農(nóng)村基層治理困局與優(yōu)化路徑：治理資源運(yùn)轉(zhuǎn)視角

王文彬

（西安建筑科技大學(xué)公共管理學(xué)院/西北鄉(xiāng)村振興研究中心，陜西 西安710055）

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)述評(píng)

在2020年中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，加快構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系，深入推進(jìn)平安鄉(xiāng)村建設(shè)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，提高鄉(xiāng)村善治水平。在脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程中，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村治理既能為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造良好的環(huán)境生態(tài)，還能加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村振興工作的科學(xué)承接和有力引導(dǎo)。因而，在新形勢(shì)下全面優(yōu)化農(nóng)村基層治理工作迫在眉睫。然而當(dāng)前階段，城市化和打工經(jīng)濟(jì)浪潮的強(qiáng)烈影響導(dǎo)致許多農(nóng)村已經(jīng)遭遇或正在面臨人口空心化和人才短缺化的現(xiàn)實(shí)難題，不少鄉(xiāng)村自治組織已然深陷青黃不接、治理能力不足的窘境[1]。我國(guó)部分農(nóng)村基層治理工作所面臨的弱化、虛化和異化問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)峻，已經(jīng)成為阻礙鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展的“攔路虎”。特別是在國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，脆弱的鄉(xiāng)村治理也無(wú)法應(yīng)對(duì)國(guó)家資源大量投入帶來(lái)的利益格局的變化[2]。面對(duì)客觀形勢(shì)，既要科學(xué)研究農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化所面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，也要全面反思優(yōu)化農(nóng)村基層治理的可行方案[3]。此外，在全面推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程中，也需補(bǔ)齊農(nóng)村基層治理水平較低這一顯著短板，如此方能全面穩(wěn)固我國(guó)國(guó)家治理工作的“木桶”。

透過(guò)繁雜的農(nóng)村基層治理工作，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，資源要素正是影響農(nóng)村基層治理的“元問(wèn)題”。治理資源不僅是開(kāi)展各項(xiàng)治理工作的基本前提，而且始終貫穿和服務(wù)于農(nóng)村基層治理工作的全過(guò)程。從這個(gè)角度看，科學(xué)整合基層治理資源，不斷提升基層治理的能力建設(shè)，不僅是今后推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，更是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)和基層社會(huì)治理的一項(xiàng)長(zhǎng)期性、基礎(chǔ)性工程[4]。同時(shí)，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中，執(zhí)政黨也明確提出需要突出抓基層、強(qiáng)基礎(chǔ)、固基本的工作導(dǎo)向，推動(dòng)各類(lèi)資源向基層下沉，為基層干事創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造更好條件。為此，結(jié)合實(shí)踐狀況和學(xué)理研究，從治理資源角度審視和思考農(nóng)村基層治理工作成為一項(xiàng)重要的研究命題。

為了科學(xué)回應(yīng)農(nóng)村基層治理訴求，思考如何優(yōu)化村民自治和鄉(xiāng)村治理以助力提高農(nóng)村基層治理水平，一直是農(nóng)村政治學(xué)、公共管理學(xué)和農(nóng)村社會(huì)學(xué)等學(xué)科共同關(guān)注的焦點(diǎn)。相應(yīng)地，近年來(lái)聚焦農(nóng)村基層治理場(chǎng)域的交叉學(xué)科研究成果日益豐富，為政府科學(xué)制定和推行政策、完善鄉(xiāng)村治理體系提供了諸多實(shí)質(zhì)性幫助?？傮w而言，當(dāng)前學(xué)者們對(duì)農(nóng)村基層治理問(wèn)題的研究主要可以分為3類(lèi)：一是立足國(guó)家政權(quán)建設(shè)視角思考農(nóng)村基層治理的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值[5]；二是基于促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)發(fā)展視角思考農(nóng)村基層治理的難題與路徑[6]；三是著眼于農(nóng)民主體性思考農(nóng)村基層治理能力建設(shè)[7]。尤其明顯的是，近年來(lái)鄉(xiāng)村研究的田野調(diào)查活動(dòng)不斷增多，不僅豐富了研究農(nóng)村基層治理的素材資料，還不斷拓展著農(nóng)村基層治理研究的范疇與對(duì)象。但總的說(shuō)來(lái)，多數(shù)學(xué)者缺乏對(duì)農(nóng)村基層治理資源問(wèn)題的關(guān)注，也鮮有從資源角度反思農(nóng)村基層治理的專(zhuān)題研究。實(shí)際上，農(nóng)村基層治理資源問(wèn)題往往只在一些學(xué)者的宏觀論述中被簡(jiǎn)單提及[8]，而明顯缺少?gòu)摹皟?nèi)部解構(gòu)”治理資源的努力及相應(yīng)的有效反思。

