中美兩國海洋漁業(yè)限額捕撈管理研究探析

文/董法強(qiáng) 隋江華 王丹 張鑠

當(dāng)前，由于過度捕撈導(dǎo)致的漁獲物資源衰竭問題，嚴(yán)重影響了我國捕撈漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。為保護(hù)我國漁業(yè)資源，維持漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展，本文對(duì)中美兩國漁業(yè)實(shí)施限額捕撈管理制度的發(fā)展歷程進(jìn)行梳理研究，介紹中美兩國漁業(yè)限額捕撈制度發(fā)展?fàn)顩r及主要特點(diǎn)，通過對(duì)比分析，為進(jìn)一步完善我國限額捕撈制度提供參考借鑒。

限額捕撈制度是在總可捕量制度（Total Allowable Catch System）的基礎(chǔ)上根據(jù)最大持續(xù)漁獲量的概念提出來的一種以資源監(jiān)測和科學(xué)評(píng)估為依據(jù)的產(chǎn)出控制制度。限額捕撈制度對(duì)特定時(shí)間、特定水域中特定漁業(yè)生物品種設(shè)置最大允許捕撈量，從行政上決議漁獲量上限，并開展分配，實(shí)行配額管理；限額捕撈制度要求監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)捕撈船隊(duì)的總漁獲量實(shí)施監(jiān)測，漁獲量達(dá)到了該年度所設(shè)定的上限就停止捕撈活動(dòng)或停止捕撈該魚種。限額捕撈制度是漁業(yè)發(fā)展程度較高的國家在捕撈漁業(yè)領(lǐng)域通用的一種制度，確保了資源再生量與資源利用量保持相互平衡。

一、我國限額捕撈制度發(fā)展

海洋漁業(yè)資源作為一項(xiàng)公共資源，具有共享性及可開放獲取的特征。20世紀(jì)80年代，隨著人口總量增長、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及科技進(jìn)步促進(jìn)捕撈能力的發(fā)展，導(dǎo)致海洋漁業(yè)資源捕撈量與海洋漁業(yè)資源人均需求量與日俱增，致使我國漁業(yè)資源日漸匱乏。據(jù)調(diào)查研究，中國渤海與黃海兩片海域，每年由于過度捕撈現(xiàn)象導(dǎo)致的漁業(yè)資源損失巨大，嚴(yán)重阻礙了我國漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

20世紀(jì)80年代后期，為解決海洋漁業(yè)逐步呈現(xiàn)出的資源衰退、過度捕撈等問題，我國政府陸續(xù)出臺(tái)并修訂了《漁業(yè)法》等相關(guān)制度與法案?！稘O業(yè)法》第21條第1款首次提出并規(guī)定：禁止捕撈有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值的水生動(dòng)物苗種。因養(yǎng)殖或者其他特殊需要，捕撈有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值的苗種或者禁捕的懷卵親體的，必須經(jīng)國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)，在指定的區(qū)域和時(shí)間內(nèi)，按照限額捕撈。

2000年，全國人大常委會(huì)對(duì)《漁業(yè)法》進(jìn)行首次修訂，在“第三章捕撈業(yè)”中新增了第22條“實(shí)行捕撈限額制度”，明確規(guī)定，捕撈限額的確定應(yīng)依據(jù)捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則，且適用于“中華人民共和國內(nèi)海、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和其他管轄海域”。

2002年，為進(jìn)一步推行實(shí)施《漁業(yè)法》，農(nóng)業(yè)部開始施行《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》，并于2004年對(duì)其進(jìn)行修訂。其中第3條要求：國家對(duì)捕撈業(yè)實(shí)行船網(wǎng)工具控制指標(biāo)管理，實(shí)行捕撈許可制度和捕撈限額制度。第18條第l款要求：在審批發(fā)放漁業(yè)捕撈許可證的同時(shí)應(yīng)核定許可的作業(yè)類型、場所、時(shí)限、漁具數(shù)量及規(guī)格、捕撈品種等。已實(shí)行捕撈限額管理的品種或水域要明確核定捕撈限額的數(shù)量。由此可見，漁業(yè)限額捕撈是我國實(shí)施捕撈許可證制度不可或缺的基礎(chǔ)之一，捕撈許可證制度亦是我國為實(shí)行漁業(yè)限額捕撈必不可少的管理手段。

在漁業(yè)資源因過度捕撈而日益衰減的情況下，2017年2月13日，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《進(jìn)一步加強(qiáng)漁船管控實(shí)施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》，《通知》指出，在浙江省、山東省兩地部分海域進(jìn)行限額捕撈試點(diǎn)工作；2018年，試點(diǎn)工作海域擴(kuò)大到廣東省、福建省和遼寧省三地；2019年限額捕撈試點(diǎn)工作分別在上海市、河北省、江蘇省和山東省部分海域開展。

