論家庭養(yǎng)老支持政策的探索實踐與機制建構(gòu)

覃李慧

（吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春130012）

家庭養(yǎng)老的本質(zhì)是家庭成員承擔(dān)對家中老人的物質(zhì)供養(yǎng)、照料護理和精神慰藉等責(zé)任。在老齡化程度不斷加深的現(xiàn)階段，如何鞏固家庭的這一重要養(yǎng)老保障功能，成為需要認(rèn)真探討的問題。一方面，家庭具有為老年人提供情感支持和心理慰藉的獨有功能，因而無法被社會化養(yǎng)老完全取代。另一方面，家庭對養(yǎng)老責(zé)任的積極承擔(dān)不但能夠緩解代際沖突，有助于社會和諧與穩(wěn)定，還能夠為國家社會保障制度的改革與養(yǎng)老服務(wù)的社會化發(fā)展贏取空間。對我國而言，家庭養(yǎng)老功能正常發(fā)揮與否，不但直接影響到老年人的晚年生活質(zhì)量，還進一步關(guān)系到家庭對社會化養(yǎng)老服務(wù)的購買能力與積極性、國家拉動消費和擴大內(nèi)需等經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整方略的實施，從而對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生一系列影響。國內(nèi)研究者們對于國家應(yīng)當(dāng)為家庭提供相應(yīng)的福利和政策支持這一觀點總體上沒有分歧，但很少討論老齡化背景下從家庭內(nèi)部增進養(yǎng)老能力的政策價值。學(xué)者們更偏向于探討如何通過完善社會保障制度和公共服務(wù)體系來克服家庭養(yǎng)老危機等，對我國家庭養(yǎng)老支持政策的實踐現(xiàn)狀和存在問題的關(guān)注則相對缺乏。本文擬聚焦家庭內(nèi)部養(yǎng)老功能建設(shè)，探討應(yīng)如何構(gòu)建家庭養(yǎng)老支持政策機制，以充分發(fā)揮家庭的養(yǎng)老功能。

一、“家庭養(yǎng)老”“家庭養(yǎng)老支持政策”之界定

家庭是以婚姻關(guān)系、血統(tǒng)關(guān)系或收養(yǎng)關(guān)系為基礎(chǔ)的社會單位。家庭養(yǎng)老說明老年人的物質(zhì)生活資料、照料護理和精神慰藉的提供來自其他家庭成員。通常，家庭養(yǎng)老主要意味著子女為老年人提供養(yǎng)老支持。而社會養(yǎng)老則由政府、社區(qū)、市場以及社會組織等家庭之外的主體為老年人提供經(jīng)濟支援、照料護理和精神慰藉等。以社會養(yǎng)老服務(wù)為例，具有救濟性質(zhì)的社會養(yǎng)老服務(wù)往往是一種無償?shù)耐獠抗┙o，并不需要付出對價；但大部分的社會養(yǎng)老服務(wù)則需要通過家庭內(nèi)部或老年人自身所持有的資源加以轉(zhuǎn)換才能獲得，比如有償?shù)臋C構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。如果最終由老年人或其家庭承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)費用，那么此種形式的養(yǎng)老其實可以視為家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老的結(jié)合。

家庭養(yǎng)老支持政策可以從廣義和狹義兩個方面來理解。從最寬泛意義上講，凡是直接或間接有助于增進老年人福祉的政策，都可以看成是對家庭養(yǎng)老的支持政策。因為根據(jù)生活經(jīng)驗，提升老年人或其親屬的權(quán)益，都可能使家庭自身的養(yǎng)老能力得到增強。所以，讓居民收入有所增加的經(jīng)濟政策、提供養(yǎng)老金的社會保障政策，以及彌補家庭照料不足的社會養(yǎng)老服務(wù)支持政策等，都可以看作家庭養(yǎng)老支持政策。從上述角度出發(fā)，家庭養(yǎng)老支持政策似乎并沒有特定的外延。但從老年人權(quán)益保障角度來看，家庭養(yǎng)老支持政策指的是直接增進老年人家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)權(quán)益的政策。《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》指出：“國家建立健全家庭養(yǎng)老支持政策，鼓勵家庭成員與老年人共同生活或者就近居住，為老年人隨配偶或者贍養(yǎng)人遷徙提供條件，為家庭成員照料老年人提供幫助?！币虼?，嚴(yán)格意義上的家庭養(yǎng)老支持政策僅限于支持家庭成員為老年人履行經(jīng)濟供養(yǎng)、照料護理和精神慰藉等贍養(yǎng)扶養(yǎng)責(zé)任的社會政策，與其他類型的政策有明顯的分野。這類狹義的家庭養(yǎng)老支持政策即本文所討論和分析的“家庭養(yǎng)老支持政策”。