著眼于農(nóng)村基層治理現(xiàn)狀和學(xué)界既有研究積累，本文嘗試選擇“治理資源運(yùn)轉(zhuǎn)”作為梳理和研究農(nóng)村基層治理工作的核心視角。換言之，本研究試圖將農(nóng)村基層治理放置在資源運(yùn)作的進(jìn)程中加以考察，通過(guò)分析治理資源運(yùn)作的微觀邏輯來(lái)解析農(nóng)村基層治理所遭遇的各項(xiàng)難題與挑戰(zhàn)。事實(shí)上，歷經(jīng)多年的城市化和工業(yè)化進(jìn)程，并伴隨著農(nóng)村人口的持續(xù)外流，不僅許多農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展面臨資源流失與短缺難題，而且鄉(xiāng)村治理資源也呈現(xiàn)出短缺和流動(dòng)遲滯的現(xiàn)實(shí)困境。為此，文章聚焦于資源層面的農(nóng)村基層治理問(wèn)題，通過(guò)歸納現(xiàn)實(shí)難題和展開(kāi)病因分析，嘗試從如何補(bǔ)充治理資源和提升治理資源流轉(zhuǎn)效率入手，為優(yōu)化農(nóng)村基層治理工作提供有益的政策建議。

二、資源視域中的農(nóng)村基層治理：一個(gè)分析框架

整體看來(lái)，我國(guó)基層治理資源不斷增加但邊際效應(yīng)遞減，出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”趨勢(shì)，其原因在于治理資源處于懸浮狀態(tài)，未能真正地作用于基層社會(huì)[9]。為此，亟待厘清基層治理資源的運(yùn)行現(xiàn)狀及其對(duì)治理工作所造成的實(shí)際影響。本文所指的治理資源涵蓋能夠服務(wù)于農(nóng)村基層治理工作的所有要素，不僅包括必備的物質(zhì)條件、發(fā)展資金和辦公場(chǎng)所等“硬件資源”，而且還包括農(nóng)村人才、鄉(xiāng)土文化等“軟件資源”。透過(guò)農(nóng)村基層治理現(xiàn)實(shí)狀況，直面農(nóng)村治理資源運(yùn)轉(zhuǎn)全流程，可以清楚地提煉農(nóng)村基層治理的運(yùn)作邏輯。其一，治理資源的前期籌集是開(kāi)展農(nóng)村基層治理的前提條件，實(shí)現(xiàn)治理資源的優(yōu)化配置則正是農(nóng)村基層治理的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。其二，資源在治理系統(tǒng)中的有序流動(dòng)促成了農(nóng)村基層治理的操作過(guò)程，而治理資源的代際更替則能夠保障農(nóng)村基層治理的有效革新。此外，農(nóng)村治理資源外溢和城市治理資源向農(nóng)村注入也構(gòu)成了農(nóng)村基層治理的宏觀環(huán)境。資源運(yùn)轉(zhuǎn)視角下農(nóng)村基層治理的具體框架見(jiàn)圖1。

（一）資源籌集構(gòu)筑基層治理基石

快速摸清、高效集聚農(nóng)村治理資源，是開(kāi)展農(nóng)村基層治理的先決條件，直接考驗(yàn)著農(nóng)村基層治理組織的治理能力。從這個(gè)角度看，治理資源籌集工作構(gòu)筑了農(nóng)村基層治理的基石，能否保證治理資源的及時(shí)集聚和密切協(xié)作在很大程度上決定著治理工作的成敗。實(shí)踐中，農(nóng)村基層治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、工作任務(wù)重，必然會(huì)對(duì)治理資源籌集形成巨大壓力。農(nóng)村基層治理不僅要關(guān)注村民自治的調(diào)適和優(yōu)化，而且也要愈發(fā)關(guān)注對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的科學(xué)引導(dǎo)，不斷提升農(nóng)民的“幸福感”和“滿(mǎn)足感”。在村民自治工作中，既要為農(nóng)村培育、選舉出合適的“當(dāng)家人”，也要積極推動(dòng)普通村民的大力參與。而在優(yōu)化村民自治的同時(shí)，能否為農(nóng)民提供更多更好的公共服務(wù)與產(chǎn)品也已經(jīng)成為評(píng)判基層治理效能的重要標(biāo)準(zhǔn)，而這也是考驗(yàn)多數(shù)農(nóng)村基層治理工作的重頭戲。與此同時(shí)，開(kāi)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)也必然要求充足的前期物質(zhì)投入。一方面，農(nóng)村基層治理組織要善用農(nóng)村集體資產(chǎn)，并鼓勵(lì)農(nóng)民積極注資參與，不斷完善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)村發(fā)展條件；另一方面，農(nóng)村基層組織也要積極爭(zhēng)取基層政府乃至社會(huì)組織的援助，不斷拓寬農(nóng)村治理資源的籌集來(lái)源。然而事與愿違的是，時(shí)下的農(nóng)村資源外溢現(xiàn)象愈發(fā)明顯，既阻礙了正常的治理資源籌集工作，也破壞了農(nóng)村基層治理的環(huán)境生態(tài)。

