關于新形勢下深化PPP運作模式的研究與思考

杜冬生

PPP是經濟發(fā)展新常態(tài)下轉變政府職能、激發(fā)市場活力的重要改革舉措，是中國經濟“穩(wěn)增長”和“調結構”的重要方式之一，也是未來一段時期我國經濟發(fā)展的重要引擎。寧陽縣作為山東省基本財力保障縣，受經濟基礎總量小和缺乏骨干稅源等因素影響，縣級財政收入低、保障能力弱，除去必保的人員工資、經費、正常運轉、民生支出外，已沒有更多財力用于基礎設施和公共服務領域支出。與此同時，政府投資類項目日益增多，資金短缺逐漸成為寧陽加快跨越趕超過程中的難點瓶頸。如何彌補建設資金不足，擺脫“瓶頸”制約，成為亟待解決的問題。

近年來，寧陽縣搶抓國家力推政府與社會資本合作的政策機遇，多方合力，多措并舉，積極吸引社會資本參與基礎設施與公共服務建設，把過去由財政全部“買單”并由此形成政府性債務的公共產品和服務類項目剝離出來，擇優(yōu)選擇社會資本參與項目的建設、運營、管理，實現(xiàn)了公共產品由單一供給向合作供給的轉變。全縣10個項目納入財政部PPP綜合信息平臺，其中3個項目被確定為財政部PPP示范項目，其中7個項目已開工建設，政府用3.5億元資金撬動了社會資本59億元，形成了多元化、可持續(xù)的PPP運作模式。但在推進PPP過程中，仍面臨著部分項目推進緩慢、操作不規(guī)范、融資成本高、退出渠道不暢等難題。為進一步發(fā)揮PPP模式在經濟社會發(fā)展中的助推器作用，各級各部門應搶抓PPP系列利好政策機遇，用足用活政策，創(chuàng)新體制機制，靈活方式手段，著力破解政府投入不足和項目融資難題，實現(xiàn)政府和社會資本的合作共贏，切實讓人民群眾享受到更多更好的公共服務。

一、探索運用PPP模式，拓展化解政府債務新領域

國務院辦公廳《轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）指出“圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式”，這就明確界定了PPP模式適用范圍?；诖?，化解政府債務首先要針對政府債務構成，對現(xiàn)有債務進行分類，然后在此基礎上進行模式選擇。債務按公益性可分為三類，即：公益類、準公益類、非公益類。非公益性項目（如工業(yè)和能源）可通過市場轉讓或直接出售辦法收回資金償還債務，完全市場化運作。公益性項目債務（如生態(tài)建設和環(huán)境保護），應由政府繼續(xù)承擔償還。而準公益性項目比重較大，如市政建設、土地收儲、交通運輸設施建設、保障性住房（棚改）、教科文衛(wèi)、農林水利建設等行業(yè)，且具有一定的經營性，主要應采用PPP模式來化解。用PPP模式化解地方政府債務，要具體情況具體分析，做到既積極又穩(wěn)妥。

（一）選好項目。用PPP模式化解債務的項目必須符合以下條件：投資大、周期長、邊界清晰、區(qū)域性強、收費容易等。我縣地方償還債務項目中，市政領域的供水、供暖、燃氣、污水和垃圾處理、停車場、文體設施，土地一級開發(fā)，交通運輸設施建設中的公交，教育領域的學生宿舍、體育館，醫(yī)院的病房大樓，棚戶區(qū)改造，保障房中的公租房和廉租房，農林水利中的供水和灌溉類水庫、公益水電站等項目，原則上均可以采用PPP模式。

土地一級開發(fā)包含大量的公共基礎設施建設內容，是理想的PPP模式運作領域。采用土地一級開發(fā)的PPP模式，社會資本可以參與到基礎設施、配套設施建設、管理、運營以及產業(yè)布局、招商引資等全過程中。結合我縣實際，可以在“城中村”改造和開發(fā)區(qū)建設中采用PPP模式。具體來說，就是政府與社會資本就某地塊的開發(fā)達成合作協(xié)議，成立項目公司（SPV）。在合作年限內，社會資本方負責地塊內的土地平整、道路管廊等基礎設施建設工作；學校、醫(yī)院、文化、體育公共設施建設及運營管理工作；產業(yè)規(guī)劃、項目招商、宣傳推廣等產業(yè)發(fā)展服務工作；空間規(guī)劃、建筑設計、物業(yè)管理、公共項目維護等基礎性服務工作等。與此同時，社會資本方以該區(qū)域內的運營收入以及新產生收入的我縣地方留成部分的一定比例（即扣除上繳中央、省、市級部分后的收入）作為投資回報，如新產生的土地出讓金、稅后、非稅收入及專項資金等。合作期限內，縣政府有監(jiān)督監(jiān)管的權利，不必為開發(fā)商的投資進行擔保、兜底；合作結束后，社會資本將所有基礎設施產權及經營權無償移交給政府。我縣無需投入資金，也無需兜底，但需要制定嚴密、周全的監(jiān)督監(jiān)管措施，以防項目失敗或發(fā)生重大發(fā)展偏差。

