集體之間的集體內(nèi)部矛盾。然而由于廣大鄉(xiāng)村地區(qū)普遍教育水平不高[16]，基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)滯后[17]，村民整體的思想觀念和收入水平都較落后，行為處事常常帶有一定迷信思想，且更加注重眼前利益，導(dǎo)致鄉(xiāng)村內(nèi)部矛盾瑣碎而頻繁，典型如公共物品分配不均，宅基地占用糾紛，侵占集體建設(shè)用地[18]等。在這些矛盾不斷產(chǎn)生和解決的過程中，主體的自覺性和能動性會不同程度地釋放出來，推動鄉(xiāng)村的發(fā)展與分化，最終形成主體崛起型和主體衰弱型鄉(xiāng)村。

在主體崛起型鄉(xiāng)村，通常會有能力較強(qiáng)、見識較廣的鄉(xiāng)村精英，即“能人”站出來，利用自己的資源（知識、資金、人脈等）贏得村民的信任和支持，進(jìn)而影響和主導(dǎo)村兩委解決村莊內(nèi)部的大小矛盾，凝聚共識、抱團(tuán)發(fā)展。村民通常愿意接受能人的領(lǐng)導(dǎo)和動員，于是能人逐漸成為村莊的權(quán)力主體，掌握村莊的空間話語權(quán)，主導(dǎo)鄉(xiāng)村未來的建設(shè)與發(fā)展，他們的主體性往往代表鄉(xiāng)村的主體性。筆者深入調(diào)研過的浙江省天臺縣后岸村就是這樣的鄉(xiāng)村。這個原本貧窮偏遠(yuǎn)落后的小山村，在回鄉(xiāng)精英陳文云和村兩委的示范和帶領(lǐng)下，依托青山綠水興辦農(nóng)家樂，截至2018年底已經(jīng)擁有70余家各具特色的精品民宿，村集體的收入從2010年的空白猛增至2018年的370萬元，農(nóng)民人均收入也由6 000元增長到4萬余元。收入增長的同時，鄉(xiāng)村更加重視改善人居環(huán)境，陸續(xù)修編規(guī)劃，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這一鄉(xiāng)村振興的過程中，鄉(xiāng)村能人們充分動員廣大村民參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)，重塑了鄉(xiāng)村的主體性和權(quán)力關(guān)系。

主體衰弱型鄉(xiāng)村常常是缺乏能人或者能人內(nèi)耗的鄉(xiāng)村。沒有有能力、負(fù)責(zé)任的能人站出來，村莊就會因為個體之間大大小小的矛盾糾葛而逐漸喪失信任和榮譽(yù)，鄉(xiāng)村主體性也就逐漸喪失，村兩委常常缺乏號召力，權(quán)威基本依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予。鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府雖然能夠通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國家各類補(bǔ)貼的分發(fā)賦予村兩委資源與權(quán)威，但基本無法參與鄉(xiāng)村的日常治理。注重眼前利益的村民為了爭取資源會接受村兩委的部分動員，但村民個體之間往往是競爭關(guān)系，對于鄉(xiāng)村公共事務(wù)和未來發(fā)展也常常漠不關(guān)心。這樣的情況長期發(fā)展必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村主體性的進(jìn)一步喪失，逐漸邁入“原子化”[19]社會而失去內(nèi)生活力，最終不可避免地走向衰敗甚至死亡。

2.2 資格權(quán)與使用權(quán)分離下的鄉(xiāng)村主體性

宅基地的資格權(quán)與使用權(quán)分離是指擁有宅基地資格權(quán)的村民大量甚至全部離開鄉(xiāng)村的情況。此時鄉(xiāng)村的產(chǎn)權(quán)主體由擁有宅基地資格權(quán)的離村村民和擁有宅基地使用權(quán)的實際使用者兩部分構(gòu)成，仍然留在鄉(xiāng)村并同時擁有兩權(quán)的村民占比非常小。當(dāng)前兩權(quán)完全或大部分分離情況并不多，主要出現(xiàn)在一些空心化、老齡化嚴(yán)重的鄉(xiāng)村和具有重大歷史保護(hù)價值或者重大旅游開發(fā)潛力的鄉(xiāng)村。尤其在后一類鄉(xiāng)村，政府和市場為了更好地保護(hù)歷史資源或者更好地進(jìn)行旅游開發(fā)，往往會通過整村搬遷的方式進(jìn)行，典型的案例如江西婺源的篁嶺村[20]100、南京江寧的蘇家村[21]等。在這類鄉(xiāng)村，資格權(quán)主體即原村民大多外遷，使用權(quán)主體主要是外來的個人、機(jī)構(gòu)、游客和開發(fā)商。