圖1 資源運(yùn)轉(zhuǎn)視角下的農(nóng)村基層治理框架圖

（二）資源配置點(diǎn)睛基層治理實(shí)質(zhì)

在治理進(jìn)程中，多元治理主體憑借什么樣的治理資源參與鄉(xiāng)村治理，以及主體如何協(xié)調(diào)合作共享資源，都高度影響著鄉(xiāng)村治理的合法性和有效性[10]；而治理資源如何精準(zhǔn)嵌入農(nóng)村基層治理，則直接關(guān)系到基層治理的具體效能。換言之，治理資源配置是村莊治理的核心內(nèi)容[11]。實(shí)現(xiàn)治理資源的優(yōu)化配置，不僅是農(nóng)村基層治理的目標(biāo)導(dǎo)向，也是治理工作的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。所謂農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化，不僅要求改變農(nóng)村治理的整體風(fēng)貌，而且更為重要的就是要充分激發(fā)治理資源的活力，進(jìn)而服務(wù)于農(nóng)村基層治理能力的提高和現(xiàn)代化治理體系的培育。為此，在籌集、集聚治理資源后，關(guān)鍵就在于為這些資源選擇正確的投放路徑，確保物盡其用、人盡其才，這樣才能從根本上保障農(nóng)村基層治理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。首先，在內(nèi)部集聚和外部援助的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)不斷充實(shí)農(nóng)村物質(zhì)資源，并按照農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)需求實(shí)現(xiàn)資源定點(diǎn)投入，有效改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)局面，為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)與產(chǎn)品。在此過(guò)程中，農(nóng)村基層組織和基層政府需要共同防止公共資源的不當(dāng)流失，并需著力破除“精英俘獲”等不良現(xiàn)象[12]。其次，各項(xiàng)治理工作也高度依賴(lài)人才資源的準(zhǔn)確配置，必須為相應(yīng)的治理工作匹配合適的治理人才。許多農(nóng)村基層治理乏力的關(guān)鍵原因正是在于治理人才的短缺，正是因?yàn)闆](méi)有實(shí)現(xiàn)治理人才資源的科學(xué)配置，才嚴(yán)重阻礙了各項(xiàng)治理工作的順利開(kāi)展和如期完成。

（三）資源流動(dòng)形塑基層治理過(guò)程

開(kāi)展農(nóng)村基層治理就是要促進(jìn)治理資源的合理流動(dòng)，資源流動(dòng)直接形塑了基層治理過(guò)程。從宏觀上看，農(nóng)村基層治理工作就是要實(shí)現(xiàn)治理資源在各項(xiàng)事務(wù)中的合理分配，這必然涉及治理資源的重新分割和高效流動(dòng)。目前多數(shù)農(nóng)村都面臨著治理資源不足的難題，為此農(nóng)村基層組織要想方設(shè)法地激活、補(bǔ)充治理資源，不僅要高度依賴(lài)農(nóng)村集體力量，還需要向外界請(qǐng)求資源支持，不斷吸引治理資源流入農(nóng)村。與此同時(shí)，農(nóng)村基層組織也要有意識(shí)地清除阻擋資源流動(dòng)的藩籬與障礙，并為各種資源的合理流動(dòng)提供必要幫助。如為農(nóng)村配備大學(xué)生村官就是吸納外部人才入村、推動(dòng)治理資源流動(dòng)的典型例子。借助這一群體的參與，能夠在一定程度上提升農(nóng)村“兩委”組織的治理能力，服務(wù)于農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的改革發(fā)展。但大學(xué)生群體往往存在社會(huì)經(jīng)驗(yàn)淺、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足等問(wèn)題，極易引起農(nóng)村“兩委”委員的質(zhì)疑，甚至存在惡意阻礙大學(xué)生村官開(kāi)展工作的現(xiàn)象，這些都會(huì)嚴(yán)重打擊大學(xué)生村官的活力和積極性，反映出“人才資源”流動(dòng)及作用發(fā)揮受阻。農(nóng)村治理組織要充分認(rèn)識(shí)大學(xué)生村官所具有的科學(xué)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，善于借助其長(zhǎng)處開(kāi)展工作，同時(shí)也要幫助其不斷提高服務(wù)能力。此外，在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，各種農(nóng)村資源的外流日益增多，這同樣容易加劇農(nóng)村治理資源短缺，亟待引起各級(jí)政府和農(nóng)村治理組織的高度重視。

