政府干預(yù)轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展：基于國(guó)家農(nóng)民關(guān)系重構(gòu)的視角

魏程琳

（同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院/中國(guó)戰(zhàn)略研究院，上海 200092）

一、問題意識(shí)與研究進(jìn)路

（一）問題意識(shí)：鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政治社會(huì)基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是化解“三農(nóng)”問題、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)減貧、落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。既往研究從國(guó)家中心論和社會(huì)中心論兩個(gè)視角闡釋了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。國(guó)家中心論視角主要關(guān)注鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，即地方政府干預(yù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策供給、行政策略和影響成效；社會(huì)中心論則主要關(guān)注鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)，即社會(huì)支持系統(tǒng)（包括鄉(xiāng)土文化規(guī)范、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等）、主體互動(dòng)機(jī)制和社會(huì)影響。

1980年代中后期以來，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展成為地方政府獲?。ㄞr(nóng)林特產(chǎn)）稅收、爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政支持、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的中心工作之一，“逼民致富”的故事時(shí)有發(fā)生[1]。馬明潔、古學(xué)斌等學(xué)者通過深度個(gè)案研究展示了中國(guó)南北不同地區(qū)相似的“逼民致富”過程[2][3]。周飛舟等人指出，分稅制改革使得中西部地區(qū)地方財(cái)政陷入入不敷出的困境[4]。發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)成為地方政府提升財(cái)稅收入、爭(zhēng)取項(xiàng)目資源、獲得政績(jī)的動(dòng)力源泉[5]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府既是行動(dòng)者，又是結(jié)構(gòu)性約束條件[6]。符平指出，宏觀制度環(huán)境相同、自然資源稟賦和產(chǎn)業(yè)組織形式相似的地區(qū)之間農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平之所以大相徑庭，根本原因在于地方市場(chǎng)體制的差異——積極主動(dòng)創(chuàng)新的引領(lǐng)型地方政府與保守穩(wěn)妥取向的自發(fā)型政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、行動(dòng)積極性、創(chuàng)新能力和政策利用機(jī)會(huì)等方面的差異[7]。引領(lǐng)型地方政府不但全權(quán)決定農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容、規(guī)模和進(jìn)度，而且積極參與產(chǎn)業(yè)收益分配和損失補(bǔ)償，甚至發(fā)生與民爭(zhēng)利的情形[2]。龔為綱、孫新華等人亦指出，國(guó)家干預(yù)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)中起到主導(dǎo)性作用，地方政府利用項(xiàng)目支持、財(cái)政補(bǔ)貼等政策再造了水土（農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)條件）、市場(chǎng)和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了土地集中流向大戶和農(nóng)業(yè)公司，小農(nóng)戶被排斥在外，引發(fā)普通農(nóng)戶利益受損、農(nóng)民兩極分化、村莊社區(qū)共同體弱化、政府合法性遭受質(zhì)疑等社會(huì)問題[8][9]。

卡爾·波蘭尼關(guān)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)嵌入社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)研究提供了有力的分析視角[10]。鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)是指基于家族、鄰里社會(huì)組織的熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及其中的文化倫理規(guī)范[11]。具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)的我國(guó)東部地區(qū)，在鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展中便充分利用了鄉(xiāng)土社會(huì)資源，賀東航、焦長(zhǎng)權(quán)等人在對(duì)“晉江模式”的解讀中，充分肯定了宗族文化、社會(huì)倫理和熟人關(guān)系對(duì)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用[12][13]。付偉則詳細(xì)考察了浙江農(nóng)村來料加工產(chǎn)業(yè)中務(wù)工農(nóng)民和發(fā)包人（經(jīng)紀(jì)人）之間的熟人關(guān)系運(yùn)作及其倫理機(jī)制，揭示了全球產(chǎn)業(yè)鏈嵌入鄉(xiāng)村關(guān)系和倫理規(guī)范的過程機(jī)制[14]。事實(shí)上，不僅鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，各類中小企業(yè)也對(duì)社會(huì)關(guān)系資源有所依賴，企業(yè)通過利用社會(huì)關(guān)系成功化解發(fā)展中遇到的人才、技術(shù)和管理等諸多難題，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要機(jī)制[15]。

既往研究較為深入地探討了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，然而對(duì)于國(guó)家社會(huì)背后的行動(dòng)主體互動(dòng)機(jī)制則缺乏綜合性分析，容易陷入國(guó)家中心論或社會(huì)中心論，不利于全面深入理解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)理。若將農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展視為一項(xiàng)治理活動(dòng)，那么代表國(guó)家的基層政府（干部）與鄉(xiāng)村社會(huì)（農(nóng)戶）間的互動(dòng)過程，將成為考察分析的主要內(nèi)容。本文將采用國(guó)家社會(huì)關(guān)系的視角，探討鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政社之間的關(guān)系調(diào)整及互動(dòng)式治理過程。

（二）研究進(jìn)路：國(guó)家社會(huì)關(guān)系的視角

孫立平曾指出，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系問題具體地說就是國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系問題[16]；而國(guó)家農(nóng)民關(guān)系研究卻起源于“國(guó)家—社會(huì)”的分析模式[17]。我國(guó)國(guó)家社會(huì)關(guān)系研究興起于1990年代中后期，直接動(dòng)因是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，市場(chǎng)與社會(huì)主體逐漸成長(zhǎng)起來，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)空間開始出現(xiàn)。相關(guān)研究主要有士紳模式、全能主義模式和國(guó)家（治理）能力模式3種范式。

士紳模式主要用于描述帝制中國(guó)時(shí)期的國(guó)家社會(huì)關(guān)系。在傳統(tǒng)時(shí)期，鄉(xiāng)紳群體扮演著國(guó)家與社會(huì)之間的橋梁紐帶角色，是“雙軌政治”得以延續(xù)的關(guān)鍵機(jī)制[18]。張仲禮指出，鄉(xiāng)紳除了協(xié)助國(guó)家完成稅賦、兵役任務(wù)外，還要提供村莊治安、調(diào)解、道路、橋梁、學(xué)堂等公共品供給，在災(zāi)荒時(shí)節(jié)還承擔(dān)著救災(zāi)、減租、義捐等任務(wù)。鄉(xiāng)紳由此獲得農(nóng)民和國(guó)家的雙重合法性認(rèn)可[19]。黃宗智用“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”概括帝國(guó)采用鄉(xiāng)紳等準(zhǔn)官員行政的邏輯——維護(hù)官僚體系高效率、低負(fù)擔(dān)[20]。當(dāng)今學(xué)界提出的鄉(xiāng)村“接點(diǎn)治理”可以看做士紳模式的延續(xù)[21]。