在空心化、老齡化嚴(yán)重的鄉(xiāng)村，擁有資格權(quán)的青壯年主體基本全部外遷，大量宅基地的使用權(quán)處于閑置狀態(tài)，鄉(xiāng)村中只有少部分資格權(quán)和使用權(quán)合一的留守老人和留守兒童。這類鄉(xiāng)村最大的問題是社會問題，包括留守兒童的教育與撫養(yǎng)，留守老人的贍養(yǎng)及心理問題等[22]。由于老人們往往知識水平較低，缺乏表達(dá)訴求的意愿、機(jī)會和能力，鄉(xiāng)村的主體性會慢慢地轉(zhuǎn)移到能夠解決問題和提供服務(wù)的基層政府或者村集體。村集體或者基層政府自然成為村莊的權(quán)力主體，主導(dǎo)鄉(xiāng)村的發(fā)展。

在因歷史保護(hù)或旅游開發(fā)而將原村民整村搬遷的鄉(xiāng)村，宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的分離比較徹底。使用權(quán)的開放使得進(jìn)入鄉(xiāng)村的外來主體非常多元。鄉(xiāng)村內(nèi)部最主要的矛盾就是宅基地的資格權(quán)主體和使用權(quán)主體之間的矛盾，即離村村民和外來使用者之間的矛盾。離村村民大多保持本村戶口，享有通過村集體發(fā)聲的權(quán)利，甚至部分戶口已經(jīng)遷出的村民由于房屋產(chǎn)權(quán)、宗族等原因，依舊能夠插足鄉(xiāng)村事務(wù)。由于使用權(quán)已經(jīng)全部或大部分讓渡，他們的主體性只有當(dāng)外來的使用權(quán)主體侵犯到其利益的時候才會被激發(fā)。外來的使用權(quán)主體獲取使用權(quán)的方式多種多樣，一旦進(jìn)入鄉(xiāng)村并掌握一定空間主動權(quán)后，必然會“充分”利用鄉(xiāng)村有限的資源。由于當(dāng)前鄉(xiāng)村資源利用和利益再分配制度的普遍滯后，資格權(quán)主體與使用權(quán)主體的矛盾往往貫穿于外來主體進(jìn)入、開發(fā)建設(shè)、運營管理和利益分配的全過程。鄉(xiāng)村主體性在這一矛盾過程中往往會集中于基層政府、村集體及外來開發(fā)者，形成新的權(quán)力主體，主導(dǎo)鄉(xiāng)村的發(fā)展與建設(shè)模式，如政府主導(dǎo)的景區(qū)化開發(fā)、旅游公司主導(dǎo)的網(wǎng)紅村開發(fā)等。江西省婺源縣的篁嶺村在實現(xiàn)整村搬遷后，資本的入侵將村民逐漸排除在風(fēng)險共擔(dān)和利益共享的圈子之外，村民由原本村莊的主人變成“局外人”。這種“非對稱風(fēng)險”激化了村莊的內(nèi)部矛盾，影響了村莊的可持續(xù)發(fā)展[20]102。

2.3 資格權(quán)與使用權(quán)混合下的鄉(xiāng)村主體性

宅基地資格權(quán)和使用權(quán)混合的情況在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村日益普遍。這些鄉(xiāng)村的產(chǎn)權(quán)主體構(gòu)成較為復(fù)雜，既有兩權(quán)合一的村民，也有只擁有資格權(quán)的離村村民，還有擁有使用權(quán)的外來宅基地實際使用者。2019年第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過的“全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改《中華人民共和國土地管理法》 《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的決定”明確指出，國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。2020年正式發(fā)布實施的《農(nóng)村集體土地價格評估技術(shù)指引》制定了全國統(tǒng)一的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地及其他建設(shè)用地價格的評估標(biāo)準(zhǔn)。這些法律法規(guī)的出臺對于突破城鄉(xiāng)二元體制、推動農(nóng)民城鎮(zhèn)化具有重大意義，同時明確了深化農(nóng)村土地制度改革的決心和方向。宅基地的合理退出、使用與價值評估使鄉(xiāng)村更大的閑置資產(chǎn)得以盤活，為推動城鄉(xiāng)主體的穩(wěn)定流通打下堅實的基礎(chǔ)。