（四）資源更替促成基層治理革新

除了治理資源的籌集、配置和流動(dòng)外，治理資源的良性更替也決定著基層治理的有效革新。推進(jìn)治理手段變革、治理理念升級(jí)和治理人才換代，正是優(yōu)化農(nóng)村基層治理的重要工作，同時(shí)也是治理資源更替的重要表現(xiàn)。其一，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理的信息化和科學(xué)化，各級(jí)政府為農(nóng)村配置了電子計(jì)算機(jī)以及網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，這不僅豐富了農(nóng)村基層治理手段，而且有助于降低基層治理成本和提高治理效率。其二，隨著我國(guó)農(nóng)民參與意識(shí)的日漸增強(qiáng)，各種新型農(nóng)村治理組織開(kāi)始浮現(xiàn)，原先單一依賴(lài)農(nóng)村“兩委”組織的治理理念已經(jīng)被多元化治理思路所替代，農(nóng)民也比較熱衷于參加各種治理組織，這樣既可直接發(fā)出自己的聲音，更好地維護(hù)自身權(quán)益，同時(shí)也能有效參與農(nóng)村治理。時(shí)至今日，許多農(nóng)村出現(xiàn)的“理事會(huì)”“監(jiān)事會(huì)”等新型治理組織大大強(qiáng)化了農(nóng)村基層治理力量。其三，治理人才的換代是最為明顯的治理資源更替。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日益復(fù)雜的局面下，年齡較大、知識(shí)體系老化的農(nóng)村“兩委”組織成員已經(jīng)愈發(fā)不能滿(mǎn)足農(nóng)村治理需求，亟待實(shí)現(xiàn)成員更新和能力提升，農(nóng)村換屆選舉逐漸成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)事件。借助換屆選舉，既能進(jìn)一步凝聚農(nóng)民，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村發(fā)展的期待值，又能實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村“兩委”組織成員的高效補(bǔ)充，為各項(xiàng)治理工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。近年來(lái)農(nóng)村換屆選舉中出現(xiàn)了不少問(wèn)題，如賄選、家族勢(shì)力干擾、選舉程序不規(guī)范等，嚴(yán)重阻礙了治理資源的有效更替和治理工作的正常開(kāi)展，這些不良現(xiàn)象都必須得到及時(shí)制止和有效治理。

三、農(nóng)村基層治理困局及病因：治理資源短缺

20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，物質(zhì)性資源的日益匱乏、權(quán)威性資源的逐步萎縮、權(quán)力運(yùn)作合法性釋義空間的日漸喪失，使黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民委員會(huì)可以調(diào)度使用的各種資源逐漸缺失，村級(jí)組織的治權(quán)嚴(yán)重不足，越來(lái)越難以滿(mǎn)足村莊治理的現(xiàn)實(shí)需要[13]?？偟目磥?lái)，當(dāng)前農(nóng)村基層治理遭遇了多重困局，而核心病因正在于治理資源的嚴(yán)重短缺與流失。一方面，農(nóng)村治理資源過(guò)度外流直接侵蝕了農(nóng)村基層治理基石，無(wú)法為各項(xiàng)治理工作提供充足的資源支持。同時(shí)，農(nóng)村治理組織與主體的弱化也明顯阻礙了農(nóng)村基層治理工作的有效落地。另一方面，相對(duì)于農(nóng)村資源的外流來(lái)看，治理資源的在村流動(dòng)較為緩慢，大大降低了農(nóng)村基層治理活力。此外，農(nóng)村治理資源斷層現(xiàn)象凸顯，也不利推動(dòng)農(nóng)村基層治理的革新發(fā)展。

（一）資源外流侵蝕基層治理基石

當(dāng)前，多數(shù)農(nóng)村出現(xiàn)了伴隨勞動(dòng)力外流而產(chǎn)生的資源依附性現(xiàn)象，給農(nóng)村各項(xiàng)工作造成了巨大困擾[14]。其中，治理資源外流直接阻礙了資源籌集過(guò)程，難以為農(nóng)村基層治理工作提供資源支持。首先，許多農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外流不斷加劇，極易引發(fā)農(nóng)村治理人才短缺，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村治理組織弱化，難以主持治理資源籌集工作。而青黃不接的農(nóng)村“兩委”組織，既難以承接各級(jí)政府的治理任務(wù)，也無(wú)力優(yōu)化農(nóng)村基層治理工作，這必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村治理工作的信心下降。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的最新農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，2019年農(nóng)民工總量達(dá)到29077萬(wàn)人，比上年增加241萬(wàn)人，增長(zhǎng)0.8%[15]。農(nóng)民工仍以青壯年為主，且新生代農(nóng)民工占比近5成，這意味著農(nóng)村青壯年人口外流現(xiàn)象十分空出。其次，伴隨農(nóng)民外出務(wù)工，農(nóng)村發(fā)展資源也出現(xiàn)了大量外流問(wèn)題。不同于老一代農(nóng)民工將打工收入沉浸在農(nóng)村、用于修建新房，越來(lái)越多的新生代農(nóng)民工選擇定居城市，將收入用于購(gòu)買(mǎi)城市房屋、改善生活條件，這會(huì)導(dǎo)致原先積攢的務(wù)農(nóng)收益也逐漸離村。且農(nóng)民之間的民間借貸較為普遍，多數(shù)借貸資金則流向了城市服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，這同樣會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村資源的劇烈減少。進(jìn)一步地，勞動(dòng)力和發(fā)展資金短缺必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)衰落，致使農(nóng)村公共性資產(chǎn)積累緩慢，進(jìn)而難以籌集充足的資源服務(wù)基層治理工作。