在反思西方學(xué)界慣用的集權(quán)主義模式的基礎(chǔ)上，鄒讜提出了影響甚廣的全能主義模式[22]。集權(quán)主義通常指社會(huì)各領(lǐng)域受國(guó)家高度控制、原子化的社會(huì)無主體性的強(qiáng)國(guó)家情形，吉登斯將之界定為“存在一個(gè)全面滲透的國(guó)家，民眾的需要和愿望被置于武斷專橫的國(guó)家權(quán)威當(dāng)局的政策之下”[23]。而“全能主義”則意味著國(guó)家原則上能夠干預(yù)社會(huì)的任何領(lǐng)域，但在實(shí)踐中這種干預(yù)能力是高度可變的[24]。戴慕珍提出的“庇護(hù)主義”模式展示了全能主義政權(quán)的變通[25]。郁建興等學(xué)者指出，當(dāng)前中國(guó)的國(guó)家社會(huì)關(guān)系正處在從社會(huì)管控走向社會(huì)治理的過程中[26]。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全面取消以來，基層政權(quán)從汲取型政權(quán)變?yōu)橘Y源分配型政權(quán)，某些地方政府“懸浮”于社會(huì)之上[27]，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系從緊密型向分離型轉(zhuǎn)變，地方政府亦轉(zhuǎn)而傾向于通過項(xiàng)目資金支持、扶持工商資產(chǎn)下鄉(xiāng)等方式發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，政府與小農(nóng)戶之間的關(guān)系日漸疏離，甚至出現(xiàn)政府與資本攜手損害其利益的現(xiàn)象[8][9]，國(guó)家社會(huì)關(guān)系一度緊張。

隨著制度性因素在治理領(lǐng)域的凸顯，政治學(xué)界開始強(qiáng)調(diào)“國(guó)家自主性”①及國(guó)家對(duì)社會(huì)的主導(dǎo)作用，形成國(guó)家社會(huì)關(guān)系研究中的國(guó)家治理能力模式。斯考切波將國(guó)家能力界定為“國(guó)家通過克服強(qiáng)有力的社會(huì)集團(tuán)的反對(duì)力量實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的能力”[28]；王紹光等則將其簡(jiǎn)化為“國(guó)家將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力”[29]。米格代爾指出，“國(guó)家的外殼可能相像，但內(nèi)在的東西卻驚人地不同”[30]，實(shí)踐中的國(guó)家呈現(xiàn)出“碎片化”特征，社會(huì)組織通過局部動(dòng)員獲得的社會(huì)控制，足以對(duì)國(guó)家法律與政策的貫徹執(zhí)行造成障礙。與國(guó)家治理能力模式相對(duì)照的基層經(jīng)驗(yàn)是鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理實(shí)踐，其中心議題是國(guó)家如何實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)，消解惠農(nóng)政策執(zhí)行中的行政阻隔、社會(huì)阻隔，增強(qiáng)農(nóng)民的國(guó)家認(rèn)同和合法性支持，強(qiáng)化國(guó)家的基礎(chǔ)能力。賀雪峰以上訪為例，展示了中央、地方和農(nóng)民之間的牽連式互動(dòng)[31]，桂華則以土地平整項(xiàng)目實(shí)施為例，揭示了公共品供給中地方政府與社會(huì)主體影響下的“最后一公里”難題[32]。如上對(duì)“社會(huì)中的國(guó)家”的分析，為國(guó)家社會(huì)（農(nóng)民）關(guān)系研究提供了新視野。

為加強(qiáng)國(guó)家社會(huì)關(guān)系研究的操作性，肖瑛提出“制度與生活”這一相對(duì)微觀的分析路徑，“制度”是指以國(guó)家名義制定并支持國(guó)家各級(jí)代理人行使其職能的“正式制度”，“生活”指社會(huì)人的日?；顒?dòng)，在正式制度叢和生活領(lǐng)域中，活躍著各類正式制度代理人與生活主體即行動(dòng)者[33]。本文將國(guó)家社會(huì)關(guān)系操作化為負(fù)責(zé)政策制定和執(zhí)行的地方政府與具體經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民之間的關(guān)系，重點(diǎn)考察農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主體互動(dòng)和機(jī)制嵌入過程，以期更全面地呈現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)制和基層治理樣態(tài)，為我國(guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)治理提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

本文經(jīng)驗(yàn)材料來自筆者及課題組成員2019年5月在甘肅省S市H縣②的調(diào)研。調(diào)研期間，課題組成員深入縣果業(yè)局、縣蘋果試驗(yàn)示范站、M鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府、N鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府和3個(gè)村莊，對(duì)政府工作人員、村干部和村民等開展半結(jié)構(gòu)式訪談，對(duì)該縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史、果業(yè)技術(shù)更新和果業(yè)規(guī)模擴(kuò)大的過程進(jìn)行了深入了解?；谡{(diào)研資料，本文將展示地方政府在落實(shí)中央發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策的過程中，如何逐步調(diào)適政策和行政干預(yù)策略，推動(dòng)新科技服務(wù)體系和黨政服務(wù)體系嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)，激發(fā)社會(huì)治理活力，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接。

二、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府干預(yù)轉(zhuǎn)型

地處隴東黃土高原的H縣是我國(guó)蘋果最佳優(yōu)生區(qū)之一。全縣有15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個(gè)辦事處、153個(gè)行政村，總?cè)丝?2萬，其中農(nóng)業(yè)人口24萬，地域總面積2693平方公里，耕地82萬畝，農(nóng)民人均耕地3.4畝。該縣自1950年代開始栽植蘋果，在農(nóng)業(yè)合作社時(shí)代，以“不與糧棉爭(zhēng)地”為基本原則，在“上山、下灘、進(jìn)溝”方針指導(dǎo)下，以山地果園且以國(guó)營(yíng)和集體經(jīng)營(yíng)為主發(fā)展蘋果產(chǎn)業(yè)。1980年代分田到戶之后，H縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入小農(nóng)經(jīng)營(yíng)階段；1990年代開始，地方政府以打造蘋果強(qiáng)縣為政績(jī)亮點(diǎn)，進(jìn)入強(qiáng)推農(nóng)民栽植果樹的“逼民致富”階段；2010年左右，該縣蘋果產(chǎn)業(yè)面臨園區(qū)退化、栽植技術(shù)落后、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力低等困境，正在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的地方政府適時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，有力推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型。

（一）逼民致富：行政強(qiáng)推下的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展

作為全國(guó)蘋果優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)區(qū)，推動(dòng)蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為H縣歷屆黨委政府領(lǐng)導(dǎo)人的重要任務(wù)，這可從該縣“九五”到“十二五”規(guī)劃持續(xù)將蘋果作為全縣支柱產(chǎn)業(yè)中得到驗(yàn)證。1990年代以來，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通行做法是將小麥、玉米等大田作物轉(zhuǎn)變?yōu)楣瞎卟说冉?jīng)濟(jì)作物。然而，經(jīng)濟(jì)作物是勞動(dòng)、資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，投入高、風(fēng)險(xiǎn)大，小農(nóng)戶一旦虧本很容易陷入貧困情境。多地經(jīng)驗(yàn)表明，政府號(hào)召農(nóng)民種植某類農(nóng)產(chǎn)品，很容易導(dǎo)致該類農(nóng)產(chǎn)品因大量種植而供過于求，很快就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民虧本的現(xiàn)象，因而多數(shù)農(nóng)戶不愿追隨政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，政府不得不“逼民致富”。

在行政推動(dòng)下，H縣蘋果園面積從1991年的530畝一躍達(dá)到1993年的7.07萬畝，縣政府于該年在M鎮(zhèn)舉辦了蘋果疏花疏果管理技術(shù)培訓(xùn)。1996年，全縣蘋果園面積達(dá)到8.13萬畝，產(chǎn)量2.49萬噸，這一年，H縣政府開始大面積推廣蘋果套袋管理技術(shù)。2001～2005年是全縣蘋果栽植的高峰期，年均遞增2萬畝，截至2005年底全縣蘋果栽植面積已達(dá)12.32萬畝③。