以遼寧省中國對(duì)蝦限額捕撈試點(diǎn)項(xiàng)目采取的管理措施為例：總可捕量分配采用個(gè)體漁船配額分配形式；試點(diǎn)漁船必須持有省廳發(fā)放的專項(xiàng)捕撈許可證并懸掛標(biāo)識(shí)旗幟方可進(jìn)行捕撈作業(yè)；試點(diǎn)漁船必須在指定漁港進(jìn)行卸貨，交易；試點(diǎn)漁船應(yīng)及時(shí)記錄捕撈日志并保存；試點(diǎn)漁船在漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行簽證后方可出海作業(yè)；由試點(diǎn)海域漁政管理部門所對(duì)試點(diǎn)漁船配額完成情況進(jìn)行管理及預(yù)警，并在所有配額捕撈完后關(guān)閉試點(diǎn)水域。

在配額分配方面，浙北漁場梭子蟹限額捕撈試點(diǎn)將總可捕量分配至三個(gè)合作社，其中臨海劃分兩個(gè)漁業(yè)合作社，所分得的配額量分別為1800t和900t；三門漁業(yè)合作社分得配額為500t。在漁業(yè)合作社配額的管理方式上則采用將所分得的配額交由合作社自行管理。山東省東營市海蜇與福建省廈漳海域梭子蟹的總可捕量并未進(jìn)行分配，而是對(duì)總可捕量進(jìn)行奧林匹克式自由競爭捕撈。

綜上所述，《中華人民共和國漁業(yè)法》已經(jīng)確認(rèn)了海洋漁業(yè)捕撈配額的合法性，海洋漁業(yè)管理政策已將其列為優(yōu)先事項(xiàng)。但是，現(xiàn)有規(guī)定在某些方面還過于簡單，不能解決具體操作中的一些難題。部分地區(qū)限額捕撈在總配額量下對(duì)配額采取奧林匹克管理模式，使?jié)O船在競賽式捕撈過程中投入更多的人力、財(cái)力等，但可能會(huì)降低漁民捕撈的經(jīng)濟(jì)收益。

二、美國限額捕撈制度發(fā)展

為解決由于魚產(chǎn)品交易額的增長，運(yùn)輸、捕撈技術(shù)創(chuàng)新以及外國漁船進(jìn)入美國周邊海域從事捕撈活動(dòng)等因素導(dǎo)致的漁業(yè)壓力激增、漁業(yè)資源驟減等問題，美國參議員馬格努森·史蒂文斯參與設(shè)計(jì)了《馬格努森·史蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)和管理法案》。1976年，美國國會(huì)制定通過《馬格努森·史蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)和管理法案》，“立即采取措施保護(hù)和管理美國海岸發(fā)現(xiàn)的漁業(yè)資源”。

實(shí)施《馬格努森·史蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理法案》最初的20年間，許多魚種數(shù)量繼續(xù)下降或仍處于枯竭狀態(tài)。1996年，美國國會(huì)通過制定《可持續(xù)漁業(yè)法》修訂了《馬格努森·史蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理法案》，嘗試糾正阻礙全國漁業(yè)可持續(xù)性的各種結(jié)構(gòu)缺陷。國會(huì)要求，漁業(yè)管理計(jì)劃須規(guī)定具體目標(biāo)以及用于確定漁場何時(shí)出現(xiàn)過度捕撈的可衡量標(biāo)準(zhǔn)，并將“適宜產(chǎn)量”重新定義為“根據(jù)當(dāng)前相關(guān)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)因素改變的總可捕撈量”，即最大可持續(xù)產(chǎn)量。

2007年，美國國會(huì)通過了《馬格努森·史蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)管理再授權(quán)法》，該法律要求地區(qū)管委會(huì)在科學(xué)基礎(chǔ)上制定年度捕撈限額，該限額須確保避免過度捕撈，并實(shí)施嚴(yán)格的問責(zé)措施以防止和糾正超過年度捕撈限量的過度捕撈問題。

美國所采取的“限額捕撈”確定為前提條件，根據(jù)漁業(yè)資源最大可捕撈量和漁業(yè)區(qū)域內(nèi)其他綜合因素合理地對(duì)可捕漁獲物份額進(jìn)行分配的管理辦法。