（二）主體弱化阻斷基層治理落地

在農(nóng)村人口空心化和政治空虛化的背景下，農(nóng)村治理主體弱化現(xiàn)象愈發(fā)凸顯，已經(jīng)成為推進(jìn)基層治理工作的重大難題，即治理主體弱化將會(huì)明顯阻斷基層治理工作落地。農(nóng)村治理資源的籌集、配置、流動(dòng)和更替，都高度依賴(lài)于農(nóng)村治理主體的全力支持和積極參與，治理主體是農(nóng)村基層治理的關(guān)鍵。治理主體弱化不僅不利于治理資源的完整運(yùn)作，也不利于各項(xiàng)治理工作的及時(shí)開(kāi)展。一方面，在青壯年農(nóng)民大量外出情形下，多數(shù)農(nóng)村難以快速實(shí)現(xiàn)“兩委”組織的換屆選舉。農(nóng)村“兩委”組織成員的老齡化問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，這一群體的知識(shí)素質(zhì)和管理能力已經(jīng)明顯不適應(yīng)當(dāng)前階段的基層治理需求，也缺乏促成農(nóng)民集體行動(dòng)的能力，這些都不利于優(yōu)化基層治理工作。另一方面，農(nóng)村治理主體弱化也會(huì)引發(fā)治理工作異化問(wèn)題。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村治理主體弱化的情況下，不僅難以獲取各級(jí)政府的政策援助和優(yōu)惠扶持，同時(shí)也難以對(duì)政策執(zhí)行和工作開(kāi)展過(guò)程進(jìn)行密切監(jiān)管，這使得“政策走形”“政策變樣”問(wèn)題在農(nóng)村基層較為常見(jiàn)，很難實(shí)現(xiàn)科學(xué)高效的農(nóng)村基層治理。

（三）資源流動(dòng)緩慢降低基層治理活力

治理資源在農(nóng)村內(nèi)部流動(dòng)緩慢，既無(wú)法形塑完整的農(nóng)村基層治理過(guò)程，同時(shí)也會(huì)明顯降低基層治理活力。實(shí)踐中，農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)中的資源流動(dòng)快慢往往決定著各項(xiàng)治理工作的效率水平，但是當(dāng)前農(nóng)村治理資源流動(dòng)遭遇了較多阻礙。第一，當(dāng)前農(nóng)村治理事務(wù)愈發(fā)復(fù)雜，一方面對(duì)治理資源的需求不斷增加，另一方面資源不斷流失，農(nóng)村治理資源處于相對(duì)短缺的狀態(tài)。在整體資源不足的情況下，分配到各項(xiàng)具體事務(wù)中的治理資源必然會(huì)明顯減少，也很難保證資源流動(dòng)速度和質(zhì)量，這些問(wèn)題都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村基層治理缺乏活力。如部分農(nóng)村擁有的集體積累數(shù)量有限，但面對(duì)農(nóng)民日益增長(zhǎng)的公共需求，有待于資源投入的治理領(lǐng)域卻不斷增多，這既會(huì)增加治理資源投入壓力，也很難實(shí)現(xiàn)治理資源的高效流動(dòng)。第二，農(nóng)村治理資源的外流現(xiàn)象加劇，這也會(huì)影響資源在村莊內(nèi)部流動(dòng)的實(shí)際效能。資源具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)秉性，往往會(huì)選擇更加適宜的發(fā)展環(huán)境，而城市擁有的平臺(tái)與機(jī)遇均明顯優(yōu)于農(nóng)村，可以吸納集聚大量資源。農(nóng)村治理資源會(huì)離村入城，直接造成農(nóng)村治理資源的銳減，同時(shí)也會(huì)嚴(yán)重降低農(nóng)村治理資源的流動(dòng)效率，最終損害農(nóng)村基層治理效能。