M鎮(zhèn)是H縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展最早、最為成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。1992年，M鎮(zhèn)黨委書記SZC將從山東調(diào)來的蘋果樹苗免費(fèi)發(fā)給群眾，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，他在M鎮(zhèn)工作的3年里，全鎮(zhèn)蘋果種植面積提升到耕地面積的30%。隨后接任的鎮(zhèn)黨委書記LZH繼續(xù)推進(jìn)蘋果栽植，到2000年，全鎮(zhèn)蘋果栽植面積占耕地面積的90%左右。2018年底，M鎮(zhèn)蘋果園面積達(dá)到3.97萬畝，占耕地面積91.88%，年蘋果產(chǎn)量達(dá)3.6萬噸，總收入1.6億元以上，M鎮(zhèn)成為全縣僅有的兩個(gè)無貧困村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。然而，M鎮(zhèn)蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展和多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，也經(jīng)歷了從“政府栽苗—農(nóng)民拔苗”到農(nóng)民主動(dòng)栽植果樹的過程。

1992年，M鎮(zhèn)來了個(gè)SZC書記，他從山東為大家調(diào)蘋果樹苗子，強(qiáng)行栽種。有的村民不理解，就把苗子給鏟了。那時(shí)節(jié)蘋果管理技術(shù)的后續(xù)培訓(xùn)少，村民不知道如何種植，積極性不高。2000年左右，第一批蘋果樹見了效益，群眾紛紛跟著栽蘋果樹。（M鎮(zhèn)邵村原支書CAD，20190522）

1990~2012年間，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有栽植蘋果樹的行政任務(wù)，每逢栽果樹季節(jié)（春秋季），各鄉(xiāng)村干部便分組包片入戶做工作，對(duì)農(nóng)民講“種蘋果樹有多好”，2002年在白馬鄉(xiāng)任副鄉(xiāng)長(zhǎng)的LB說：

我們天天到農(nóng)戶家里做工作。配合你的（農(nóng)戶），讓你在他地里栽樹。不配合的，硬和你抗。有的人耐不住軟磨硬纏，便說，你們?nèi)ピ园桑凑也还?。夏季收麥子的時(shí)候，他們讓收割機(jī)直接把果樹苗子也收了。（LB，20190528）

為了提升蘋果樹的成活率，鄉(xiāng)村干部開始做麥子收割機(jī)師傅的工作。

我們干部跟著收割機(jī)，見了就發(fā)傳單，告訴他們，如果他們把蘋果樹收割了，就不讓他們走。（LB，20190528）

從縣統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)看，近20年來H縣蘋果樹面積浮動(dòng)不定，原因在于縣政府只要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)蘋果樹新栽面積，對(duì)果樹成活率并不做明確要求，結(jié)果是果樹栽下去的多，成活下來的卻很少。白馬鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長(zhǎng)LB曾于2002~2009年間，在某農(nóng)戶的一塊田里連續(xù)種了8年蘋果樹，最終也沒有將果樹保存下來。在強(qiáng)推蘋果樹栽植的過程中，基層政府也有應(yīng)付性的一面，例如鎮(zhèn)政府通常將果樹栽植重心放在便于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)視察的公路兩邊田地上，而上級(jí)部門檢查果樹栽植情況時(shí)，對(duì)栽種面積通常大致估算，并不精確測(cè)量，基層干部間的“共謀”邏輯[34]一定程度上緩和了干群沖突。

在政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)變遷的過程中，也出現(xiàn)了一定的民間自發(fā)參與行動(dòng)，這得益于成功果農(nóng)的示范效應(yīng)。一向反對(duì)種果樹的M鎮(zhèn)邵村農(nóng)民JXW，1999年竟然將自家9畝地全部栽上蘋果樹，主要原因是本村果農(nóng)的蘋果收益比自己外出打工收入高得多。他下定決心發(fā)展蘋果產(chǎn)業(yè)，主動(dòng)參加果樹技術(shù)培訓(xùn)，還免費(fèi)去別家果園幫忙以學(xué)習(xí)栽植技術(shù)。JXW很快成為蘋果栽植技術(shù)能人，他的9畝蘋果樹在2004年便收入5000元，2005年收入1萬元，2006年收入4萬元，成為邵村致富最快的一戶。2001年前后，H縣M鎮(zhèn)、E鎮(zhèn)的蘋果栽植面積均超過耕地面積的90%，這與政府的強(qiáng)推密不可分，更與先行果農(nóng)的示范效應(yīng)和市場(chǎng)的正反饋激勵(lì)機(jī)制密切相關(guān)。然而，由于示范效應(yīng)影響有限、農(nóng)技服務(wù)和政策支持明顯不足，大多數(shù)農(nóng)戶并不接受政府強(qiáng)推的產(chǎn)業(yè)政策。

（二）助民致富：服務(wù)引領(lǐng)下的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

與由政府法令引起的強(qiáng)制性制度變遷相比，誘致性制度變遷是指一群（個(gè)）人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷[35]。2010年左右，在蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸日益凸顯的背景下，地方政府開始探索引進(jìn)科研團(tuán)隊(duì)、重塑農(nóng)技服務(wù)體系和行政服務(wù)體系，從強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)變遷轉(zhuǎn)為誘致性農(nóng)業(yè)變遷。

2005年左右，H縣喬化樹果園（樹齡10年以上）樹木郁閉、樹體老化和生產(chǎn)能力下降等問題日益突出，老果園升級(jí)改造成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要任務(wù)。2012年，H縣縣委、縣政府多次與X農(nóng)業(yè)大學(xué)交流，并于該年底促成S市政府、H縣政府與X農(nóng)業(yè)大學(xué)簽署共建蘋果試驗(yàn)示范站的協(xié)議。同年，H縣縣委、縣政府制定出臺(tái)了《關(guān)于加快全縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》《H縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2013-2015年》《H縣蘋果標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程》《H縣蘋果產(chǎn)業(yè)考核管理辦法》《H縣果業(yè)技術(shù)人員考核管理辦法》等專項(xiàng)制度，提出“雙十雙萬”工程，即到2020年全縣新栽優(yōu)質(zhì)高效蘋果樹10萬畝，郁閉園減伐改造10萬畝，盛果園畝均產(chǎn)值過1萬元，果農(nóng)人均收入達(dá)到1萬元。同年，H縣成立了縣果業(yè)局、8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)果業(yè)服務(wù)站和8個(gè)村級(jí)果業(yè)技術(shù)服務(wù)隊(duì)，并聘用了100名果業(yè)專職農(nóng)民技術(shù)員（“土專家”）。

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)過程中，H縣政府以科技優(yōu)勢(shì)爭(zhēng)取市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，以基層黨組織為產(chǎn)業(yè)發(fā)展前站，以農(nóng)民技術(shù)員為服務(wù)抓手，不斷擴(kuò)大示范站和科技戶的示范引領(lǐng)功能，形成黨政與科技服務(wù)雙引領(lǐng)的助民致富模式。2012~2018年間，H縣新栽植蘋果樹15萬畝，老園區(qū)減伐改造8萬畝，H縣果業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)“早果，豐產(chǎn)，優(yōu)質(zhì)，低耗，高效”的目標(biāo)。截至2018年底，全縣蘋果樹種植面積達(dá)到41.3萬畝，果品產(chǎn)值8.6億元，為農(nóng)民人均收入貢獻(xiàn)3629元，占農(nóng)民人均純收入的30%，蘋果產(chǎn)業(yè)成為全縣主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