家庭養(yǎng)老支持政策既具有一般社會政策的屬性，也有自身的特征，本質(zhì)上是為應(yīng)對贍養(yǎng)扶助危機這一類社會問題而產(chǎn)生的，是為實現(xiàn)家庭養(yǎng)老功能的正常發(fā)揮而設(shè)計的一系列政策集合，最終目的在于提升老年人的家庭福祉、促進家庭和諧幸福與社會良性發(fā)展。家庭養(yǎng)老支持政策呈現(xiàn)出以下兩個方面的特點。第一，由于家庭養(yǎng)老功能的強弱受制于家庭人口規(guī)模，家庭成員的經(jīng)濟供養(yǎng)能力、陪伴時間與空間距離及情感關(guān)系等幾個方面的要素（王碩，2016）；因此，家庭養(yǎng)老支持政策的宗旨在于創(chuàng)設(shè)促進家庭責(zé)任承擔(dān)的激勵環(huán)境，以提升家庭內(nèi)部對老年人的經(jīng)濟供養(yǎng)、照料護理和精神慰藉的能力與積極性。第二，家庭養(yǎng)老支持政策與社會養(yǎng)老支持政策的落腳點有所區(qū)別：后者一般以老年人個體為政策落腳點，或強化對老年人個體的經(jīng)濟保障水平，或滿足其社會服務(wù)需求，由此減輕老年人對家庭的經(jīng)濟供養(yǎng)或照料護理的依賴程度，因此可以說是一種家庭養(yǎng)老功能的替代方案；而前者則秉持家庭整體主義的取向，是一種增強家庭內(nèi)部養(yǎng)老功能的方案。

二、推行家庭養(yǎng)老支持政策的現(xiàn)實必要性

首先，對于相當(dāng)一部分老年人而言，現(xiàn)階段我國老年人的收入水平并不足以支撐其自我養(yǎng)老，國家整體的低福利現(xiàn)狀，也使家庭的大部分養(yǎng)老功能無法被替代。第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2014年全國城鎮(zhèn)和農(nóng)村老年人的人均年收入均處于城鄉(xiāng)居民年收入的人均線之下。老年人的儲蓄水平不高，相比其他年齡段的人更容易陷入貧困，并且其返貧風(fēng)險會隨著年齡的增長而加大（黨俊武，2018）。在家庭外部，社會救助、基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等對老年人的經(jīng)濟支持力度整體有限，政府提供的無償養(yǎng)老服務(wù)和各類補貼津貼只面向少數(shù)特殊困難老年人，市場資源則優(yōu)先流向少數(shù)富裕老年人，大量中低收入老年人對家庭養(yǎng)老的依賴程度相對較大。

其次，在工業(yè)化制度體系和現(xiàn)代觀念長期且持續(xù)的沖擊下，家庭養(yǎng)老功能發(fā)揮面臨越來越大的制約。有學(xué)者指出，20世紀(jì)初期的新文化運動對傳統(tǒng)家庭制度的批判、新中國成立初期撕裂家庭情感的政治運動、市場經(jīng)濟體制下經(jīng)濟理性觀念的傳入，是中國家庭所經(jīng)歷的幾次巨大沖擊（孟憲范，2008）。隨著女性就業(yè)積極性的提高，家庭照料所需的人力資源逐漸流失。人口流動遷移的持續(xù)活躍，提高了居住的離散化程度。盡管這未必一定會減少家庭成員之間的經(jīng)濟聯(lián)系，但家庭成員的生活互助必定會受到影響。市場經(jīng)濟下容易滋生個體主義，隨著契約式理念進入婚姻和家庭領(lǐng)域，家庭的穩(wěn)定性也逐漸減弱，離婚率攀升的現(xiàn)象就是一個較為典型的例證。另外，實施多年的計劃生育政策使我國家庭人口規(guī)模急劇縮小，家庭養(yǎng)老所需的代際支持力度大大變小。研究表明，2016年開始實施的全面二孩政策也間接稀釋了部分老年人所獲得的家庭養(yǎng)老資源（郭林等，2017）。對于大多數(shù)核心家庭來說，其在住房、醫(yī)療和教育方面承載的經(jīng)濟壓力，以及對工作、后代撫養(yǎng)照料和家務(wù)勞作的兼顧，已使其獨力難支，為家中老人投入無償經(jīng)濟供養(yǎng)和照料護理的意愿也隨之下降。