我國已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化的下半程，隨著制度改革的不斷深化，多元主體并存的鄉(xiāng)村將是未來鄉(xiāng)村發(fā)展的重要形式。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的數(shù)據(jù)，截至2018年底，全國響應(yīng)鄉(xiāng)村振興號召返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員累計達(dá)780萬人，多元經(jīng)營主體不斷壯大。2018年全國第一產(chǎn)業(yè)“三新經(jīng)濟(jì)”（新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式）增加值達(dá)到6 227億元，相當(dāng)于第一產(chǎn)業(yè)增加值的9.6%，預(yù)計未來這一比重還將快速提高。而宅基地使用權(quán)的逐步放開，無疑將為更多的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人群、追求更高品質(zhì)生活的中產(chǎn)階層和科研技術(shù)群體等提供落腳鄉(xiāng)村的載體。根據(jù)《中國城鎮(zhèn)化道路、模式與政策》的研究，到2033年我國將會有1.07億—1.88億農(nóng)民工的返鄉(xiāng)浪潮出現(xiàn)，同時還會有1.16億—1.22億農(nóng)業(yè)人口實現(xiàn)就地非農(nóng)化或者進(jìn)城非農(nóng)化，屆時城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%左右[23]。由此看來，城鎮(zhèn)化的下半程絕對不是簡單的鄉(xiāng)村向城市的單向涌入，未來20年可能是城鄉(xiāng)人口大規(guī)模、高頻流動融合的時期。當(dāng)制度不再成為阻擋人口流動的“高墻”，當(dāng)城鄉(xiāng)要素在實體與虛擬空間流動、聚集的成本不斷降低，“流鄉(xiāng)村”和“新興田園城市”的大量涌現(xiàn)就將成為可能[24]，鄉(xiāng)村主體的多元化將是經(jīng)濟(jì)活躍地區(qū)的必然趨勢。

在多元主體并存的鄉(xiāng)村內(nèi)部，混合主體之間的矛盾必然更為復(fù)雜，其中主要矛盾是兩權(quán)合一的村民與擁有使用權(quán)的外來者之間的矛盾。首先，這兩類主體共存于鄉(xiāng)村內(nèi)，是鄉(xiāng)村社會、空間等資源的共同使用者，其利益經(jīng)常直接碰撞；其次，兩類主體的利益出發(fā)點通常存在很大分歧，村民主要希望自己的生活不被打擾，相關(guān)利益不受侵犯，而外來使用權(quán)主體則主要從市場角度謀求個體利益的最大化；最后，兩類產(chǎn)權(quán)主體都有較高的認(rèn)知水平和主動表達(dá)訴求的能力，他們在鄉(xiāng)村空間的直接碰撞非常具有典型性。尤其隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，兩權(quán)合一的村民中開始包含越來越多的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年，他們的文化水平和見識遠(yuǎn)高于一般村民，且主體意識很強(qiáng)，常常是鄉(xiāng)村空間話語權(quán)的有力掌控者，從他們中間推舉出的村兩委能力較強(qiáng)，容易獲得村民的信任和支持。

多元主體在鄉(xiāng)村空間的出現(xiàn)不僅會重構(gòu)鄉(xiāng)村社會，也將重塑鄉(xiāng)村的主體性，進(jìn)而推動鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代化。兩權(quán)合一的村民與擁有使用權(quán)的外來者之間的矛盾往往長期動態(tài)性地存在。強(qiáng)勢產(chǎn)權(quán)主體的增多，每一主體的合理訴求都被充分地表達(dá)，必然使得主體性不再集中于某一個或者一類明確的主體手中，而是不均勻地分布在所有產(chǎn)權(quán)主體中，最終每一類主體內(nèi)部都可能形成代表其利益的權(quán)力主體，并且由他們共同掌握鄉(xiāng)村的空間話語權(quán)和公共事務(wù)管理權(quán)。權(quán)力主體之間互相制約，達(dá)成協(xié)議或者創(chuàng)新權(quán)力分配制度，避免矛盾沖突和不合理的內(nèi)耗，圍繞共同的集體利益引導(dǎo)鄉(xiāng)村的規(guī)劃、發(fā)展與建設(shè)。如莫干山的后塢村，外來個人和資本的介入重塑了村莊的社會經(jīng)濟(jì)格局，村莊內(nèi)部形成良好的互補(bǔ)協(xié)作、良性反饋的發(fā)展態(tài)勢，2016年，全村400多戶村民中有170戶從事民宿行業(yè)，人均年收入達(dá)到5萬元以上[25]。