（三）發(fā)展型政府的發(fā)展

改革開放以來，發(fā)展型政府在強(qiáng)力推進(jìn)工業(yè)化、現(xiàn)代化和城市化過程中，也帶來了環(huán)境污染、食品安全、社會(huì)矛盾、教育失衡等社會(huì)問題。近年來，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長(zhǎng)、執(zhí)政理念變化以及國(guó)家社會(huì)關(guān)系逐步調(diào)適，我國(guó)政府更加注重社會(huì)公平，國(guó)家治理模式從總體性支配向技術(shù)治理轉(zhuǎn)變[36]。顧昕[37]指出，在發(fā)展主義3.0版本中，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演的角色發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，不再是早期發(fā)展型政府理論所刻畫的絕緣于社會(huì)、具有高度自主性、能夠力排社會(huì)特殊利益從而高瞻遠(yuǎn)矚地推動(dòng)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的政府；相反，成功的政府必須同社會(huì)保持密切聯(lián)系，能夠深入社會(huì)之中有效推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

在H縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，我們亦看到發(fā)展型政府的發(fā)展，如果說1990年代政府發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力是財(cái)稅收入[2]，那么今天的動(dòng)力則更多源自執(zhí)政理念、財(cái)稅體制的變化。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全面取消深刻地影響著國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系[27]，基層政權(quán)從資源汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源輸入型或資源分配型，打造服務(wù)型政府成為新時(shí)期的執(zhí)政理念。財(cái)稅體系的變化推動(dòng)著基層政府將更多精力用于“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”上。表1展示了2014~2017年S市財(cái)政收入情況，由表1可知，省級(jí)補(bǔ)助收入占市財(cái)政收入的66%以上，在2016、2017年占比更是高達(dá)79%。

表1 S市財(cái)政收支情況（單位：億元）

分稅制實(shí)施后，中央、省府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金逐漸成為中西部地方政府舉辦各類公益事業(yè)的資金來源。然而，隨著財(cái)政資金的專項(xiàng)化，地方政府向中央和省府部門“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”的能力決定了地方資金的寬裕程度和地方各類事業(yè)的發(fā)展成效[4]。2015~2017年，S市的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金逐年上升，且均占總收入的30%以上，該市財(cái)政局2014年年度總結(jié)中提到：“全市認(rèn)真研究、準(zhǔn)確把握上級(jí)支持政策和投資取向，千方百計(jì)爭(zhēng)取財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和各類專項(xiàng)補(bǔ)助122.46億元，較去年增加6.02億元，增長(zhǎng)5.17%，有效緩解了市縣（區(qū)）財(cái)政支出壓力?！钡胤秸芊駹?zhēng)取到項(xiàng)目資金，除了爭(zhēng)資跑項(xiàng)者的個(gè)人能力、關(guān)系資源外，還要看地方政府是否有足夠的理由（合法性），而打造隴東蘋果第一縣、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)無疑是在黨中央高度重視“三農(nóng)”問題背景下的一個(gè)有力理由。

國(guó)家能力學(xué)派代表人物之一Evans指出，發(fā)展型政府的制度性特征不僅在于國(guó)家自主性，而且在于是否存在制度化的管道讓政府將其發(fā)展戰(zhàn)略與政策滲透并落實(shí)到社會(huì)和企業(yè)之中[38]。增加政績(jī)顯示度、獲得項(xiàng)目資金、落實(shí)服務(wù)型政府執(zhí)政理念構(gòu)成H縣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行政動(dòng)力，而政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策如何滲透并落實(shí)到鄉(xiāng)村社會(huì)呢？下文將具體介紹政府通過重塑科技服務(wù)體系和黨政服務(wù)體系引領(lǐng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)制，其中最為關(guān)鍵的是政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)制有機(jī)嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)機(jī)制之中，實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)的互動(dòng)式治理。

三、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的農(nóng)技服務(wù)體系重構(gòu)

將弱小的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造成高生產(chǎn)率的經(jīng)濟(jì)部門是舒爾茨[39]及諸多農(nóng)業(yè)學(xué)者關(guān)注的核心議題。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)是否充分，很大程度上影響著農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物的信心和行為。

（一）果業(yè)農(nóng)技服務(wù)體系重組

既往研究指出，1980年以來中國(guó)農(nóng)技服務(wù)體系面臨著服務(wù)內(nèi)容不能滿足農(nóng)戶需求、投入資金短缺、高素質(zhì)人才缺乏、體制管理有待理順、服務(wù)強(qiáng)度弱化、推廣方式較陳舊等問題[40]，難以承擔(dān)起對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的技術(shù)支撐，農(nóng)技服務(wù)體系改革迫在眉睫。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，H縣農(nóng)技服務(wù)部門同樣面臨人、財(cái)、物短缺和工作重心不確定等問題，農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)通常僅在蘋果樹栽植季節(jié)集中供給，后續(xù)農(nóng)技服務(wù)則十分匱乏，果農(nóng)只得自己摸索果樹栽植經(jīng)驗(yàn)，失敗的栽植經(jīng)歷強(qiáng)化了農(nóng)民拒絕發(fā)展果業(yè)的心理和行為。

都知道一畝園十畝田，農(nóng)民不是不愿意種果樹，是老百姓不懂技術(shù)不敢種。1992年栽植蘋果樹，農(nóng)戶不會(huì)管理，政府也不指導(dǎo)，10年不結(jié)果的樹都有，哎，果樹不結(jié)果的時(shí)間比人的壽命都長(zhǎng)，把人熬得！當(dāng)時(shí)樹干腐爛，不知道用什么藥，農(nóng)民就用堿水刷，沒想到越刷（樹干）越爛，果樹死的越快。（N鎮(zhèn)廟村支書PQ，20190526）

為滿足地域果業(yè)發(fā)展需求，S市委、市政府于2008年成立市果業(yè)局，H縣政府2010年將隸屬于林業(yè)局的園藝站改為果業(yè)局，2011年該縣果業(yè)局由副科級(jí)單位升為正科級(jí)單位，2013年與林業(yè)局分開成為獨(dú)立的政府部門。根據(jù)上下對(duì)齊的組織原則，2013年之后，H縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均成立果業(yè)站并設(shè)立果業(yè)干事一名。至此，H縣有了專門服務(wù)果業(yè)發(fā)展的行政部門，果品技術(shù)更新、產(chǎn)品銷售等系列服務(wù)有了組織保障。