最后，依靠法律強制約束實現(xiàn)的家庭養(yǎng)老責(zé)任承擔(dān)具有難以克服的局限性。家庭成員的養(yǎng)老責(zé)任在我國具有法定義務(wù)性，特別是成年子女對老年父母的贍養(yǎng)責(zé)任在我國當(dāng)前的法律規(guī)定中是無條件的。然而，家庭養(yǎng)老義務(wù)的法定化并不意味著履責(zé)缺位的行為都能夠最大限度地被遏制。司法大數(shù)據(jù)顯示，2016年和2017年，全國贍養(yǎng)糾紛年度一審審結(jié)案件量每年均為2.66萬件左右（最高人民法院，2018）。法律訴訟是個體捍衛(wèi)權(quán)益的正式渠道，但由于對司法成本和司法程序的考量，以及老年人自身權(quán)利意識的淡薄，并不是所有老年人都會選擇通過司法途徑維權(quán)。如果說老年人的贍養(yǎng)費給付相關(guān)訴求相對比較容易通過訴訟得到法律的支持；那么對于精神贍養(yǎng)糾紛案件，則由于老年人精神訴求的滿足程度無法被精準(zhǔn)量化，其裁判和執(zhí)行難度將大大增加。同時，訴訟較易激化對立情緒和割裂親情紐帶，因此，司法強力介入實現(xiàn)的家庭養(yǎng)老責(zé)任承擔(dān)常常因種種原因無法達(dá)到理想的效果。即便通過對法律條文的進一步修改使其規(guī)范要素更加周延以及更易于操作、執(zhí)行，但基礎(chǔ)性規(guī)則自始即存在無法完全克服的弊端，并非僅僅通過司法實踐就可以解決法律條文與現(xiàn)實需求滿足之間的根本性矛盾。家庭畢竟是一個交織著諸多倫理要素的領(lǐng)域，家庭成員之間的付出與回報難以通過完全經(jīng)濟形式加以轉(zhuǎn)化；因此，司法事后救濟的效果必然是有限的，提升老年人的家庭福祉，很大程度上仍需依賴相關(guān)的家庭養(yǎng)老支持政策機制構(gòu)建。

三、我國家庭養(yǎng)老支持政策機制構(gòu)建的探索與實踐

隨著老齡化程度的加深，為應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所帶來的各種挑戰(zhàn)，國家出臺的各項涉老政策在內(nèi)涵上日益豐富，政策議題逐漸立體與多元，其中，家庭養(yǎng)老支持政策也一并邁入探索階段。宏觀層面上，家庭養(yǎng)老支持政策機制構(gòu)建的重要性不斷被強調(diào)。老年人養(yǎng)老需求的增長和黨中央對民生議題的關(guān)注，使家庭養(yǎng)老支持政策的重要價值得到凸顯。黨的十八大后，習(xí)近平總書記在不同場合多次提出，要不斷完善老年人家庭贍養(yǎng)和扶養(yǎng)政策，制定家庭養(yǎng)老支持政策。除了繼續(xù)對高齡、失能、貧困、傷殘老年人，以及計劃生育特殊老年家庭予以特別關(guān)照之外，各項涉老政策也進一步體現(xiàn)了國家在宏觀層面日益重視家庭這一養(yǎng)老供給單元的價值理念。

現(xiàn)階段，各級政府已通過津貼補貼制度、戶籍制度、稅收優(yōu)惠和政府購買服務(wù)等政策工具，助力家庭發(fā)揮養(yǎng)老功能。例如：面對失獨家庭和獨生子女家庭因人口規(guī)?？s減導(dǎo)致供養(yǎng)源匱乏或單一的問題，政府通過一系列的補貼、津貼和獎勵扶持計劃，對其進行經(jīng)濟補償；對于家庭成員可能因供養(yǎng)能力弱而缺少養(yǎng)老積極性的問題，2018年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)個人所得稅專項附加扣除暫行辦法的通知》將贍養(yǎng)老人作為個人所得稅附加扣除項，通過稅收優(yōu)惠鼓勵家庭養(yǎng)老；對于人們養(yǎng)老責(zé)任意識淡化的問題，全國老齡工作委員會組織開展了全國性愛老敬老社會活動——“敬老月”活動，弘揚孝親敬老的傳統(tǒng)美德，在全社會營造尊老敬老孝老的文化氛圍。

表1國家涉老政策（部分）文本中有關(guān)支持家庭養(yǎng)老的內(nèi)容

除此之外，地方政府亦通過政策創(chuàng)新不斷豐富對家庭養(yǎng)老的支持。例如，近年來，為幫助獨生子女協(xié)調(diào)工作與家庭的關(guān)系，幫助獨生子女父母克服年老后患病期間的看護危機，“獨生子女護理假”在福建、廣西、海南、湖北、黑龍江等省級行政區(qū)被納入其地方性法規(guī)中。相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定，獨生子女可依法享有父母患病住院期間帶薪休假陪護的權(quán)利，且用人單位應(yīng)保障其在護理期間工資福利待遇不變。部分地方也賦予非獨生子女類似權(quán)利（張尼，2018）。在家庭照料支持方面，由于我國養(yǎng)老服務(wù)市場一直以來人力資源短缺，大量失能、殘疾老年人不得不由家庭成員全職照料。高強度的照料護理給照料者帶來了巨大的精神壓力，對其身體健康和再就業(yè)均造成了影響。為提升對老年人的照護質(zhì)量，一些地方政府紛紛出臺政策支持家庭養(yǎng)老服務(wù)。另外，來自西方發(fā)達(dá)國家緩解親屬照料壓力的“喘息服務(wù)”也已被一些地方納入政策實踐。浙江省杭州市西湖區(qū)2011年首次在轄區(qū)內(nèi)嘗試“喘息服務(wù)”（錢偉鋒，2011），上海市從2012年起在部分社區(qū)嘗試“喘息服務(wù)”（陳里予 等，2012），廣州、南京、蘇州和無錫等地也陸續(xù)推行“喘息服務(wù)”。近年來，北京、上海和重慶等地的養(yǎng)老服務(wù)實施方案均明確了“喘息服務(wù)”的價值，并通過試點加以推廣（白杰戈，2019）。與此同時，針對失能老年人家庭護理成員的護理知識和技能培訓(xùn)也在部分地區(qū)被納入公共服務(wù)項目。2019年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》進一步將其上升為一項國家層面的要求?！兑庖姟诽岢?，將失能老年人家庭成員照護培訓(xùn)納入政府購買養(yǎng)老服務(wù)目錄，組織養(yǎng)老機構(gòu)、社會組織、社工機構(gòu)、紅十字會等開展養(yǎng)老照護、應(yīng)急救護知識和技能培訓(xùn)。