2.4 小結(jié)

基于鄉(xiāng)村制度、產(chǎn)權(quán)、主體的理論框架分析宅基地三權(quán)分置帶來的鄉(xiāng)村未來主體性變遷的情境（見表1）。基于前文提及的假設(shè)與推演，在國家明確的政治意圖和制度設(shè)計導(dǎo)向下，城鄉(xiāng)關(guān)系將會被重構(gòu)，鄉(xiāng)村價值會逐漸回歸，鄉(xiāng)村必然會突破原有的發(fā)展路徑，在崛起衰退、起伏動蕩中迎接下一個時代的到來。

3 “三權(quán)分置”下鄉(xiāng)村規(guī)劃的變革

宅基地“三權(quán)分置”對于使用權(quán)的界定和開放必然推動鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)主體的多元化，鄉(xiāng)村的主體性也會因不同產(chǎn)權(quán)主體的組合而形成多樣的特征。鄉(xiāng)村規(guī)劃要充分服務(wù)鄉(xiāng)村主體、發(fā)揮鄉(xiāng)村的主體性，就必須針對鄉(xiāng)村主體性的變遷從理念、方法和內(nèi)容上進(jìn)行變革。

3.1 基于多元主體的規(guī)劃理念變革

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村規(guī)劃主要面對的是資格權(quán)和使用權(quán)合一的情況。隨著宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的分離與產(chǎn)權(quán)主體的混合，鄉(xiāng)村權(quán)力主體結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，越來越多的鄉(xiāng)村將更像一個混合的社區(qū)。那么如何從社區(qū)的角度服務(wù)多元主體的合理訴求？鄉(xiāng)村規(guī)劃必須在理念上進(jìn)行變革。首先應(yīng)當(dāng)充分考慮、統(tǒng)籌鄉(xiāng)村空間中各種產(chǎn)權(quán)主體的發(fā)展訴求，明確規(guī)劃不僅應(yīng)該為有主體性的產(chǎn)權(quán)主體服務(wù)，也不能讓失去主體性的產(chǎn)權(quán)主體成為服務(wù)的盲區(qū)。規(guī)劃必須認(rèn)識到鄉(xiāng)村主體結(jié)構(gòu)不是靜態(tài)、穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。在城鎮(zhèn)化下半程不斷發(fā)展演變的城市化和逆城市化浪潮中，城鄉(xiāng)人口將會持續(xù)高頻流動，鄉(xiāng)村主體也將處于動態(tài)演替之中。規(guī)劃需要將鄉(xiāng)村視為一個有成長、有衰退的生態(tài)系統(tǒng)，充分考慮鄉(xiāng)村未來發(fā)展的多種可能性，從時間維度分析、推演和判斷鄉(xiāng)村主體變遷的趨勢。

當(dāng)然，規(guī)劃也不能完全順從所有主體紛繁復(fù)雜的要求，應(yīng)在充分認(rèn)識各類主體對于鄉(xiāng)村的意義和價值的基礎(chǔ)上，按照正確的價值觀安排優(yōu)先次序和空間秩序。所有權(quán)主體即村集體是鄉(xiāng)村最重要和根本的主體，代表村集體處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)的村兩委是鄉(xiāng)村的主心骨，是鄉(xiāng)村規(guī)劃必須深入對接、緊密合作的對象。資格權(quán)主體可能是規(guī)劃容易忽視的對象。作為原住民，他們身上往往承載著大量傳統(tǒng)文化和生產(chǎn)生活方式，鄉(xiāng)村規(guī)劃必須讓他們獲得主體感、價值感和尊嚴(yán)感，讓他們對未來的生活有期待[26]。使用權(quán)主體一般代表鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，特別是在多元主體并存的鄉(xiāng)村。使用權(quán)主體的多元決定發(fā)展需求的多元，并導(dǎo)致鄉(xiāng)村內(nèi)部矛盾的復(fù)雜與激化，從而對鄉(xiāng)村規(guī)劃提出更高的要求，而這正是鄉(xiāng)村規(guī)劃最需要正視的挑戰(zhàn)，理念創(chuàng)新也就誕生在這些矛盾的解決過程中。