2012年，S市政府、H縣和X農(nóng)業(yè)大學(xué)三方共建的蘋果試驗(yàn)示范站（下文簡(jiǎn)稱試驗(yàn)站）成立，試驗(yàn)站實(shí)行首席專家（X農(nóng)業(yè)大學(xué)的Z教授）負(fù)責(zé)制，形成了以大學(xué)為基礎(chǔ)的農(nóng)技研發(fā)和推廣模式，該模式旨在“通過高素質(zhì)推廣人員提供高質(zhì)量的教育項(xiàng)目以幫助農(nóng)民改善生活”，特點(diǎn)是農(nóng)業(yè)科研、教育、推廣三位一體，大學(xué)負(fù)責(zé)組織、管理和實(shí)施農(nóng)技推廣工作[40]。試驗(yàn)站是獨(dú)立事業(yè)法人單位，功能定位是為全市蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展和果農(nóng)服務(wù)，不從事商業(yè)營(yíng)利活動(dòng)，運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政單列。具言之，試驗(yàn)站的工作主要集中在以下4個(gè)方面：第一，果業(yè)病蟲害防治和不同樹形的篩選和培育；第二，定期或不定期地組織農(nóng)技培訓(xùn)、下鄉(xiāng)推廣矮化蘋果品種；第三，承擔(dān)大學(xué)研究人員和縣鄉(xiāng)專業(yè)干部、農(nóng)民技術(shù)員的培訓(xùn)工作；第四，搭建國(guó)內(nèi)外技術(shù)交流的平臺(tái)。2012年至2019年間，試驗(yàn)站重點(diǎn)推廣了3項(xiàng)果業(yè)技術(shù)：第一項(xiàng)是旱地矮砧木密植、集約化栽植技術(shù)；第二項(xiàng)是老園區(qū)減伐改型技術(shù)；第三項(xiàng)是蘋果苗木無毒本土化培育技術(shù)。H縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展表明，建立公共的、社會(huì)化的農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系是推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)持續(xù)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)發(fā)展的有效制度安排[41]。

2012年，經(jīng)試驗(yàn)站專家和果業(yè)局聯(lián)合考察，縣政府出資聘用了100名農(nóng)民技術(shù)員（即“土專家”），將農(nóng)技服務(wù)的組織體系延伸到鄉(xiāng)村社區(qū)之中。農(nóng)民技術(shù)員通常具備3個(gè)基本條件：個(gè)人果業(yè)技術(shù)過硬；自家蘋果園管理到位；具備一定的威望，能夠影響周邊村民。實(shí)踐中，農(nóng)民技術(shù)員在新果業(yè)技術(shù)應(yīng)用中起到了良好的帶頭示范作用，他們還要及時(shí)上報(bào)轄區(qū)果業(yè)病蟲害信息、定期為轄區(qū)村民提供免費(fèi)技術(shù)服務(wù)，成為農(nóng)技服務(wù)的最基層力量。

農(nóng)民技術(shù)員制度培養(yǎng)出更多職業(yè)農(nóng)民。新老果區(qū)、縣鄉(xiāng)村等不同區(qū)域和層次的果業(yè)技術(shù)員有著制度化的交流學(xué)習(xí)機(jī)制，使得新技術(shù)傳播快捷有效。農(nóng)民技術(shù)員在果業(yè)發(fā)展中的帶頭示范作用，使得政府果業(yè)工作有了抓手。（H縣果業(yè)局局長(zhǎng)，20190527）

重組之后的H縣農(nóng)技服務(wù)體系將政府系統(tǒng)的（縣）果業(yè)部門、高校系統(tǒng)的科研專家和社會(huì)系統(tǒng)的農(nóng)民技術(shù)員有機(jī)整合，形成了一個(gè)有力的技術(shù)服務(wù)滲透機(jī)制，為地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障。

（二）農(nóng)業(yè)技術(shù)的示范性推廣服務(wù)

農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用存在明顯的分層現(xiàn)象，經(jīng)營(yíng)規(guī)模越大、實(shí)力越雄厚的經(jīng)營(yíng)主體越是有意愿采用新技術(shù)，相比農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)，小農(nóng)戶采納新技術(shù)的過程往往較為緩慢[42][43]。而在以小農(nóng)為主體的中國(guó)農(nóng)村，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)須符合農(nóng)民重視實(shí)效的心理，以可見、可感、可信的技術(shù)應(yīng)用效果引導(dǎo)群眾采納新技術(shù)，本文稱之為示范性技術(shù)推廣服務(wù)機(jī)制。

“最怕遇到蘋果豐收年”凸顯了當(dāng)?shù)靥O果產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境。2017~2018年，甘肅、陜西、山東等蘋果主產(chǎn)區(qū)連續(xù)兩年遭遇冰雹、霜凍等自然災(zāi)害，導(dǎo)致全國(guó)蘋果價(jià)格一路看漲，直到2019年5月份，H縣蘋果的出庫價(jià)格仍高達(dá)6~7元/斤，果農(nóng)收入高達(dá)1~1.5萬元/畝。然而，在2016年全國(guó)蘋果大豐收的年份，H縣的果商和果農(nóng)都賠得“一塌糊涂”，大批蘋果被送往果汁廠，有的果商干脆將蘋果倒入山溝。2016年之后，果商要求果農(nóng)自行將果子投放到果庫，以待客商收購，如此一來，果商既減輕了資金壓力又降低了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，但果農(nóng)卻被置于更加不利的市場(chǎng)地位。

H縣果業(yè)的發(fā)展困境一方面源自不可控的自然因素和市場(chǎng)因素，另一方面源自傳統(tǒng)的粗放經(jīng)營(yíng)模式，后者將其鎖定在低端蘋果市場(chǎng)。2016年之后，果農(nóng)意識(shí)到全國(guó)蘋果市場(chǎng)已然形成，只有保證果品質(zhì)量才能在市場(chǎng)上立于不敗之地。新型農(nóng)業(yè)技術(shù)是提升果品質(zhì)量的關(guān)鍵。X農(nóng)業(yè)大學(xué)提供的新技術(shù)為H縣果農(nóng)提供了3項(xiàng)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)：第一，部分蘋果品種能夠提前12個(gè)月上市，可以幫助果農(nóng)搶占市場(chǎng)先機(jī)；第二，矮砧木新栽植技術(shù)和瑞陽瑞雪等新品種能夠明顯提升蘋果質(zhì)量，推動(dòng)本地蘋果進(jìn)入中高端市場(chǎng)，獲得相對(duì)穩(wěn)定的市場(chǎng)份額（例如大型商超蘋果專供）；第三，田間耕作的機(jī)械化、集約化水平提高，降低了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，提升了當(dāng)?shù)靥O果的市場(chǎng)價(jià)格優(yōu)勢(shì)。

自2012年起，H縣政府開始有組織有規(guī)劃地開展蘋果新品種和新技術(shù)推廣，試驗(yàn)示范站的近百畝果園、農(nóng)民技術(shù)員的果園以及新建的蘋果園區(qū)等都是良好的農(nóng)技推廣示范點(diǎn)。在果農(nóng)遭受重創(chuàng)的2016年，試驗(yàn)示范站和部分農(nóng)民科技員的新品種蘋果已經(jīng)掛果上市，而經(jīng)過減伐改造的老果園的收入也明顯增加，新農(nóng)技的增收效應(yīng)經(jīng)過市場(chǎng)機(jī)制加速擴(kuò)散，推動(dòng)更多果農(nóng)采用新技術(shù)和新品種。2018年秋，N鎮(zhèn)廟村支書PQ于2015年采用新技術(shù)栽植的新品種蘋果掛果上市，他的5畝蘋果樹在第一年就收入6.2萬元的故事一時(shí)傳為美談，為新果品技術(shù)的應(yīng)用注入新動(dòng)力。

新農(nóng)技服務(wù)體系采取實(shí)地實(shí)效展示、抓典型、抓土專家、開交流會(huì)和培訓(xùn)會(huì)等方式強(qiáng)化技術(shù)應(yīng)用成功的示范效應(yīng)，為企業(yè)、小農(nóng)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等進(jìn)行互動(dòng)式學(xué)習(xí)、知識(shí)積累和能力建設(shè)創(chuàng)造了條件[44]。

