區(qū)域綜合開發(fā)投融資規(guī)劃淺析

畢晏云

【摘要】《政府投資條例》于2019年7月1日正式實施，是政府投資管理方面的首部行政法規(guī)，對政府的投融資行為進(jìn)一步規(guī)范化、制度化，為深化政府投融資機(jī)制改革提供了堅實的法律保障。在不增加政府隱性債務(wù)要求的大背景下，如何解決區(qū)域綜合開發(fā)的資金平衡問題，從而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，是各地方政府較為關(guān)注的問題。文章僅從區(qū)域綜合開發(fā)投融資規(guī)劃的角度，對區(qū)域綜合開發(fā)的投融資問題、投融資規(guī)劃的作用進(jìn)行分析，并從開發(fā)資金來源問題上提出建議，為政府區(qū)域開發(fā)提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域綜合開發(fā)；投融資規(guī)劃；資金平衡

【中圖分類號】F127

區(qū)域綜合開發(fā)是指在某一特定范圍的區(qū)域內(nèi)，按照政府制定的總體規(guī)劃對該區(qū)域進(jìn)行土地征拆、投資建設(shè)及開發(fā)運(yùn)營的綜合性開發(fā)。本文所研究的區(qū)域綜合開發(fā)主要限定在新區(qū)或者產(chǎn)業(yè)新城的范疇，開發(fā)面積大，開發(fā)項目包括土地征拆、市政基礎(chǔ)設(shè)施及配套公建、安置房和商品房建設(shè)、特色小鎮(zhèn)及園區(qū)開發(fā)、環(huán)境綜合治理等。區(qū)域綜合開發(fā)一般由政府統(tǒng)一規(guī)劃和主導(dǎo)，通過基礎(chǔ)建設(shè)及配套公共服務(wù)的提升、產(chǎn)業(yè)資源的引導(dǎo)以及土地資源的有效開發(fā)，提升區(qū)域整體價值。

區(qū)域綜合開發(fā)具有短期高強(qiáng)度投資的特點(diǎn)，在地方政府財力有限的情況下，隨著近年來政府對新增隱性債務(wù)管控的趨嚴(yán)，傳統(tǒng)的通過政府投融資平臺、PPP項目等融資方式，均受到嚴(yán)格限制，因此，投融資規(guī)劃在區(qū)域綜合開發(fā)的作用更加凸顯。2019年7月《政府投資條例》開始實施，條例明確政府資金主要投向盈利性不足的公益領(lǐng)域，通過加強(qiáng)預(yù)算管理及建立評估機(jī)制，優(yōu)化政府投資方向，嚴(yán)禁政府違規(guī)舉債。2020年2月財政部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》，加強(qiáng)了對政府投資基金的預(yù)算約束，嚴(yán)禁通過政府投資基金變相舉債。2020年8月國務(wù)院發(fā)布了《保障中小企業(yè)款項支付條例》，規(guī)定了政府投資項目資金嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)禁墊資施工。上述規(guī)定進(jìn)一步規(guī)范了政府投資項目的資金管理機(jī)制。那么，地方政府財力有限的情況下，如何在區(qū)域綜合開發(fā)中更好的發(fā)揮投融資規(guī)劃的作用，筆者進(jìn)行了分析探討。

一、區(qū)域綜合開發(fā)存在的投融資問題

區(qū)域綜合開發(fā)需按照城市發(fā)展的總體規(guī)劃，制定該區(qū)域的總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃以及相關(guān)的專項規(guī)劃，之后按照開發(fā)時序分階段進(jìn)行開發(fā)，在投融資方面存在以下問題：

（一）基礎(chǔ)建設(shè)投資量大與當(dāng)前政府財政資金不足的矛盾

區(qū)域綜合開發(fā)需要大量征拆資金以及公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，如：道路、管廊、能源、軌道交通等公益性及準(zhǔn)公益性項目，且要求在一定期間內(nèi)完成上述建設(shè)任務(wù)，而政府財力的形成與人口、產(chǎn)業(yè)、稅收政策息息相關(guān)，這需要一個長期的過程，這就形成建設(shè)資金在投資時間及投資量上的矛盾。

（二）融資手段單一，前期開發(fā)主體負(fù)債率高，影響后期項目建設(shè)進(jìn)度

區(qū)域開發(fā)大多以新設(shè)開發(fā)主體作為地方政府的投融資平臺進(jìn)行建設(shè)開發(fā)，由于開發(fā)周期長，投資風(fēng)險大，引入長期性資本投資的條件尚不充分，目前采用的融資手段多以銀行借款為主。在基本沒有優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)、且當(dāng)前土地價值尚未開發(fā)的情況下，融資難度較大，即使在開發(fā)建設(shè)前期能獲得銀行貸款，如果不能盡快補(bǔ)充建設(shè)資本金的話，后續(xù)建設(shè)也因負(fù)債率過高，無法發(fā)揮“財務(wù)杠桿”的作用。