（二）有序開展。一要先易后難。對服務邊界清晰、服務量化程度高、現(xiàn)金流量有保障的項目應優(yōu)先推進實施。二要先短期債務后長期債務。長期債務在經濟穩(wěn)定增長的情況下基本不會有償債壓力，因而要優(yōu)先化解對我縣財政壓力大的短期債務。三要控制總量。通過PPP模式化解政府債務，從資金角度來講，只是改變政府現(xiàn)金支出的時間，債務性質并未改變。如果監(jiān)管不力，勢必造成巨額隱性債務。因而必須加強監(jiān)管，做好財政承受能力論證，搞好總量控制。

（三）政策支持。對經濟性較弱、特許期內收益保障難度較大的項目，有必要給予靈活激勵政策。如準許特殊目的公司（SPV）在授權范圍內進行適度的商業(yè)開發(fā)，保證在該項目經營期內不再建設類似設施，或者把經營性項目與無收益項目打包組合等方式。如，洸河生態(tài)保護可以參照打包組合開發(fā)模式。

二、推動實施PPP資產證券化，開辟化解項目融資難題新路徑

作為PPP項目與資本市場之間架接的“橋梁”，資產證券化可以將原本只能在一級市場上交易的資產在二級市場流通，提高其流動性和周轉效率，有效拓寬PPP項目融資渠道，充分調動社會資本投資PPP項目的積極性。同時，能有效促進PPP市場的規(guī)范化和透明化，更好地推動PPP項目發(fā)展，是PPP領域發(fā)展的重要推動力，是現(xiàn)階段資本市場支持服務PPP這一國家戰(zhàn)略最現(xiàn)實的選擇。2017年2月17日，滬深交易所成立PPP項目資產證券化工作小組，實行“即報即審、專人專崗負責”，積極推進符合條件的項目通過資產證券化方式實現(xiàn)市場化融資。3月10日，首批發(fā)改委支持的3個PPP資產證券化項目獲批，首單財政部支持的PPP資產證券化產品也將于8月1日成功發(fā)行。從政策發(fā)布到落地實施僅3個月，速度之快大大超出預期，也反映出國家對PPP的重視程度。應抓住這一有利時機，選擇初步具備條件的項目開展PPP資產證券化。應從篩選項目、選擇合作方、規(guī)范運作、防范風險、監(jiān)督考核等方面強化措施，發(fā)揮政府和市場合力，為實施PPP資產證券化打牢基礎，不斷提升基礎設施建設水平和公共服務供給效率。引汶工程項目已投入運營且開始產生現(xiàn)金流，基本具備以山東魯鑫水務發(fā)展有限公司作為原始權益人運作的條件，證券公司現(xiàn)已委托中介機構指導項目公司完善有關資料。縣財政、金融辦等有關部門要按照資產證券化實施要求，進一步梳理完善有關手續(xù)資料，先期發(fā)行5億元的項目收益?zhèn)?，推動PPP資產證券化取得實質性突破，為其他項目提供有益借鑒。

（一）營造PPP資產證券化良好縣域環(huán)境。PPP資產證券化為PPP項目主體提供了一個低融資成本、低風險、高效率的融資方式。各級各部門要積極作為、主動服務、搶占先機，推動寧陽PPP模式縱深實施、高效運作，更好助力經濟社會發(fā)展。對適合PPP資產證券化的項目，財政、發(fā)改等部門要積極與上級有關機構搞好對接溝通，幫助項目公司探索適合PPP項目特點的信貸支持方案，擴大PPP項目資金來源渠道。同時，采取走出去、請進來等多種形式主動發(fā)力，積極開展全方位、深層次的項目融資服務，推動PPP項目參加省以上PPP項目推介會，努力破解項目資金“瓶頸”。一方面，要強化政策支撐。財政、發(fā)改、金融等部門要在全面把握好PPP資產證券化政策定位和工作方向基礎上，加強對資產證券化產品的研究，遵循“分類實施、強化監(jiān)管、規(guī)范流程”原則，確保在國家劃定的政策框架內實施PPP資產證券化。要深入研究落實好資產證券化各項稅收優(yōu)惠政策，降低發(fā)起機構和投資人的稅收負擔，探索出臺縣域激勵性政策措施，為資產證券化業(yè)務開展提供更多便利。另一方面，強化人才支撐。加強PPP專業(yè)人才的培養(yǎng)，積極外派骨干精英參加各類高端培訓，打造既熟悉行業(yè)標準和成本核算，又具備管理能力的復合型人才，推動PPP資產證券化科學實施、高效推進。