表1 “制度—產(chǎn)權(quán)—主體”分析框架下鄉(xiāng)村主體性變遷的情境梳理Tab.1 The scenario analysis of the future rural subject change under the framework of"institution-property right-subject"

3.2 面向多元主體的規(guī)劃方法變革

面對多元主體和多樣需求，鄉(xiāng)村規(guī)劃要解答好鄉(xiāng)村振興這一重大的時代命題，必須強(qiáng)化自身的核心能力，做好方法論的建設(shè)。首先，即使是面對小小的鄉(xiāng)村，依然要有戰(zhàn)略意識，要能夠站在更為客觀、長遠(yuǎn)的視角理性地把握鄉(xiāng)村的發(fā)展，充分認(rèn)識到鄉(xiāng)村的真正價值在于優(yōu)越的生態(tài)本底、厚重的鄉(xiāng)土文化和地方特有的生產(chǎn)生活方式，從而采取合理的行動規(guī)避部分產(chǎn)權(quán)主體因為短期利益而破壞長遠(yuǎn)價值的行為。其次，規(guī)劃要從時間和空間多維視角綜合統(tǒng)籌、處理要素之間的復(fù)雜關(guān)系，鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從社區(qū)規(guī)劃中汲取營養(yǎng)，做好面對日益復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的準(zhǔn)備。

鄉(xiāng)村規(guī)劃依然需要加強(qiáng)空間布局與設(shè)計的能力。一方面，探索協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村多元新業(yè)態(tài)、新功能與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)和功能關(guān)系的布局方法；另一方面，在保護(hù)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)形態(tài)與風(fēng)貌時進(jìn)行有機(jī)更新，使鄉(xiāng)村空間更加適應(yīng)現(xiàn)代化生產(chǎn)、生活需要，同時不失傳統(tǒng)特色，并通過設(shè)計讓空間本身更具有生態(tài)性和生活性。在具體操作和技術(shù)層面上，探索建立良好地與一群“不同身份，不同社會、經(jīng)濟(jì)背景”的主體進(jìn)行有效溝通的辦法。通過創(chuàng)造新的協(xié)商方式，平衡不同主體的訴求，緩和進(jìn)而解決矛盾，以推動更具共識、更體現(xiàn)共同利益的規(guī)劃的編制和落實。對于這些能力的開拓，或許就是規(guī)劃科學(xué)性的體現(xiàn)。

3.3 通過制度設(shè)計引導(dǎo)主體性回歸

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村制度變革將持續(xù)深化，鄉(xiāng)村規(guī)劃需要將制度設(shè)計作為重要內(nèi)容納入規(guī)劃設(shè)計的范疇。制度變革固然來自于自上而下的設(shè)計與授權(quán)，但中國改革的成功經(jīng)驗證明，自上而下的設(shè)計一般來自于自下而上的實踐探索。深化鄉(xiāng)村制度改革也不例外，需要千千萬萬鄉(xiāng)村的積極實踐和總結(jié)。鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在實踐層面貢獻(xiàn)制度設(shè)計的智慧。例如上海市就在超大城市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和規(guī)劃中探索建立以區(qū)為單位的面向全國的宅基地流轉(zhuǎn)中心[27]。事實上，在鄉(xiāng)村規(guī)劃實踐層面可以進(jìn)行制度設(shè)計的內(nèi)容很多。比如：如何在滿足鄉(xiāng)村土地利用性質(zhì)和規(guī)劃布局的前提下，適當(dāng)放寬流轉(zhuǎn)房屋的使用性質(zhì)轉(zhuǎn)變范圍；如何設(shè)計完善的產(chǎn)權(quán)主體退出和準(zhǔn)入機(jī)制[28]，不僅針對使用權(quán)主體的審核、評估和登記，更要重點設(shè)計資格權(quán)主體的退出、準(zhǔn)入機(jī)制和獎懲措施，對于那些渴望長期在鄉(xiāng)村定居的外來使用權(quán)主體，需要設(shè)計提高成為資格權(quán)主體的準(zhǔn)入門檻；如何完善配套的信用體系和金融制度，在鄉(xiāng)村設(shè)立金融服務(wù)站，完善產(chǎn)權(quán)抵押貸款制度，簡化資產(chǎn)數(shù)字化流程，使資本在城鄉(xiāng)之間穩(wěn)定高效流通，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺等。