四、我國家庭養(yǎng)老支持政策機制構(gòu)建的不足

建立健全家庭養(yǎng)老支持政策體系，其宗旨在于創(chuàng)設(shè)條件以提升家庭成員贍養(yǎng)扶助老年人的積極性，實現(xiàn)家庭養(yǎng)老功能的正常發(fā)揮。通過對中央以及地方家庭養(yǎng)老政策的梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國的家庭養(yǎng)老支持政策體系大致包括三大部分的內(nèi)容：一是惠及全體家庭的社會政策；二是針對特殊家庭的專門福利政策；三是部分地方對轄區(qū)內(nèi)家庭給予的特別福利政策。在借鑒其他國家家庭支持政策經(jīng)驗的同時，近年來我國家庭養(yǎng)老支持政策在探索中逐步發(fā)展。但是，伴隨著老年人口規(guī)模的擴大以及社會保障制度和公共服務(wù)體系的非同步完善，以及人民群眾對政府價值期望的提升，家庭養(yǎng)老支持政策在回應(yīng)老年群體訴求和意愿方面仍然存在不足。一些實證調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)部分的老年人并未從后代那里獲得足夠的養(yǎng)老支持，老年人自殺、因空巢而孤獨死等新聞不時見諸報端（于長永 等，2017；徐潔 等，2019；王躍生，2017；伍海霞，2018）。雖然上述情況的產(chǎn)生是多重因素造成的結(jié)果，但也側(cè)面反映了目前我國家庭養(yǎng)老支持政策機制在增強家庭養(yǎng)老的意愿和能力方面的作用仍有待加強。具體來看，目前我國家庭養(yǎng)老支持政策機制構(gòu)建的不足主要體現(xiàn)在如下三個方面。

（一）對家庭養(yǎng)老的作用重視不夠

雖然我國一直以來重視家庭的傳統(tǒng)文化根基深厚，但由于種種原因，近年來我國對家庭作用的重視程度不夠。進入人口老齡化社會后，同樣對于家庭養(yǎng)老功能的重視程度也不夠。對于家庭養(yǎng)老，國家更為重視對家庭成員承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的法律約束，而對于家庭建設(shè)本身的作用則缺乏必要的認(rèn)識。

例如，在房地產(chǎn)市場開始活躍的時期，結(jié)合住房政策鼓勵代際同居的必要性沒有被充分認(rèn)識到?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》均提出，支持代際同居，引導(dǎo)開發(fā)代際親情住宅。政策層面的倡導(dǎo)需要在操作層面具體落實才能真正發(fā)揮其對家庭支持的引導(dǎo)作用。由于實踐中后續(xù)的房產(chǎn)政策沒有深入貫徹這一政策理念，因此，這些政策對家庭養(yǎng)老的支持作用沒有得到充分發(fā)揮。又如，我國由于計劃生育政策這一歷史原因，出現(xiàn)了大量獨生子女家庭，目前第一代獨生子女父母基本已經(jīng)邁入老年階段。獨生子女父母進入老年期后面臨的最大問題是患病期間的人力照料危機以及子女無法兼顧工作和家庭而導(dǎo)致的精神慰藉缺失。雖然近年來一些地方出臺了關(guān)于獨生子女護理假的政策，但整體來看，目前國家政策層面對這一問題的關(guān)注和支持力度仍然不夠。再如，隨著人口老齡化的快速發(fā)展，近年來，我國失能老年人口不斷增長，失能老年人照護的人力資源普遍短缺，承擔(dān)失能老年人照護的責(zé)任通常落在其家庭成員身上（劉二鵬 等，2018）。這些家庭成員不但要為此付出極大的心力和體力，身心健康和經(jīng)濟收入也會受到不同程度的影響。目前我國已從國家政策層面提出，將失能老年人家庭成員照護培訓(xùn)納入政府購買養(yǎng)老服務(wù)目錄，并且部分地區(qū)已經(jīng)試點針對照顧失能老年人的家庭成員的“喘息服務(wù)”；但對于照護失能老年人的家庭成員的經(jīng)濟保障、精神情感等方面的支持仍有較大的提升空間。