（二）把牢PPP資產證券化兩大承載主體。一是精心篩選培育項目。PPP項目資產證券化，關鍵在于能產生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，當前策劃實施的PPP項目主要涉及污水處理、供水、燃氣、電力等領域，多以未來的收費收益權作為基礎資產。此類資產證券化產品發(fā)行后，個人投資者通過購買理財產品或基金等形式參與到PPP項目中并獲取投資收益，地方政府和社會資本方也能較快地回收投資成本，緩解資金壓力。相關部門應認真研究PPP資產證券化支持重點，篩選好、策劃好、培育好項目，為證券化深入實施打造好先決條件。首先，優(yōu)先選擇預期收益穩(wěn)定、投資規(guī)模較大、合同關系較清晰、技術較成熟的項目作為PPP資產證券化推進的重點。同時，優(yōu)化現(xiàn)有PPP項目的盈利模式，通過打包組合方式將短期無法產生現(xiàn)金流的項目變現(xiàn)或增加附加值，如引汶工程項目?；驅㈨椖恐苓呉欢ǖ耐恋亍⒙糜蔚荣Y源出讓給社會方或項目公司，為投資者帶來更多收益，提高社會資本參與積極性。其次，將基礎設施領域作為下一階段PPP資產證券化重要方向之一。由于該領域存在大量優(yōu)質資產，部分存量項目具有穩(wěn)定現(xiàn)金流，且項目本身具有可觀的經濟效益或是未來可預期的經濟效益，如盛運垃圾焚燒發(fā)電項目、城市排污設施PPP項目等，可加大存量項目轉換為PPP項目的力度，盤活存量資產，形成投資良性循環(huán)。抓住財政、住建、環(huán)保等部委在污水、垃圾處理、生態(tài)保護等領域全面實施PPP模式的契機，策劃實施洸河生態(tài)保護與生態(tài)利用項目等一批適合資產證券化道路的新項目，盡可能降低項目融資成本，實現(xiàn)政府和社會資本的合作共贏。二是精準遴選社會資本方。PPP項目具有投資大、周期長的特點，對社會資本的資金運作和項目運營能力有較高要求。社會資本方的實力是資產證券化的基礎，也是證券機構評判PPP項目是否適合發(fā)行資產證券化產品的關鍵因素。因此，在選擇PPP項目社會資本合作方時，應注重選擇一些綜合實力強、社會信譽好的行業(yè)龍頭公司作為合作伙伴，這樣既能大幅降低PPP項目運作風險，又有助于推進PPP資產證券化業(yè)務順利開展。