四、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的黨政服務(wù)引領(lǐng)

黨始終把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主線。在H縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，黨政組織通過提供務(wù)實(shí)有效的綜合性農(nóng)業(yè)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)。黨政服務(wù)是黨組織和政府所提供服務(wù)的總稱，是落實(shí)“服務(wù)”執(zhí)政理念的具體實(shí)踐活動(dòng)，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中主要體現(xiàn)為：黨政部門的政策制定、財(cái)政（項(xiàng)目）支持、制度保障以及專業(yè)（技術(shù)）部門和鄉(xiāng)村基層組織提供的具體服務(wù)工作。

（一）產(chǎn)業(yè)政策引領(lǐng)縣域農(nóng)業(yè)發(fā)展

長(zhǎng)期以來，學(xué)界研究聚焦于政府行政部門在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色和行動(dòng)，卻相應(yīng)忽略了黨委組織的決策和引領(lǐng)功能。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，H縣政府所制定的“九五”到“十二五”發(fā)展規(guī)劃，一直將蘋果產(chǎn)業(yè)作為全縣支柱產(chǎn)業(yè)，同時(shí)從政策上對(duì)蘋果產(chǎn)業(yè)加大人力、物力和技術(shù)保障。在中央提出鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)的新時(shí)期，H縣“十三五”發(fā)展規(guī)劃把蘋果產(chǎn)業(yè)作為脫貧攻堅(jiān)、富民增收的首位產(chǎn)業(yè)來抓，制定了《H縣蘋果產(chǎn)業(yè)扶貧攻堅(jiān)實(shí)施方案（2017-2019年）》和《H縣蘋果產(chǎn)業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，確定了“優(yōu)質(zhì)蘋果生產(chǎn)基地建設(shè)、郁閉園提質(zhì)增效、幼齡園早果豐產(chǎn)、標(biāo)準(zhǔn)化管理示范、優(yōu)質(zhì)良種苗木繁育、果業(yè)人才培養(yǎng)”等6項(xiàng)工程和“社會(huì)化服務(wù)體系、加工貯藏營(yíng)銷體系、基地品牌認(rèn)證體系”等建設(shè)任務(wù)。

2013~2014年，H縣黨委提出全縣干部學(xué)習(xí)蘋果技術(shù)的黨建活動(dòng)，包括縣委書記、縣長(zhǎng)在內(nèi)的所有黨政干部，都要到試驗(yàn)示范站和田間地頭學(xué)蘋果知識(shí)、講蘋果技術(shù)，宣傳推動(dòng)蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展，做到“不是專家也是行家”。期間還組織了蘋果栽植技術(shù)大賽，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)長(zhǎng)輪流上臺(tái)講解蘋果栽植技術(shù)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)式農(nóng)技學(xué)習(xí)活動(dòng)大大增進(jìn)了基層干部對(duì)蘋果技術(shù)、果業(yè)市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的認(rèn)知，統(tǒng)一了黨政干部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思想。截至2017年底，全縣推廣“旱地矮化密植、郁閉園提質(zhì)增效、優(yōu)質(zhì)苗木繁育”三大技術(shù)應(yīng)用分別達(dá)到7.8萬畝、5.9萬畝、700畝，形成了喬化提質(zhì)增效主產(chǎn)區(qū)、旱地矮化密植高效區(qū)和山地蘋果栽植示范區(qū)三大蘋果產(chǎn)區(qū)，初步實(shí)現(xiàn)蘋果產(chǎn)業(yè)大縣的目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不但需要政策設(shè)計(jì)合理，更需要依靠行政機(jī)制來貫徹落實(shí)，下面從行政發(fā)包制、基層黨組織動(dòng)員等機(jī)制展示縣域黨政系統(tǒng)服務(wù)引領(lǐng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過程。

（二）行政發(fā)包制落實(shí)產(chǎn)業(yè)服務(wù)責(zé)任

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的行動(dòng)者和結(jié)構(gòu)性約束條件，地方政府對(duì)地域產(chǎn)業(yè)成敗具有關(guān)鍵影響。行政發(fā)包制[45]是科層體制完成中心工作的重要機(jī)制，亦是明確和落實(shí)責(zé)任邊界的重要制度。2012年以來，待縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂果業(yè)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任書之后，果業(yè)局便會(huì)依據(jù)考核指標(biāo)在當(dāng)年7月和12月對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核。

不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘋果種植面臨的實(shí)際問題不同，因此其重點(diǎn)發(fā)展任務(wù)也不同。老果區(qū)M鎮(zhèn)的蘋果栽植面積在2000年左右已達(dá)土地面積的90%，其面臨的問題是老園區(qū)減伐改造和新技術(shù)引進(jìn)，而蘋果產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其主要任務(wù)是引進(jìn)新品種新技術(shù)并大力推進(jìn)蘋果栽植。例如N鎮(zhèn)2015~2018年4年間每年有3000畝的蘋果栽植任務(wù)，2019年栽植任務(wù)降為1000畝。

果業(yè)目標(biāo)責(zé)任管理考核指標(biāo)清晰地展示了縣域果業(yè)得以迅速發(fā)展的行政因素：第一項(xiàng)指標(biāo)是組織領(lǐng)導(dǎo)（10分），主要考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包抓責(zé)任落實(shí)情況和經(jīng)費(fèi)保障情況，充分展示地方黨委政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的中心地位。第二項(xiàng)指標(biāo)是宣傳培訓(xùn)（10分），政府依托蘋果試驗(yàn)站制定了詳細(xì)的培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)人次要求，充分表明政府對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)的重視。第三項(xiàng)考核指標(biāo)是果樹栽植（20分），表明了當(dāng)前階段與以往只注重栽植面積的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式間的差異。蘋果樹栽植面積是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最直觀數(shù)據(jù)，亦是H縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)工作，然而，它在新考核體系中所占分值并不高，僅為20%，考核內(nèi)容也發(fā)生重大變化，從栽植數(shù)量變?yōu)槌苫盥屎捅４媛剩?0%以上），還明確規(guī)定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的矮化栽植畝數(shù)、喬化短枝栽植畝數(shù)以及栽植環(huán)節(jié)的技術(shù)服務(wù)等。第四項(xiàng)指標(biāo)是與農(nóng)業(yè)技術(shù)密切相關(guān)且分值占比最高的果園管理（50分），為保證農(nóng)技推廣效果，考核內(nèi)容明確列舉了工作要點(diǎn)，其中包括老果園間伐改造任務(wù)及示范點(diǎn)建設(shè)、果園標(biāo)準(zhǔn)化管理及有機(jī)蘋果基地建設(shè)等內(nèi)容。第五、六項(xiàng)指標(biāo)分別為社會(huì)化服務(wù)（5分）和加工營(yíng)銷體系（5分），表明地方政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中越來越有服務(wù)意識(shí)。