（四）資源斷層阻礙基層治理革新

正常的治理資源更替能夠幫助基層組織擁有更加優(yōu)質(zhì)的治理能力，同時(shí)也可以積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各種挑戰(zhàn)，并緊抓多種發(fā)展機(jī)遇促進(jìn)基層治理工作。然而，基于農(nóng)村實(shí)際情況可以判斷，當(dāng)前農(nóng)村治理資源更替緩慢以及斷層現(xiàn)象嚴(yán)峻，而這必然會(huì)阻礙農(nóng)村基層治理的有效革新。目前，比較顯著的農(nóng)村治理資源斷層主要包括人才斷層和文化斷層。其一，農(nóng)村各種人才斷層現(xiàn)象既意味著農(nóng)村發(fā)展缺乏持久動(dòng)力，同時(shí)也使得農(nóng)村“兩委”組織難以實(shí)現(xiàn)更新?lián)Q代。老一輩農(nóng)村“兩委”成員不僅缺乏進(jìn)行農(nóng)村基層治理創(chuàng)新的熱情與勇氣，同時(shí)進(jìn)行治理革新的能力也相對(duì)較弱。以老人、兒童和婦女為主的留守群體往往面臨著較重的生產(chǎn)生活壓力，難以成為農(nóng)村基層治理的重要依靠。其二，農(nóng)村文化斷層現(xiàn)象意味著基層治理喪失了必要的環(huán)境氛圍，這必然不利于推進(jìn)基層治理創(chuàng)新。目前傳統(tǒng)文化在農(nóng)村繼承發(fā)展的狀況不容樂(lè)觀，對(duì)農(nóng)民的吸引力不斷下降，難以號(hào)召其積極參加農(nóng)村基層治理工作。同時(shí)，農(nóng)村治理組織對(duì)傳統(tǒng)文化也存在明顯的忽視傾向，缺乏從中汲取創(chuàng)新智慧的積極性，這導(dǎo)致傳統(tǒng)文化資源的價(jià)值未能有效發(fā)揮。此外，其他方面的治理資源也存在顯著的斷層現(xiàn)象，這些也都會(huì)都阻礙農(nóng)村基層治理革新的開(kāi)展。

四、農(nóng)村基層治理優(yōu)化路徑：充實(shí)及合理流轉(zhuǎn)治理資源

治理資源的外流與短缺是造成農(nóng)村基層治理弱化的重要病因，破除病灶、對(duì)癥下藥，則應(yīng)以充實(shí)農(nóng)村治理資源為核心思路，不斷優(yōu)化各項(xiàng)治理工作。學(xué)者徐勇以廣東省云浮和清遠(yuǎn)兩市的治理探索為例，認(rèn)為通過(guò)開(kāi)發(fā)傳統(tǒng)的自治資源，激活村民自治機(jī)制，能夠加速實(shí)現(xiàn)基層自治[16]。各級(jí)政府和農(nóng)村治理組織既要清晰認(rèn)識(shí)農(nóng)村治理資源的重要性，盡快樹(shù)立整體布局農(nóng)村基層治理資源的意識(shí)，也要緊扣“農(nóng)村治理主體”這個(gè)牛鼻子，助力提升基層治理組織的治理能力。同時(shí)，為了增強(qiáng)農(nóng)村基層治理的活力與韌性，需要精準(zhǔn)促進(jìn)治理資源在農(nóng)村的快速流動(dòng)。此外，加速集聚與革新農(nóng)村治理資源也是完善農(nóng)村基層治理工作的重要內(nèi)容。

（一）整體布局農(nóng)村基層治理資源

在農(nóng)村治理資源加速外流的情形下，整體性布局農(nóng)村治理資源工作顯得尤為重要。審視基層社會(huì)具體治理實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)治理資源的多寡和質(zhì)量狀況在很大程度上決定著治理目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)。因此，基于農(nóng)村基層治理需求，應(yīng)該全面統(tǒng)籌農(nóng)村治理資源。一是嘗試構(gòu)建農(nóng)村治理資源清單制度。根據(jù)村莊內(nèi)部的治理資源狀況，各個(gè)農(nóng)村都要建立資源清單，并準(zhǔn)確注明治理資源的具體狀態(tài)，必要時(shí)可以劃定“紅線(xiàn)”，重點(diǎn)關(guān)注那些數(shù)量過(guò)少的治理資源。對(duì)于部分難以直接量化的治理資源，可根據(jù)治理組織集體判斷的結(jié)論予以登記。同時(shí)，對(duì)治理資源清單應(yīng)該進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，在資源有進(jìn)有出的過(guò)程中，不斷調(diào)適農(nóng)村基層治理工作。二是增強(qiáng)從外界獲取治理資源的意識(shí)和能力，推進(jìn)農(nóng)村治理資源的“開(kāi)源”工作。城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、農(nóng)村發(fā)展不充分狀態(tài)將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)存在，單純依賴(lài)農(nóng)村內(nèi)部的治理資源再生產(chǎn)，難以完全滿(mǎn)足農(nóng)村基層治理需求。因此，農(nóng)村治理組織要善于向各級(jí)政府和社會(huì)組織爭(zhēng)取治理資源援助。三是堅(jiān)決防止農(nóng)村治理資源的過(guò)度流失。城鄉(xiāng)治理資源的合理交換有助于優(yōu)化農(nóng)村基層治理，但一旦超過(guò)必要限度，必然會(huì)阻滯治理工作的開(kāi)展，這需要得到農(nóng)村治理組織的重點(diǎn)關(guān)注。既要積極預(yù)防治理資源過(guò)度外流，同時(shí)也要通過(guò)多項(xiàng)措施鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)村治理資源在村提質(zhì)增效。