實際上，率先邁入老齡社會的一些發(fā)達(dá)國家早已認(rèn)識到支持家庭這一養(yǎng)老福利供給單元具有不可忽視的重要性。二十世紀(jì)80年代，西方社會福利制度改革的總體趨向是，通過家庭支持政策來鞏固家庭在照料方面的功能（張秀蘭 等，2003）。半數(shù)以上的歐盟成員國都會為家庭成員提供津貼，以彌補照護所帶來的就業(yè)和收入損失以及休假安排。其對家庭照顧者的支持，包括就業(yè)支持、替代照顧支持、醫(yī)療護理類支持、照料知識技能指導(dǎo)、心理情感支持、社交支持等（王莉，2018）。部分同受儒家文化影響的亞洲國家也實行了鼓勵家庭成員承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的政策措施。自20世紀(jì)70年代后期的稅制改革后，日本將贍養(yǎng)老人作為個稅扣除項，并推行“高齡者同居住宅”項目建設(shè)，為三代同居家庭提供優(yōu)先入?。◤埵嬗?，2002）。1996年，新加坡出臺了《贍養(yǎng)父母法》，其中引導(dǎo)成年子女與老年父母同住或就近居住為其重要內(nèi)容之一。新加坡還有鼓勵代際同住的組屋政策，包括購房申請優(yōu)先、購房折扣、房貸政策優(yōu)惠、購房補貼等。新加坡還為與喪偶老年人同住的公民提供房產(chǎn)繼承時的遺產(chǎn)稅減免待遇（余桔云，2017）。代際同居優(yōu)先購房權(quán)也出現(xiàn)在韓國2006年發(fā)布的《住房認(rèn)購制度改革方案》中。韓國國會于2007年通過的《孝行獎勵資助法》激勵成年子女積極履行贍養(yǎng)義務(wù)。韓國的國民年金法還為贍養(yǎng)60歲以上父母或殘疾父母的公民追加年金。其失業(yè)保險法為照顧父母的退職人員提供獎金，延長因此而失業(yè)人員的養(yǎng)老金領(lǐng)取時間，等等（韓廣忠 等，2009）。另外，許多國家和地區(qū)都認(rèn)識到，親屬照顧者既是舉足輕重的養(yǎng)老服務(wù)提供者，也是不容忽視的支持服務(wù)需求者。為親屬照顧者提供支持服務(wù)，是可持續(xù)利用家庭照顧資源的重要保障措施。從國外經(jīng)驗來看，全面提升家庭照顧質(zhì)量的方案，涵蓋了對親屬照顧者的醫(yī)療護理類和生活照料類支持、經(jīng)濟和信息支持、心理和情感支持以及就業(yè)支持等（黃晨熹 等，2019；朱浩，2014）。未來我國宜在這些方面有所加強，以充分發(fā)揮家庭的養(yǎng)老作用。

（二）政策對象不夠清晰，政策支持的精準(zhǔn)度不高

雖然《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》明確提出，“國家建立健全家庭養(yǎng)老支持政策”，各級政府也制定了一系列具體的實施措施；但目前來看，這些支持政策均內(nèi)含于各種養(yǎng)老服務(wù)政策或綜合性政策文件中，家庭養(yǎng)老支持政策主要還是作為附屬性的政策存在。

由于目前學(xué)界對老齡科學(xué)研究的一些基本概念仍然沒有達(dá)成共識，部分政策文本中將“家庭養(yǎng)老”與“居家養(yǎng)老”的概念相混同，進而將支持家庭養(yǎng)老理解為支持居家養(yǎng)老。實際上，居家養(yǎng)老只是說明了老年人對養(yǎng)老地點的選擇，無關(guān)乎家庭成員是否為其提供經(jīng)濟供養(yǎng)或生活照料。全國老齡委辦公室等部委于2008年發(fā)布的《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》指出：“居家養(yǎng)老服務(wù)是指政府和社會力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式。”因此，居家養(yǎng)老服務(wù)政策旨在幫助老年人從家庭外部獲取照料服務(wù)，但這并不能從根本上改善家庭照料缺失的現(xiàn)狀，對于激勵家庭提升對老年人的經(jīng)濟供給水平也不一定會有直接的作用。由于目前我國對家庭養(yǎng)老支持政策的支持對象不夠清晰，因此政策支持的精準(zhǔn)度有待提高。

（三）政策的落實和執(zhí)行有待增強

在政策機制構(gòu)建的過程中，政策體系和制度框架的完善固然重要，但治理能力建設(shè)同樣不可或缺。由于現(xiàn)階段我國機構(gòu)改革依然沒有徹底打破職能部門條塊分割的狀態(tài)，社會政策領(lǐng)域也尚未形成完善的縱橫向問責(zé)機制；因此，在具體的政策執(zhí)行過程中，難免會因經(jīng)費支持或部門協(xié)調(diào)不到位，致使一些政策難以真正落地。