事實(shí)上，不僅各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)，H縣從縣委書記、縣長(zhǎng)到各縣級(jí)部門負(fù)責(zé)人及鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)都有包片抓示范園區(qū)建設(shè)的任務(wù)，僅縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包抓示范園就有51處，其中包括部、省、市級(jí)示范園37處1.62萬畝。在H縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)發(fā)包過程中可以看到，政府為農(nóng)戶免費(fèi)提供苗木、地膜、化肥、撐桿等物資材料以及全程的技術(shù)服務(wù)，服務(wù)資源與行政目標(biāo)相對(duì)稱，成為政府從“逼民致富”轉(zhuǎn)向服務(wù)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

（三）基層組織動(dòng)員社會(huì)參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展

2010年以來，H縣果業(yè)的迅猛發(fā)展離不開農(nóng)村基層組織（村兩委）的示范、引領(lǐng)和服務(wù)。N鎮(zhèn)廟村的案例展示了基層組織有效動(dòng)員社會(huì)參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在邏輯。廟村有11個(gè)自然村，465戶1960口人，6262畝耕地，4年內(nèi)新增蘋果樹面積2400畝，是全縣果業(yè)發(fā)展最迅速的村莊之一。事實(shí)上，廟村自1992年開始栽植蘋果樹，但由于栽培技術(shù)不過關(guān)，栽植效果不理想，全村農(nóng)戶以外出務(wù)工為主，殘留的蘋果園停留在留守老人粗放經(jīng)營(yíng)階段。強(qiáng)有力的村兩委組織成為村莊產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的關(guān)鍵。2015年起，村支書PQ開始重點(diǎn)抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展，他自己開車帶領(lǐng)黨員、小隊(duì)長(zhǎng)和積極分子外出參觀學(xué)習(xí)并到蘋果試驗(yàn)示范站學(xué)技術(shù)。

我以前沒有意識(shí)到蘋果產(chǎn)業(yè)的好處，后來縣鄉(xiāng)政府部門帶著我們?nèi)ゾ笇帯艽?、延安等地參觀學(xué)習(xí)，看到人家的蘋果那么好，那么賺錢，對(duì)我啟發(fā)特別大，我的觀念轉(zhuǎn)變了。（N鎮(zhèn)廟村支書PQ，20190526）

對(duì)農(nóng)民而言，發(fā)展果業(yè)突出的問題是無經(jīng)驗(yàn)可循、個(gè)人技能低且成本高、風(fēng)險(xiǎn)大。然而，村莊一旦有農(nóng)戶種果樹獲得超額利益，農(nóng)民競(jìng)相栽植果樹的情形便會(huì)出現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展中邁出第一步的人殊為關(guān)鍵。在N鎮(zhèn)及周邊鄉(xiāng)村暫未規(guī)?；l(fā)展蘋果產(chǎn)業(yè)的背景下，廟村的黨員、干部成了“吃螃蟹的人”。2015年，在村兩委干部的帶頭示范和動(dòng)員下，廟村100戶村民試栽矮化蘋果樹560畝，其中26戶是黨員家庭、3戶是村干部家庭，11戶是小隊(duì)長(zhǎng)家庭。

縣鄉(xiāng)政府抓支書，支書抓隊(duì)長(zhǎng)，隊(duì)長(zhǎng)抓群眾。我們村3個(gè)村干部，每個(gè)村干部包4個(gè)生產(chǎn)隊(duì)。隊(duì)長(zhǎng)是群眾代表，黨員干部一定要先帶頭，老百姓多數(shù)是隨大流，看到效益了，很快就會(huì)跟上來。（N鎮(zhèn)廟村支書PQ，20190526）

為了連片種植形成規(guī)模示范效應(yīng)，村支書PQ積極做群眾工作，希望農(nóng)地在園區(qū)規(guī)劃內(nèi)的農(nóng)戶參與到果業(yè)發(fā)展中來，遇到實(shí)在不愿種果樹的農(nóng)戶，他或者將土地流轉(zhuǎn)過來自己種或者為農(nóng)戶調(diào)整土地位置，如今他流轉(zhuǎn)了9片73畝土地。2018年底，廟村新栽植蘋果面積2400畝（全部是新品種），全村3600畝果園連成一片。為更有效地服務(wù)果農(nóng)，廟村兩委為每個(gè)果業(yè)片區(qū)配備了包片村干部、小隊(duì)長(zhǎng)和技術(shù)員，并設(shè)置農(nóng)技交流微信群，逐漸形成了蘋果樹病蟲害“群防群治”的機(jī)制，在每個(gè)勞動(dòng)時(shí)節(jié)上果農(nóng)盡量保持一致行動(dòng)以達(dá)到病蟲害防治的最佳效果。

深嵌于鄉(xiāng)土社會(huì)的村兩委組織是黨和政府感知社會(huì)需要、服務(wù)群眾、引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性組織力量。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，農(nóng)村黨員、干部等鄉(xiāng)村精英主動(dòng)承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)應(yīng)用失敗的可能風(fēng)險(xiǎn)，促成村莊關(guān)鍵少數(shù)群體的合作[46]，最終成功動(dòng)員社會(huì)力量參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在此過程中，切實(shí)提升了基層黨組織的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力，加強(qiáng)了黨的建設(shè)。

五、結(jié)論與討論

（一）經(jīng)驗(yàn)啟示：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的互動(dòng)式治理

30余年來，H縣形成了以農(nóng)戶為主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。截至2019年5月，全縣100畝以上的蘋果園僅有17家，其中500畝以上的園區(qū)有8家，1000畝以上的園區(qū)有2家，絕大多數(shù)蘋果園地由本地農(nóng)戶進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。本文突破鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究的國(guó)家中心論和社會(huì)中心論，指出國(guó)家社會(huì)之間良好的互動(dòng)式治理關(guān)系，是大量農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)?；?dòng)式治理的最大特色在于重新界定了政府職能以及行政治理在新國(guó)家治理體系中的作用，即深入探究了市場(chǎng)機(jī)制和社群機(jī)制的行政嵌入性[47]。H縣政府在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，根據(jù)社會(huì)的政策反應(yīng)，對(duì)行政強(qiáng)推模式予以反思并調(diào)整產(chǎn)業(yè)干預(yù)策略，更加重視服務(wù)引領(lǐng)，通過推動(dòng)行政機(jī)制、技術(shù)機(jī)制嵌入社群機(jī)制④，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互動(dòng)式治理模式，如下圖1所示。

圖1 H縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的互動(dòng)式治理模型

在新農(nóng)技服務(wù)體系中，專業(yè)的農(nóng)技推廣員和農(nóng)民技術(shù)員更傾向于到田間地頭與果農(nóng)結(jié)合，其中農(nóng)民技術(shù)員來自于農(nóng)村社會(huì)，與普通農(nóng)戶最具可比性，他們既是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用的典范，又是農(nóng)業(yè)技術(shù)的積極傳播者，農(nóng)業(yè)技術(shù)通過他們的示范性應(yīng)用和終端服務(wù)順利進(jìn)入鄉(xiāng)土社會(huì)。而行政機(jī)制中的農(nóng)村黨員干部都是鄉(xiāng)土社會(huì)精英，他們帶頭引進(jìn)新品種、采用新技術(shù)，承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，明顯提升了村民參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性。通過試驗(yàn)站、土專家和黨員干部在蘋果產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)上的成功示范和積極動(dòng)員，普通農(nóng)戶關(guān)于果業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術(shù)的認(rèn)識(shí)終于與國(guó)家政策達(dá)成一致，轉(zhuǎn)而主動(dòng)參與到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來。在H縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，政府通過農(nóng)技機(jī)制來應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，通過行政機(jī)制保障產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)；同時(shí)，農(nóng)技機(jī)制和行政機(jī)制有機(jī)嵌入而非強(qiáng)行介入農(nóng)村社會(huì)，使得政府與社會(huì)在良性互動(dòng)中推動(dòng)了小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接，為中國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)提供了重要經(jīng)驗(yàn)。