通常，每個(gè)海域每個(gè)魚種都采用單獨(dú)的管理方法，漁業(yè)從業(yè)者根據(jù)這種魚類的年度捕撈限額（配額）分配合理的生產(chǎn)資源。這樣可以有效避免在傳統(tǒng)被動(dòng)管理下，如限制漁船數(shù)量、建立禁漁區(qū)和禁止捕撈期等，導(dǎo)致捕撈季節(jié)縮短，出現(xiàn)漁業(yè)資源“公地悲劇”等有競爭性的捕撈行為。如今，美國以可捕撈總量為前提，以保護(hù)漁業(yè)資源為目的，建立了一種基于科學(xué)數(shù)據(jù)分析的捕撈管理體系，是目前世界上較為有效的管理工具以及較為科學(xué)的漁業(yè)管理模式。

表1 中國海洋漁業(yè)的主要管理手段

美國沖浪蛤/海洋圓蛤（surfclam/ocean quahog，SCOQ）漁業(yè)是第一個(gè)按照馬格努森·史蒂文斯法案管理的漁業(yè)，也是根據(jù)該法案批準(zhǔn)的首例個(gè)人可轉(zhuǎn)讓配額（individual transferable quota，ITQ）項(xiàng)目。以下以SCOQ漁業(yè)為例，介紹美國當(dāng)前對(duì)SCOQ漁業(yè)采取的限額捕撈管理措施。

SCOQ漁業(yè)的管理計(jì)劃：

1.漁民必須有海洋圓蛤許可證才能進(jìn)行商業(yè)捕撈。

2.個(gè)人可轉(zhuǎn)讓配額（捕撈份額）計(jì)劃—管理設(shè)定了聯(lián)邦水域的年度捕撈限制，并將其分配給單個(gè)漁民或船東。這些個(gè)人配額可以出售或租賃。

3.政府部門可因環(huán)境惡化或毒素導(dǎo)致麻痹性貝類中毒（paralytic shellfish poisoning，PSP）而關(guān)閉部分海域。

4.根據(jù)PSP測試規(guī)程，從喬治沙洲捕撈海洋圓蛤的漁民需滿足額外要求。

圖1 2005年～2019年中美兩國捕撈總量

表2 中國限額捕撈實(shí)行計(jì)劃

5.漁船強(qiáng)制性安裝船只監(jiān)測系統(tǒng)。

6.漁民必須保存并提交每次捕魚的捕撈日志以記錄捕撈情況。

綜上所述，美國海洋漁業(yè)配額制度主要通過各海洋漁區(qū)管理計(jì)劃來實(shí)施，這些管理計(jì)劃主要涵蓋了漁業(yè)主管部門、各漁區(qū)漁業(yè)合作社和所有漁業(yè)利益相關(guān)者的限制準(zhǔn)入權(quán)項(xiàng)目，及其中的個(gè)體捕撈配額項(xiàng)目、個(gè)體可轉(zhuǎn)讓配額項(xiàng)目以及漁業(yè)社區(qū)發(fā)展捕撈配額項(xiàng)目。

三、中美兩國限額捕撈對(duì)比

（一）中美兩國限額捕撈相同點(diǎn)

中美兩國都具有較長的海岸線，較大的海域面積，且同樣面臨漁業(yè)資源匱乏的問題。中美兩國在限額捕撈制度的發(fā)展進(jìn)度存在較大差異，但是對(duì)于實(shí)行限額捕撈制度所經(jīng)歷的問題及需求存在相同點(diǎn)。

觀念方面，在實(shí)施初期均面臨漁民以及漁業(yè)企業(yè)的不支持，且實(shí)施限額捕撈將會(huì)把很多經(jīng)濟(jì)效益不佳的漁民從漁業(yè)中排擠出來。無論是中國還是美國，限額捕撈制度均會(huì)導(dǎo)致小規(guī)模的捕撈作業(yè)減少，因?yàn)樵试S交易的配額具有像其他商品那樣的性質(zhì)，致使配額終將被收益更好的企業(yè)壟斷。體制方面，實(shí)施限額捕撈的潛在目的之一就是適量減少漁船數(shù)，所以實(shí)施限額捕撈制度后，漁民以及漁業(yè)從業(yè)人員的經(jīng)濟(jì)收益可能會(huì)有所降低，所以需要具有足夠堅(jiān)實(shí)的執(zhí)法、監(jiān)督、管理制度基礎(chǔ)和體制保障。

（二）中美兩國限額捕撈不同點(diǎn)

根據(jù)FAO統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年，各主要海洋漁業(yè)國家占世界海洋捕撈份額比例依次是：中國（16%）、印度尼西亞（8%）、美國（5%）、秘魯（5%）、俄羅斯聯(lián)邦（5%）、印度（5%）、日本（3%）等。