例如一些地方推行的“獨生子女護理假”政策得到了廣大獨生子女群體的普遍歡迎，然而由于各地普遍缺乏配套的政策機制來監(jiān)督或激勵用人單位對政策的落實，相應(yīng)權(quán)益容易成為紙上福利。對于服從經(jīng)濟邏輯的用人單位來說，“政府請客企業(yè)埋單”的方式在執(zhí)行的時候往往會遭遇各種困難。而僅靠獨生子女員工的個人維權(quán)行為來保障自身權(quán)益，必然耗費巨大的時間成本和經(jīng)濟成本，甚至?xí)虼隋e失看護時間。由于缺乏有效的配套機制，一些率先實施“獨生子女護理假”政策的地區(qū)，其政策的落實效果并不理想。

五、家庭養(yǎng)老支持政策機制構(gòu)建的發(fā)展路徑探討

家庭養(yǎng)老支持政策是隨著家庭養(yǎng)老危機的政策情景成為社會問題而進入社會政策視野的，是政府、人民群眾、市場等各方主體的利益表達(dá)與政策需求相互作用的結(jié)果。家庭養(yǎng)老支持政策的建構(gòu)和發(fā)展，可以從以下幾個角度切入：

（一）政策方向上，激發(fā)家庭潛力，充分發(fā)揮家庭的養(yǎng)老功能

家庭養(yǎng)老支持政策并非孤立的政策集合，而是內(nèi)嵌于應(yīng)對老齡化這一整體性治理框架中。盡管中央到地方都已經(jīng)針對老齡工作形成初步的宏觀治理格局，但目前對于許多問題的解決方案仍然還在探討之中，基礎(chǔ)治理理論也還有待完善（胡湛 等，2018），現(xiàn)有的涉老制度安排尚未形成思路明確的中國方案。老齡化是未來社會的常態(tài)，家庭仍然是不可或缺并值得珍視的基礎(chǔ)社會單元，因此，家庭養(yǎng)老政策支持機制構(gòu)建理應(yīng)成為未來我國政策建設(shè)的重要內(nèi)容。

家庭養(yǎng)老支持政策是老齡政策的一個重要組成部分，同時也是家庭發(fā)展支持體系中的一個重要組成部分。只有強調(diào)家庭作為福利對象的整體性，才能真正激發(fā)家庭的潛力并繼續(xù)延續(xù)重視家庭的優(yōu)秀傳統(tǒng)，也才能真正支持和強化家庭在福利供給中的功能與責(zé)任。家庭養(yǎng)老支持政策的定位在于健全家庭的養(yǎng)老功能；因此，不應(yīng)簡單地停留在為解決家庭面臨的養(yǎng)老難題提供經(jīng)濟支持，也不是不加選擇地將家庭養(yǎng)老福利覆蓋所有家庭，而是在保障特殊或困難家庭養(yǎng)老能力的同時，也要關(guān)注一般家庭養(yǎng)老功能的發(fā)揮。

（二）具體行動上，通過央地政策互動，推進政策體系的進一步完善

我國廣袤的國土面積和區(qū)域間發(fā)展的不均衡，意味著各地投入民生領(lǐng)域建設(shè)的稟賦和資源有所不同，而我國的國家治理架構(gòu)又決定了地方是政策探索和實踐的重要場域。因此，落實家庭養(yǎng)老支持政策理念，離不開地方政府的積極作為。當(dāng)前，地方政府實際上承擔(dān)著社會保障類政策制定和運作的主要責(zé)任，并擁有很大的信息優(yōu)勢與行動空間來選擇其社會事務(wù)治理方式和福利供給方式。在中央政策框架內(nèi)提高家庭養(yǎng)老支持的精準(zhǔn)性與靈活性，需要從以下幾方面著手：

第一，開展家庭視角下的養(yǎng)老意愿與需求偏好調(diào)研，因地制宜地提高政策支持力度?？梢猿浞职l(fā)揮政府的智庫功能，利用先進的理論、方法和技術(shù)，對家庭養(yǎng)老方面的情況進行長期跟蹤和調(diào)研，了解老年人的具體情況和家庭養(yǎng)老功能的發(fā)揮情況。并結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)提供的組織機構(gòu)運營現(xiàn)狀以及地方經(jīng)濟發(fā)展情況，科學(xué)評估不同老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。人們的養(yǎng)老服務(wù)需求具有地域不均衡性，且不同地方的養(yǎng)老文化也有差異。在家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)濃厚且老年人較為抵觸機構(gòu)養(yǎng)老方式的區(qū)域，與其在供給側(cè)盲目投資各類養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，將財政補貼到大量無人入住的養(yǎng)老機構(gòu)床位上，導(dǎo)致資源閑置，不如適當(dāng)關(guān)注需求側(cè)一方，嘗試將財政資源適當(dāng)往家庭領(lǐng)域傾斜，協(xié)同支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策，共同助力家庭建設(shè)，使家庭的養(yǎng)老功能得到更好地發(fā)揮。