（三）土地及核心資產(chǎn)價值利用效率低

地方政府為滿足前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入，在沒有其他可變現(xiàn)資源的情況下，僅能通過出讓土地的方式回流資金，而此時產(chǎn)業(yè)及人口導(dǎo)入尚處于前期階段，土地價值極低，使得政府在投入巨額資金進(jìn)行前期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，卻不能享受區(qū)域開發(fā)后帶來的土地增值收益。同時，核心地段的房地產(chǎn)項目以及通過特許經(jīng)營權(quán)實施的能源、軌道交通等公用事業(yè)類資產(chǎn)，在區(qū)域開發(fā)前期容易被低估，后期隨區(qū)域開發(fā)深入推進(jìn)，公共配套設(shè)施逐步建立，核心資產(chǎn)升值空間巨大，如果前期以低價出讓給其他投資者，導(dǎo)致政府無法享有此類資產(chǎn)的溢價收益。

（四）地方政府的投融資平臺公司自身經(jīng)營困難，難以承擔(dān)新的建設(shè)任務(wù)

一方面，地方政府的投融資平臺公司在過去城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，承擔(dān)了大量城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，但總體上存在過度依賴政府背書、自身市場化經(jīng)營能力不足、歷史債務(wù)規(guī)模大等問題；另一方面，近年來政府投融資體制方面的法律法規(guī)逐步完善，地方政府與其投融資平臺公司的融資職能更加明確，政府融資剛性約束機(jī)制逐步確立，投融資平臺公司的政府融資職能面臨嚴(yán)重沖擊，傳統(tǒng)的以政府背書獲得銀行貸款的融資模式難以為繼。

二、區(qū)域綜合開發(fā)投融資規(guī)劃的作用

區(qū)域綜合開發(fā)的投融資規(guī)劃是以城市總體規(guī)劃為指導(dǎo)依據(jù)，以區(qū)域開發(fā)所涉及的土地資源、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及相關(guān)房地產(chǎn)項目的投融資、建設(shè)以及運(yùn)營為對象，以規(guī)劃、法規(guī)、資源、資金等要素為約束條件，以明確政企投資邊界、開發(fā)建設(shè)時序、融資需求及方案設(shè)計等為最終目標(biāo)的建設(shè)管理方法。投融資規(guī)劃為系統(tǒng)解決區(qū)域綜合開發(fā)中的投融資問題提供了參考依據(jù)，對提升區(qū)域綜合開發(fā)有較高的理論和實踐價值。

（一）明確政企投資邊界，規(guī)避合規(guī)性風(fēng)險

2019年7月1日起施行的《政府投資條例》中對政府投資項目進(jìn)行了預(yù)算控制，政府投資資金主要投向市場不能有效配置資源的非經(jīng)營性項目。地方政府以往通過地方投融資平臺、政府購買服務(wù)等傳統(tǒng)手段融資的方式受到嚴(yán)格限制，而僅僅依靠地方政府債無法滿足項目建設(shè)的資金需求，需要提前進(jìn)行投融資規(guī)劃，通過對項目建設(shè)合理的安排以及投融資機(jī)制的優(yōu)化，在不增加政府隱性債務(wù)的基礎(chǔ)上有效提升區(qū)域價值。

（二）合理設(shè)置項目建設(shè)的建設(shè)時序，提升區(qū)域土地價值

土地資源是區(qū)域開發(fā)最重要的資源，在地方政府財力有限的情況下，將成為建設(shè)前期最重要的可變現(xiàn)資產(chǎn)，但由于各項配套設(shè)施不健全，土地價值未能充分顯現(xiàn)，因此，土地的出讓或開發(fā)時序應(yīng)與周邊配套設(shè)施的完善程序緊密結(jié)合，以實現(xiàn)土地價值的最大化，補(bǔ)充前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。區(qū)域綜合開發(fā)的投融資規(guī)劃，可以統(tǒng)籌土地收儲和開發(fā)建設(shè)的時序，直接影響土地出讓或開發(fā)價格，通過充分享有后期的土地增值，補(bǔ)充前期巨額的拆遷成本及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本，使建設(shè)資金形成良性循環(huán)。

（三）科學(xué)規(guī)劃項目全周期的投融資方案，為政府投資決策提供依據(jù)

一方面，項目全周期的投融資規(guī)劃應(yīng)梳理區(qū)域內(nèi)各項可利用的資源，統(tǒng)籌考慮土地開發(fā)時序、項目建設(shè)運(yùn)營情況、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入政策、增量稅收預(yù)測、資金籌措方式等各方面因素，滾動開發(fā)、有序開發(fā)，避免項目投資分散，無法形成集群效益盡快回籠前期建設(shè)資金，同時，提前測算資金缺口，多途徑籌措開發(fā)資金，避免因資金不足問題影響項目的開發(fā)建設(shè)。另一方面，投融資規(guī)劃的編制離不開政府上位規(guī)劃方案的指導(dǎo)，同時也需要政府投融資平臺、金融機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)以及其他合作單位的共同參與，對政府的上位規(guī)劃提出優(yōu)化建議，有利于規(guī)劃在后期建設(shè)中的高效落地。