（三）保障PPP資產證券化規(guī)范有效實施。一是規(guī)范運作資產證券化程序。PPP資產證券化以實現(xiàn)破產隔離為特點，強調“資產支持”的本質，是依賴項目未來現(xiàn)金流收益的PPP資產證券化產品，應在發(fā)行人和投資人之間構筑起穩(wěn)定的防火墻，為投資者獲取穩(wěn)定的現(xiàn)金流提供保障，堅決避免將償付責任向政府延伸，“綁架”政府剛性兌付，防止資產證券化演變?yōu)榱硪环N形式的“城投債”，讓政府背上沉重的債務負擔。因此，要求項目必須具備依法合規(guī)運作、工程質量有保證、運營水平高、內部管理規(guī)范、符合支持方向等條件。財政部也明確提出在PPP項目實施過程中，要對項目進行跟蹤指導，項目建成后，還需組織專家進行驗收。要嚴格執(zhí)行PPP項目合同，保障項目實施質量，行業(yè)主管部門等要按職責分工加強對項目規(guī)范性的管理，督促項目實施單位做好相關工作，并積極配合相關中介機構做好PPP項目資產證券化業(yè)務盡職調查。二是強化監(jiān)督嚴防風險。社會資本方參與項目的根本目的在于獲取投資收益，但在質量、工期、成本控制、后期運營等方面仍需依靠政府監(jiān)管，確保社會資本方按合同履行義務，保證項目進度及質量。在目前階段，多數(shù)PPP項目在推進過程中往往最關注的是項目盡快完成招標，確定社會投資人，完成引資工作。社會投資人希望加快建設，從中快速獲取施工利潤并減少工期，盡快進入運營付費期收回投資，極易出現(xiàn)重引入、輕管理，重建設、輕運營的問題。對此，政府必須重視后續(xù)監(jiān)督、績效管理，做到“不缺位”、“管到位”。特別是要把加強對PPP項目的績效作為下步工作著力點，作為強化監(jiān)督的有效手段，嚴防項目運作風險。加強對PPP項目的績效考核，不僅關聯(lián)PPP項目的執(zhí)行效率，更關乎財政資金的使用效率。PPP項目的績效評價結果，應作為財政部門預算安排和人大批復預算的重要參考依據(jù)，并通過長期績效考核結果預判下一年度政府付費額度，使得PPP項目中財政預算支出真正有據(jù)可依。這樣做，符合國家“政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益”的要求（國辦發(fā)〔2015〕42號），強調PPP項目實行績效考核下的政府付費。縣政府有關部門應積極探索設定績效考核目標、原則、主體、方向，以及績效考核服務的對象，并有效地執(zhí)行。通過績效考核，促進政府和社會資本雙方提高公共服務效率，并為后續(xù)項目提供借鑒，促進PPP模式可持續(xù)發(fā)展。

三、引導規(guī)范PPP模式，打造政府與社會資本合作項目新“樣本”

目前，在PPP項目運作過程中，仍存在論證環(huán)節(jié)缺失、實施不規(guī)范等問題。下一步，應在PPP模式政策激勵、規(guī)范引導、擴展融資上著力，發(fā)揮好政府和市場的合力，不斷提高公共基礎設施供給和公共服務效率。

（一）強化政策激勵支持。建議由財政、發(fā)改牽頭，相關職能部門參與，盡快制定縣域PPP項目中長期規(guī)劃和政策支持內容。在財稅、土地、價格、用電等方面給予PPP項目優(yōu)惠政策。進一步明確政府方與社會資本方雙方權責，健全風險共擔機制，避免出現(xiàn)為吸引社會資本，對PPP項目給予過多承諾甚至“兜底”市場風險的行為。支持項目公司通過資產證券化、項目收益?zhèn)确绞綇馁Y本市場直接融資，解決項目建設資金，如，文廟歷史文化街區(qū)、引汶工程項目可以發(fā)行項目收益?zhèn)I集建設資金。

（二）建立健全倒逼機制。經識別論證適用PPP模式的項目，優(yōu)先采用PPP模式，原則上財政不再直接投資。按照輕重緩急，財政可承受能力依次推進，通過倒逼機制形成推廣PPP模式的濃厚氛圍。如土地一級開發(fā)、三館一中心、城中村改造、幼兒園、醫(yī)院、停車場、污水管網(wǎng)等可作為PPP重點選擇項目。

（三）實施資本運營引領。可由國有資本運營公司承擔缺乏“使用者付費”基礎的項目實施主體。將具備條件的國有資源、資產、資本注入公司，支持其利用信貸和資本市場進行多元化融資。上級財政補助以及本級財政安排的建設類專項資金，符合資本運營公司經營范圍的，可以改為資本金注入，壯大資本運營公司實力。推動資本運營公司以參股、控股方式引導社會資本介入基礎設施投資項目，以抵押物或項目資金擔保的方式推進基礎設施建設。

（四）完善回報補償機制。按照“補償成本、合理收益、節(jié)約資源及社會可承受”的原則，建立健全市場化價格機制。進一步完善多渠道投資回報補償機制，通過合理的政府投入、引入市場競爭機制、將財政運營補助轉變?yōu)檎徺I服務、依法依規(guī)配置企業(yè)一定的土地開發(fā)權等方式，進一步增加社會資本經營收入，以調動其參與的積極性和能動性。

推廣運用PPP模式是新常態(tài)下轉變政府職能、激發(fā)市場活力的重要改革舉措，能夠有效彌補財政資金投入不足，防范和化解政府債務風險，提升基礎設施建設和公共服務水平。面對新時代、新目標、新要求，如何深挖PPP模式潛力運用到縣域經濟社會發(fā)展中，是一條需要長期探索和創(chuàng)新的道路，亟待各級各部門共同推動。（作者單位為山東省寧陽縣財政局）