第二，在社會大眾就家庭養(yǎng)老的重要性達(dá)成共識的前提下，政府可以選擇靈活多樣的政策工具實現(xiàn)這一價值目標(biāo)。根據(jù)不同類型家庭的需求程度確定福利優(yōu)先序列，再通過差異化的政策工具為其提供針對性的支持?？梢越梃b學(xué)習(xí)其他地區(qū)成功的試點經(jīng)驗，并加以推廣、創(chuàng)新。一般而言：在家庭的養(yǎng)老人力資源充足而經(jīng)濟供養(yǎng)能力較弱的情況下，適度的經(jīng)濟補貼可以提升家庭成員贍養(yǎng)老人的積極性；在家庭的養(yǎng)老經(jīng)濟供養(yǎng)能力強而照料能力欠缺的情況下，通過政策支持幫助家庭成員平衡工作與家庭的關(guān)系，才能相對改善其家庭照料能力弱化的現(xiàn)狀；對于有失能、失智或殘疾老年人的家庭，除了為家庭照顧者提供護理知識技能培訓(xùn)之外，為其提供心理與情感上的支持同樣重要。為家庭照顧者提供心理咨詢、個案輔導(dǎo)和關(guān)懷陪伴等服務(wù)，可以幫助其釋放因長期照顧而產(chǎn)生的負(fù)面情緒，從而可以增進其照顧能力。與此同時，宜以尊重家庭多樣性為前提，確定其需求的“最大公約數(shù)”?？梢钥紤]將鼓勵代際共居、就近居住的理念進一步貫穿于地方住房和購房的相關(guān)政策中。在對房屋進行適老化改造的同時，宜制定具有可操作性購房優(yōu)惠的方案，提高代際共居的積極性。政府對孝敬老年父母的子女的表揚和獎勵需具體到位，使其具有一定的示范效應(yīng)，從而營造良好的孝老、愛老、敬老社會氛圍。要充分發(fā)揮已有政策對家庭養(yǎng)老的支持作用，避免重復(fù)投入。西方國家的經(jīng)歷表明，在普惠原則下對不同目標(biāo)群體施行的差異化福利政策雖然更能體現(xiàn)公平，但也使政策體系過于碎片化，增加行政管理成本，這樣反而使諸多家庭難以最大限度地享受到既有政策的支持，甚至誘發(fā)濫用家庭福利與鉆制度漏洞的舞弊行為。家庭養(yǎng)老支持政策應(yīng)與經(jīng)濟、稅收、住房和公共服務(wù)等方面的福利政策相協(xié)調(diào)，與其他有關(guān)家庭功能提升的政策相銜接。總之，應(yīng)統(tǒng)籌安排，充分發(fā)揮不同政策資源的作用，避免政策資源的浪費和政策低效。

第三，為解決政策制定與執(zhí)行脫節(jié)的問題，須提升保障部門及其工作人員的執(zhí)行能力。除了明確責(zé)任主體，還需要提供足夠的執(zhí)行資源，同時注重執(zhí)行過程中的方法和技巧。完善政府部門的內(nèi)部監(jiān)督機制以及大眾媒體和普通民眾對政府部門的監(jiān)督機制，是激勵責(zé)任主體積極執(zhí)行家庭養(yǎng)老政策不可或缺的一部分。

第四，對家庭養(yǎng)老支持政策進行績效評估。應(yīng)提倡績效與價值相結(jié)合、宏觀和微觀相結(jié)合的評估框架，選擇正式評估與非正式評估相結(jié)合、政府自我評估與第三方評估相結(jié)合、定性評估與定量評估相結(jié)合的模式，采用問卷調(diào)查、集體座談和個人訪談等方法廣泛收集政策的績效信息。通過對典型個案的挖掘與總結(jié)，深入細(xì)致把握政策的微觀效應(yīng)，客觀評價相關(guān)政策近期與未來對老年人家庭的影響、對第三方主體的影響，并適時進行政策調(diào)整。

另外，地方差異化的家庭養(yǎng)老支持政策雖然有利于推動政策創(chuàng)新發(fā)展，但也有可能造成政策的區(qū)域碎片化。通過中央對地方政策創(chuàng)新的篩選和學(xué)習(xí)，確定典型方案，對地方政策創(chuàng)新的成功政策工具加以推廣，防止不合理政策的固化和擴散，是央地政府在互動中實現(xiàn)政策發(fā)展、推動政策不斷完善的重要方式（趙慧，2018）。

第五，研究制定家庭養(yǎng)老支持專項法律。在對地方政策績效進行充分考察的基礎(chǔ)上，通過全國性的立法修訂，以法律或行政法規(guī)的方式確定統(tǒng)一的政策內(nèi)容和政策工具，實現(xiàn)家庭養(yǎng)老支持的適度普惠。