隨著更為健全的宅基地市場制度的建立，新的鄉(xiāng)村主體進(jìn)入鄉(xiāng)村，必然需要設(shè)計一套合理的制度來處理多元主體之間的關(guān)系，引導(dǎo)主體性良性回歸。一方面，在土地確權(quán)和最大限度地還權(quán)賦能[29]基礎(chǔ)上，明確不同主體的權(quán)利和義務(wù)，消除因產(chǎn)權(quán)不明帶來的利益糾葛，充分保障所有產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益。另一方面，建議村兩委有選擇地吸納外來使用權(quán)主體參與公共事務(wù)的決策，可以根據(jù)外來使用權(quán)主體的流動性設(shè)計不同的選舉和決策權(quán)重，鼓勵多元主體為自身合理訴求和鄉(xiāng)村公共事務(wù)主動發(fā)聲。除此之外，鄉(xiāng)村規(guī)劃還可以協(xié)調(diào)基層政府，下放更多的權(quán)力給鄉(xiāng)村，賦予鄉(xiāng)村權(quán)力主體以更大的自主權(quán)，從而培養(yǎng)鄉(xiāng)村基層自治能力。將政府的縱向治理與鄉(xiāng)村主體的橫向治理相結(jié)合，充分發(fā)揮基層黨員的帶頭作用，激發(fā)鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)主體的主人翁意識，最終使多元主體共同參與鄉(xiāng)村治理的主動性和創(chuàng)造性得到良性回歸。

4 結(jié)語

基于宅基地“三權(quán)分置”改革的趨勢，構(gòu)建“制度—產(chǎn)權(quán)—主體”分析框架，推演鄉(xiāng)村主體性變遷的可能，以及不同主體性重塑的鄉(xiāng)村發(fā)展類型。可以看到，隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將不斷地瓦解、重構(gòu)，“三權(quán)分置”的改革意義深遠(yuǎn)，不僅契合鄉(xiāng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的需要，也符合人們對美好生活的需求，并有利于破解城鄉(xiāng)不平衡不充分發(fā)展的矛盾。隨著資格權(quán)與使用權(quán)的分離和使用權(quán)的不斷放活，大量鄉(xiāng)村將發(fā)展成為多元主體融合而不失鄉(xiāng)土特色的生態(tài)化高品質(zhì)社區(qū)。鄉(xiāng)村土地制度改革與互聯(lián)網(wǎng)時代快速的技術(shù)迭代正在推動新一輪自下而上的城鎮(zhèn)化進(jìn)程[30]。作為一門帶有很強(qiáng)前瞻性的學(xué)科，體系健全的城鄉(xiāng)規(guī)劃要求從更為長遠(yuǎn)的視角評估城鄉(xiāng)發(fā)展的趨勢[31]。

作為法定國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，當(dāng)前的鄉(xiāng)村規(guī)劃理論非常滯后，難以面對不斷演進(jìn)、日益多元的鄉(xiāng)村發(fā)展的需求，亟需在理念、方法和內(nèi)容上的更新。在理念上，充分考慮、統(tǒng)籌鄉(xiāng)村空間中各種產(chǎn)權(quán)主體的發(fā)展訴求，在充分認(rèn)識各類主體對于鄉(xiāng)村的意義和價值的基礎(chǔ)上，按照正確的價值觀安排優(yōu)先次序和空間秩序。在方法上，從更為客觀、長遠(yuǎn)的視角理性把握鄉(xiāng)村發(fā)展，從時空多維視角綜合統(tǒng)籌、處理要素之間的復(fù)雜關(guān)系，從社區(qū)規(guī)劃中汲取營養(yǎng)，加強(qiáng)空間布局與設(shè)計的能力。在內(nèi)容上，將制度設(shè)計納入規(guī)劃設(shè)計的范疇，在實踐層面貢獻(xiàn)制度設(shè)計的智慧，引導(dǎo)鄉(xiāng)村主體性的良性回歸。盧梭說，最邊陲的省份才能看出一個民族的天才與風(fēng)尚[32]。當(dāng)今中國大量的“邊緣地區(qū)”已經(jīng)自發(fā)地出現(xiàn)如火如荼的底層創(chuàng)新活動，人民對于美好生活的訴求與創(chuàng)造力正在迸發(fā)。隨著更加符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢的政策的陸續(xù)出臺，星星之火正在擴(kuò)展為燎原之勢。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃理論與實踐的發(fā)展絕不能故步自封，只有更好地匹配城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢，更好地應(yīng)對日新月異的需求和挑戰(zhàn)，才能為鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。