（二）加速培育農(nóng)村基層治理主體

基層治理過(guò)程離不開(kāi)政府與各社會(huì)組織或群體之間的相互依賴(lài)與互動(dòng)，只有建立基層政府、市場(chǎng)、社區(qū)、社團(tuán)組織和城鄉(xiāng)居民之間合作共贏的良好秩序，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基層的有效治理[17]。治理主體是最為重要的治理資源，也是推進(jìn)資源從籌集到更替高效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心力量，加速培育農(nóng)村基層治理主體應(yīng)當(dāng)始終被置于重要位置。其一，要挖掘、培育農(nóng)村內(nèi)生性人才，并積極推動(dòng)這一群體參與農(nóng)村基層治理工作。農(nóng)村內(nèi)生性人才長(zhǎng)時(shí)間在村工作生活，既能清晰把握農(nóng)村治理情況，精準(zhǔn)破解治理難題，科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村建設(shè)發(fā)展道路，也更容易建立起較扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)，更好地贏得農(nóng)民對(duì)基層治理工作的理解和支持。第二，嘗試建立農(nóng)村“繼承者”制度。從農(nóng)村孩童或青壯年農(nóng)民中選擇一批愿意長(zhǎng)期致力于農(nóng)村發(fā)展的培育對(duì)象，在教育、生產(chǎn)扶持等方面給予充分幫助，同時(shí)也要從中選舉出適宜的治理主體?！稗r(nóng)業(yè)繼承者”制度是韓國(guó)推進(jìn)新村運(yùn)動(dòng)的重要措施，對(duì)于促進(jìn)韓國(guó)農(nóng)村復(fù)興發(fā)展起到了關(guān)鍵作用，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)也可積極借鑒韓國(guó)的一些有益做法。其三，繼續(xù)實(shí)施大學(xué)生村官和駐村干部制度。由于內(nèi)生性人才的培育需要較長(zhǎng)周期，難以在短期內(nèi)直接服務(wù)于農(nóng)村基層治理，因此必須注重吸引外來(lái)人才進(jìn)村扶持。堅(jiān)定不移地推進(jìn)大學(xué)生村官入村和干部駐村，仍是充實(shí)農(nóng)村治理主體的重要方案。此外，充分發(fā)揮涉農(nóng)類(lèi)社會(huì)組織和農(nóng)業(yè)高等院校在教育、培訓(xùn)人才等方面的作用，也有助于加速培育農(nóng)村治理主體。

（三）精準(zhǔn)促進(jìn)農(nóng)村治理資源流動(dòng)

打破治理資源流動(dòng)遲滯現(xiàn)狀，精準(zhǔn)促進(jìn)農(nóng)村治理資源流動(dòng)，能夠使得農(nóng)村基層治理工作重新煥發(fā)活力。借助資源快速流動(dòng)，不僅有助于擴(kuò)大治理工作覆蓋范圍，還可大大提升農(nóng)村基層治理效率。一方面，要及時(shí)推動(dòng)農(nóng)村治理資源的合理流動(dòng)，防止資源的不當(dāng)沉沒(méi)。當(dāng)使用稀少的治理資源應(yīng)對(duì)繁重的治理工作時(shí)，極易出現(xiàn)捉襟見(jiàn)肘現(xiàn)象。只有加速資源流動(dòng)，才能盡可能滿(mǎn)足多數(shù)治理工作的需求。同時(shí)，也要精準(zhǔn)刻畫(huà)治理資源的流動(dòng)軌跡，確保最大化地發(fā)揮資源作用，避免治理資源過(guò)度下沉與流動(dòng)遲滯。如對(duì)于有限的農(nóng)村治理主體來(lái)說(shuō)，既要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌農(nóng)村民主政治工作，同時(shí)也要積極引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，這必然要求其在多種工作之間實(shí)現(xiàn)快速切換，完成更多的治理任務(wù)。另一方面，需明確設(shè)置治理工作的完成期限，借此倒逼治理資源流動(dòng)。當(dāng)前，許多農(nóng)村基層治理工作缺乏必要的時(shí)間要求，極易引發(fā)治理主體的惰性和不配合，造成治理效率嚴(yán)重下降。以農(nóng)村道路設(shè)施修建為例，倘若不規(guī)定具體的完成時(shí)間，不僅建設(shè)資金籌集進(jìn)程緩慢，實(shí)際建設(shè)形勢(shì)也不容樂(lè)觀。只有對(duì)治理工作進(jìn)行精準(zhǔn)規(guī)制，才能進(jìn)一步約束治理資源，進(jìn)而在可控范圍內(nèi)加速資源流動(dòng)。