（三）觀念建設(shè)上，重構(gòu)“孝”的文化內(nèi)涵，凝聚家庭養(yǎng)老的責(zé)任共識

在我國，贍養(yǎng)老人雖被確立為成年子女的法定義務(wù)，但現(xiàn)階段人們對于這一法律規(guī)范背后的正當(dāng)性依據(jù)并沒有形成普遍的共識。毫無疑問，傳統(tǒng)中國社會的小農(nóng)經(jīng)濟、父權(quán)制和多代同居模式，形成了支撐家庭養(yǎng)老的社會結(jié)構(gòu)，禮法文化維系著孝道的延續(xù)，家庭養(yǎng)老得以世代相承。但在現(xiàn)代社會，代際關(guān)系趨向平等，家庭關(guān)系更加民主化，傳統(tǒng)孝道中壓制個體人格、講求等級倫理的一面已不合時宜。雖然家庭成員通過贍養(yǎng)扶助行為回饋老人曾經(jīng)的付出合乎互惠的道德直覺，但這一行為并不是基于對等性的倫理關(guān)系而形成的。家庭孝養(yǎng)文化在當(dāng)代最重要的內(nèi)核并不在于能夠真正體現(xiàn)契約式的代際公平。因為家庭成員間的聯(lián)結(jié)貫穿于生命歷程中，相互間的關(guān)愛和互惠是無法完全用經(jīng)濟理性加以量化計算的。新時代的孝道理念應(yīng)重在提倡“敬”與“愛”：前者體現(xiàn)了對生命本身以及生命給予者的尊重，后者則傳遞了一種終極人文意義上的精神關(guān)懷——當(dāng)老年人因生理機能衰退而變得脆弱時，家庭成員對其予以贍養(yǎng)扶助的道德選擇，構(gòu)成了人性的基本之善，而正是這種向善的努力，成為人類生活繁榮興旺的一個根本條件；國家與社會在家庭外部所建立的一系列養(yǎng)老保障機制和公共服務(wù)系統(tǒng)，也正是由此延伸而來。在家庭只承擔(dān)輔助性養(yǎng)老義務(wù)的國家，往往是以高稅收下的高福利為基礎(chǔ)，從而使家庭的大部分養(yǎng)老功能被社會化養(yǎng)老所替代。新時代家庭孝養(yǎng)理念的宣傳應(yīng)從學(xué)校教育入手，注重老齡化國情教育，強化對孝親敬老等人文精神的滲透，培養(yǎng)學(xué)生對老年人的關(guān)愛意識，鞏固家庭養(yǎng)老責(zé)任的倫理價值。

工業(yè)社會的制度建構(gòu)以生產(chǎn)性勞動為主、非生產(chǎn)性勞動為輔，這一制度建構(gòu)包括普遍性地貶低以生養(yǎng)撫育等照顧性活動為基礎(chǔ)的教育體系、習(xí)慣性逃避承擔(dān)家務(wù)照顧活動的雇傭工作環(huán)境（劉笑言，2016）。西方國家在工業(yè)時代進入老齡社會，由于長期缺乏家庭養(yǎng)老的意識而又無法完全克服養(yǎng)老服務(wù)社會化的弊端，最終出現(xiàn)了“找回家庭”的呼吁。我國步入老齡社會是在工業(yè)化時代向后工業(yè)化時代發(fā)展的信息時代，科技進步對傳統(tǒng)勞動、就業(yè)模式和生活、生產(chǎn)方式都帶來了沖擊。隨著國內(nèi)經(jīng)濟增速的放緩、民生問題的逐漸改善和文明程度的普遍提升，新時代的孝養(yǎng)理念擁有全新的生長土壤。技術(shù)進步帶來了交通的便利，克服與老年人居住分離障礙的困難程度將會逐漸變?。煌ㄐ殴ぞ叩陌l(fā)達(dá)豐富了家庭成員溝通聯(lián)系的渠道；隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，人們的工作時間也將逐漸縮短，親屬陪伴老人的時間具有延長的可能性。因此，新時代家庭已具備重塑養(yǎng)老功能的可能。

仍需補充的是，雖然家庭養(yǎng)老功能具有值得珍視的實踐價值，但這并不意味著政府可以直接將社會保障支出直接“打包”給家庭，也不意味著政府可以在養(yǎng)老服務(wù)問題上履責(zé)缺位，將社會轉(zhuǎn)型過程中的種種養(yǎng)老保障提供壓力和代際矛盾轉(zhuǎn)移給家庭。增強家庭養(yǎng)老功能與尋找家庭之外的支持和替代，并不是非此即彼的關(guān)系，也不具有矛盾沖突性。發(fā)展家庭之外的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，并不意味著無須增強家庭的養(yǎng)老功能。只有家庭外部保障體系的完善與家庭養(yǎng)老能力的同步提升，才能給予老年人更多的養(yǎng)老服務(wù)自主選擇和更充分的保護。