三、做好區(qū)域綜合開發(fā)投融資規(guī)劃的建議

依據(jù)政府規(guī)劃條件以及區(qū)域開發(fā)模式及開發(fā)時序的深入分析，通過設(shè)置科學(xué)合理的投融資測算模型，編制相關(guān)投融資規(guī)劃方案，最終實現(xiàn)區(qū)域開發(fā)資金平衡，提升區(qū)域整體功能。在投融資規(guī)劃中，解決區(qū)域開發(fā)資金來源仍然是核心問題，針對該問題建議如下：

（一）根據(jù)建設(shè)項目屬性確定投融資模式，推進(jìn)開發(fā)項目依法合規(guī)進(jìn)行融資

根據(jù)項目的投資回報情況，可分為公益性項目、準(zhǔn)公益性項目、經(jīng)營性項目。公益性項目由于不產(chǎn)生直接收益，應(yīng)以財政投資為主，通過財政預(yù)算資金、基金或債券資金解決；準(zhǔn)公益性項目，由于項目無法實現(xiàn)資金平衡，需要政府補(bǔ)貼支持，以政府投融資平臺投資為主，通過企業(yè)債券、銀行貸款、基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs等方式解決，符合條件的也可使用PPP模式；經(jīng)營性項目主要以社會資本投資為主，通過企業(yè)債券、銀行貸款方式解決；片區(qū)開發(fā)項目積極探索市場化模式，充分發(fā)揮政府資金對社會資本的引導(dǎo)作用。

（二）加大招商引資力度，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)資金的引導(dǎo)作用

通過產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入形成持續(xù)穩(wěn)定的稅源，反哺城市建設(shè)資金缺口。首先，組建專門的產(chǎn)業(yè)招商機(jī)構(gòu)，通過資源共享、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等形式引入現(xiàn)代信息技術(shù)、生物技術(shù)和生命科學(xué)、高端服務(wù)業(yè)等一系列優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源，形成產(chǎn)業(yè)集群效益。其次，打造新型產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺，如：新型實驗室、工程研究中心、科技成果交易中心等，通過產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，實現(xiàn)資金、人才、技術(shù)等資源的融合，為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供綜合服務(wù)。最后，完善招商引資機(jī)制，構(gòu)建財稅優(yōu)惠、資金獎勵、干部提拔等一系列招商引資激勵機(jī)制，優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)投資項目盡快落地。通過招商引資形成產(chǎn)業(yè)與人口的聚集效益，帶動地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成穩(wěn)定的稅源，以彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口。

（三）利用土地、公共基礎(chǔ)設(shè)施等資源，創(chuàng)新投融資模式，積極探索資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本的路徑

區(qū)域開發(fā)前期基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口大，政府需要統(tǒng)籌規(guī)劃有限的資金、土地及其他可變現(xiàn)的資產(chǎn)，積極探索新的融資渠道，一方面，根據(jù)證監(jiān)會與發(fā)改委在2020年4月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》（證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號）的要求，地方政府可爭取優(yōu)質(zhì)項目納入基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)項目，為投資人提供有效的資金回收渠道，有利于盤活現(xiàn)有存量資產(chǎn)，加快前期投入資金的回收，同時提高新基建項目對社會資本的吸引力；另一方面，在重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如：軌道交通）及公共配套建設(shè)（如：醫(yī)療、養(yǎng)老、教育）項目上，通過TOD開發(fā)、市場化片區(qū)開發(fā)等方式分期分批次的將土地統(tǒng)一納入項目運(yùn)作，以土地作價出資等方式，探索資源變資產(chǎn)，資產(chǎn)變資本的路徑。

（四）充分調(diào)動金融機(jī)構(gòu)的積極性，在國家政策法規(guī)允許的范圍內(nèi)，創(chuàng)新融資產(chǎn)品類型，緩解項目前期資金壓力

一方面，充分利用政策性銀行的融資政策優(yōu)勢，對重大基礎(chǔ)設(shè)施項目延長貸款總體期限以及寬限期，并在融資產(chǎn)品設(shè)計上盡量減少項目前期還本付息金額，減輕項目建設(shè)期及運(yùn)營前期的還款壓力，待項目運(yùn)營中后期逐步實現(xiàn)資金回流后加大還款力度，從而實現(xiàn)項目全生命周期的資金平衡；另一方面，積極與金融政策研究及監(jiān)管機(jī)構(gòu)對接，了解最新融資政策方向，對于特殊復(fù)雜的重大建設(shè)項目爭取實現(xiàn)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，達(dá)到融資還款時序與項目經(jīng)營盈利時序匹配的目標(biāo)。

（五）統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)土地資源及核心資產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)時序

核心區(qū)域的房地產(chǎn)、能源及公共交通類公用事業(yè)資產(chǎn)、停車場和加油站等壟斷特點(diǎn)的資產(chǎn)都將隨區(qū)域開發(fā)的推進(jìn)、區(qū)域人口增長、區(qū)域產(chǎn)業(yè)的形成而逐步增值，統(tǒng)籌規(guī)劃土地資源及核心資產(chǎn)的開發(fā)時序及開發(fā)模式將極大影響區(qū)域開發(fā)溢價的利益分配，對政府區(qū)域開發(fā)資金平衡意義重大。

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