（四）持續(xù)更新農(nóng)村基層治理資源

加速集聚、持續(xù)更新農(nóng)村治理資源，既是優(yōu)化農(nóng)村基層治理的基本前提，同時(shí)也是推進(jìn)農(nóng)村基層治理革新的重要路徑。只有保證充沛的治理資源，才能促進(jìn)各項(xiàng)治理工作的有序推進(jìn)。同時(shí)，不斷更新農(nóng)村治理資源，也能為創(chuàng)新基層治理提供堅(jiān)實(shí)支撐。其一，不斷推進(jìn)農(nóng)村治理資源的結(jié)構(gòu)更新。結(jié)合實(shí)際治理需求，理應(yīng)不斷豐富農(nóng)村治理資源種類(lèi)，使之最大程度地匹配治理工作需求。當(dāng)前，多數(shù)農(nóng)村的治理資源整體短缺和結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題凸顯，只有實(shí)現(xiàn)了治理資源的結(jié)構(gòu)均衡，才能穩(wěn)定有序地推進(jìn)各項(xiàng)工作的開(kāi)展。其二，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村治理資源的功能更新。加速推動(dòng)治理資源的提檔升級(jí)，能夠?yàn)閯?chuàng)新農(nóng)村基層治理工作提供諸多幫助。以農(nóng)村“兩委”組織換屆為例，“兩委”成員的更新?lián)Q代，既能提高農(nóng)村“兩委”組織的管理能力，同時(shí)也能激發(fā)農(nóng)村基層治理的活力，營(yíng)造基層治理新局面。此外，農(nóng)村治理理念、治理文化等內(nèi)容也需要得到不斷更新，這樣才能更好地消除基層治理的阻礙，為推進(jìn)農(nóng)村基層治理提供良好的環(huán)境氛圍?？傊?，在農(nóng)村治理資源的集聚過(guò)程中，不僅要關(guān)注整體數(shù)量和結(jié)構(gòu)平衡，同時(shí)也要從根本上提升治理資源的質(zhì)量，進(jìn)而更好地服務(wù)于農(nóng)村基層治理工作。

結(jié)語(yǔ)

本文聚焦資源層面的農(nóng)村基層治理問(wèn)題，構(gòu)筑了一個(gè)資源運(yùn)轉(zhuǎn)視角下的農(nóng)村基層治理分析框架，主要以資源籌集、配置、流動(dòng)和更替為重要節(jié)點(diǎn)，全面解讀農(nóng)村基層治理全流程，并具體分析實(shí)踐中的各種難題與挑戰(zhàn)。基于理論分析和實(shí)地調(diào)查可知，治理資源的相對(duì)短缺正是造成當(dāng)前農(nóng)村基層治理困局的核心病因。一方面，資源都具有追求價(jià)值最大化的取向和天然逐利本性，自然傾向于流動(dòng)到更為適宜的發(fā)展環(huán)境中去，而城市所具有的的發(fā)展政策、廣闊市場(chǎng)等都能夠?yàn)橘Y源價(jià)值最大化提供較多利好，強(qiáng)烈吸引著農(nóng)村治理資源外流。另一方面，除了農(nóng)村治理人才資源流失，其他治理資源也呈現(xiàn)出依附性流失特征。從源頭上看，農(nóng)村基層治理人才的顯著短缺和日漸流失不僅會(huì)直接阻斷正常的基層治理進(jìn)程，而且還會(huì)造成對(duì)其他治理資源的錯(cuò)誤示范和嚴(yán)重干擾，進(jìn)而導(dǎo)致全局性的農(nóng)村基層治理資源短缺。為此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)深入推進(jìn)的當(dāng)下及未來(lái)，理應(yīng)圍繞充實(shí)和合理流轉(zhuǎn)資源來(lái)優(yōu)化新時(shí)代的農(nóng)村基層治理工作，既要調(diào)動(dòng)多元主體力量來(lái)籌集農(nóng)村基層治理資源，也應(yīng)通過(guò)使用科學(xué)有效的治理手段與技術(shù)加速資源高效運(yùn)轉(zhuǎn)，更好地響應(yīng)不同階段的治理資源訴求，真正助推農(nóng)村基層治理和鄉(xiāng)村振興工作的有序開(kāi)展。