近15年，中美兩國捕撈總量差距較大（如圖1所示），在漁業(yè)資源及漁業(yè)管理上存在差異。在限額捕撈制度的實(shí)施過程中，相關(guān)法律法規(guī)等管理工具的支持必不可少，我國實(shí)施限額捕撈所采取的主要管理手段如表1所示。截至2016年，美國通過比較完善的監(jiān)控執(zhí)法系統(tǒng)、數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)和配額分配系統(tǒng)支撐，對(duì)其海域正式實(shí)施了16種漁業(yè)捕撈份額計(jì)劃，實(shí)施46個(gè)漁業(yè)管理計(jì)劃。截至2019年，我國分別在8個(gè)省份進(jìn)行了4種類別的捕撈產(chǎn)品限額捕撈試點(diǎn)工作（如表2所示）。

中美兩國的漁民結(jié)構(gòu)并不相同，美國在所劃分的各個(gè)海域內(nèi)，每種魚都采用單獨(dú)的漁業(yè)管理，有單獨(dú)的漁業(yè)從業(yè)者，漁業(yè)從業(yè)者則根據(jù)該種魚類的年度捕撈限額（配額）分配合理的生產(chǎn)資源。我國以省為單位劃分漁民作業(yè)海域，如渤海海域是遼寧省、河北省、山東省和天津市三省一市漁民共同從事漁業(yè)捕撈的作業(yè)海域，且我國漁民因受長期以來的捕撈作業(yè)習(xí)慣影響，兼捕漁獲物種類較多，并非只從事單一種魚類的捕撈活動(dòng)，所以實(shí)施限額捕撈制度面臨的情況更為復(fù)雜，管理更為困難。

四、改進(jìn)我國限額捕撈制度的建議

（一）漁業(yè)資源調(diào)查統(tǒng)計(jì)方面

針對(duì)漁業(yè)資源調(diào)查統(tǒng)計(jì)，我國應(yīng)盡快引入分解總目標(biāo)的具體方法和管理措施。同時(shí)建立準(zhǔn)確的漁業(yè)和市場統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，系統(tǒng)性的監(jiān)測和管理漁業(yè)資源信息。在捕撈作業(yè)完成后，建議漁民積極向漁業(yè)管理部門報(bào)告漁獲物數(shù)量及種類，配合統(tǒng)計(jì)。我國已于2019年12月成立全國海洋漁業(yè)資源評(píng)估專家委員會(huì)，以科學(xué)及時(shí)評(píng)估漁業(yè)資源。

（二）漁業(yè)資源種類管理方面

在捕撈資源種類管理上，根據(jù)各海域和各省主要海洋漁業(yè)的參捕漁船特征、歷史捕撈漁業(yè)資源種類、網(wǎng)具及捕撈海域等特征，對(duì)各漁區(qū)或捕撈海域的漁業(yè)資源種類進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查。明確海洋各類漁業(yè)資源份額的分配主體和配額上限，鼓勵(lì)漁民從事單一魚種的漁業(yè)捕撈活動(dòng)，減少漁民的兼捕漁獲物種類，以便管理。

（三）漁船管控方面

針對(duì)漁船管控問題，漁政漁港監(jiān)督管理部門應(yīng)嚴(yán)格遵照捕撈許可制度，繼續(xù)打擊“三無漁船”，并將監(jiān)管范圍覆蓋到所有從業(yè)漁船。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)“老舊漁船”的調(diào)查，嚴(yán)控漁船的主機(jī)功率及網(wǎng)目尺寸等影響捕撈能力的因素，進(jìn)而降低漁船捕撈努力量，促進(jìn)“減船轉(zhuǎn)產(chǎn)”。為解決過度捕撈，捕撈競爭問題，可通過交易漁民和傳統(tǒng)漁區(qū)或漁村獲得的配額，從市場獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促使?jié)O民向其他行業(yè)發(fā)展。

（四）配額分配管理方面

在配額分配管理上，政府部門應(yīng)該根據(jù)代表漁船捕撈能力的參數(shù)如配備的網(wǎng)具、船員人數(shù)等為漁船分級(jí)并逐步明確各等級(jí)漁船的捕撈主體；在控制捕撈總量的基礎(chǔ)上，結(jié)合每個(gè)捕撈區(qū)域的特點(diǎn)，限制商業(yè)捕撈活動(dòng)，對(duì)主要漁業(yè)資源種類進(jìn)行配額管理；對(duì)具有非主要經(jīng)濟(jì)價(jià)值兼捕漁獲物進(jìn)行配額管理；漁村及漁區(qū)應(yīng)遵循各自漁村及漁區(qū)的配額管理制度。