（二）理論啟示：鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的國(guó)家農(nóng)民關(guān)系重構(gòu)

近代以來，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展變遷中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，也一直面臨著建構(gòu)良性國(guó)家社會(huì)關(guān)系的困局。H縣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)新時(shí)代的國(guó)家農(nóng)民關(guān)系重構(gòu)也即國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系重構(gòu)，具有重要啟發(fā)意義。后稅費(fèi)時(shí)代，政府采取行政強(qiáng)推模式“逼民致富”的現(xiàn)象越來越少，然而，基層政府與普通農(nóng)戶間的聯(lián)系也越來越少：縣鄉(xiāng)政府將主要精力用于“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”，農(nóng)村干部將主要精力用于完成上級(jí)交辦的任務(wù)，于是在國(guó)家向農(nóng)村輸入大量資源的同時(shí)，出現(xiàn)了國(guó)家農(nóng)民關(guān)系日漸疏離的悖論現(xiàn)象。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，多數(shù)基層政府傾向于扶持龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)民合作社等“大農(nóng)”群體，利用項(xiàng)目資金、政策補(bǔ)貼等公共資源為其提供良好的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，集中精力打造亮點(diǎn)工程，以期獲得農(nóng)業(yè)集中經(jīng)營(yíng)效應(yīng)。然而，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域最應(yīng)得到關(guān)注和支持的小農(nóng)群體卻被忽略了⑤，他們被排斥出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程，甚至因政府的水土改造項(xiàng)目、土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)而利益受損，由此引發(fā)農(nóng)民對(duì)政府的怨氣，惡化了國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系。

H縣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的獨(dú)特之處在于，該縣及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)干預(yù)模式，從行政強(qiáng)推轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)引領(lǐng)，通過行政機(jī)制、技術(shù)機(jī)制有機(jī)嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)、動(dòng)員社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)了果業(yè)產(chǎn)業(yè)更新，并形成了小農(nóng)為主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。這一微觀實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為重構(gòu)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的國(guó)家農(nóng)民關(guān)系提供了思路，即適度緊密、良性互動(dòng)、有效回應(yīng)。既往經(jīng)驗(yàn)表明，理想的國(guó)家農(nóng)民關(guān)系既非汲取型政權(quán)下的高度緊張關(guān)系，亦非“懸浮型”政權(quán)下的明顯分離關(guān)系，而是一種有著制度化聯(lián)系的適度緊密型關(guān)系；國(guó)家農(nóng)民之間保持良性互動(dòng)是增進(jìn)相互信任、維持政治穩(wěn)定的關(guān)鍵，這尤其需要作為國(guó)家代理人的政府的制度化努力與行政服務(wù)模式改善；而國(guó)家農(nóng)民關(guān)系的質(zhì)量最終取決于國(guó)家是否能夠有效回應(yīng)農(nóng)民需求。

綜上，國(guó)家農(nóng)民關(guān)系中的理想政府類型應(yīng)是“服務(wù)型政府”，其通過具體的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)事件和服務(wù)行動(dòng)，與農(nóng)民維持適度緊密型聯(lián)系，及時(shí)回應(yīng)農(nóng)民需求，并在提供和改善服務(wù)的過程中與農(nóng)民保持良性互動(dòng)。然而，作為重構(gòu)國(guó)家農(nóng)民關(guān)系的“服務(wù)型政府”，其自身建設(shè)卻需中央、地方和基層政府協(xié)同推進(jìn)。從我國(guó)行政體制改革進(jìn)程看，中央強(qiáng)化政府服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)基本完成；服務(wù)型政府能否名實(shí)合一，取決于在政策具體執(zhí)行和資源分配中掌握實(shí)質(zhì)性權(quán)力的縣域政府和最終決定服務(wù)質(zhì)量的鄉(xiāng)村組織干部。H縣縣鄉(xiāng)村各級(jí)政府在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中較好地解決了為誰服務(wù)和如何服務(wù)的問題，實(shí)現(xiàn)了與農(nóng)村社會(huì)、農(nóng)民群體的互動(dòng)式治理，與只注重農(nóng)業(yè)發(fā)展而忽略農(nóng)民、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的行政模式形成鮮明對(duì)比。

國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的重構(gòu)，具言之是農(nóng)業(yè)型地區(qū)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系重構(gòu)，在此過程中，應(yīng)充分考慮農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)，關(guān)心社會(huì)變化和農(nóng)民需求，以服務(wù)而非強(qiáng)制來引領(lǐng)、整合社會(huì)并在服務(wù)中增強(qiáng)國(guó)家基礎(chǔ)能力，從這個(gè)角度看，農(nóng)業(yè)地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

注：

①國(guó)家自主性(state autonomy)是指作為一種對(duì)特定領(lǐng)土和人民主張其控制權(quán)的組織，國(guó)家可能會(huì)確立并追求一些并非僅僅是反映社會(huì)集團(tuán)、階級(jí)或社團(tuán)之需求或利益的目標(biāo)。參見：（美）西達(dá)·斯考切波.找回國(guó)家——當(dāng)前研究的戰(zhàn)略分析[A].（美）彼得·埃文斯等編.找回國(guó)家[M].方力維等譯.北京:三聯(lián)書店,2009.

②遵循學(xué)界慣例，本文市級(jí)以下的地名和所有人名皆為匿名。

③數(shù)據(jù)來源于H縣果業(yè)局和H縣統(tǒng)計(jì)局。由于地方政府前期僅統(tǒng)計(jì)蘋果樹栽植面積，對(duì)果樹成活率并不做嚴(yán)格要求，因此果樹未成活的土地可能在下一年被重新統(tǒng)計(jì)為栽植面積，但總體面積并未實(shí)質(zhì)增加，這也是該縣蘋果樹栽植面積起伏不定的重要原因。

④行政機(jī)制是指通過黨政科層系統(tǒng)推動(dòng)某一目標(biāo)完成的機(jī)制，命令和控制是其主要特征；市場(chǎng)機(jī)制是指市場(chǎng)主體間基于契約關(guān)系的資源交易，選擇與競(jìng)爭(zhēng)是其突出特征；社群機(jī)制是指基于地域社會(huì)群體對(duì)某些價(jià)值和規(guī)范的認(rèn)可和遵守完成某項(xiàng)行動(dòng)的過程，信任與監(jiān)督是其突出特征。參見Le Grand,Julian.The Other Invisible Hand:Delivering Public Services through Choice and Competition[M].Princeton:Princeton University Press.本文將技術(shù)機(jī)制納入考察范圍，主要是指達(dá)成農(nóng)業(yè)技術(shù)被引進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中這一目標(biāo)的過程，技術(shù)擴(kuò)散的外部性是其突出特征。

⑤本文不欲討論小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)劣，而是重在指出，排斥小農(nóng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展政策和實(shí)踐不但有違國(guó)家“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”的政策，亦有違農(nóng)村社會(huì)發(fā)展需求和農(nóng)民群體利益，將產(chǎn)生諸多不良后果。