制度優(yōu)勢(shì)如何向治理效能轉(zhuǎn)化？
——基層運(yùn)動(dòng)式治理的新思考

曾 明， 陶冶華

(南昌大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 江西 南昌 330031)

運(yùn)動(dòng)式治理是指“由各級(jí)政府、政府部門或領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)動(dòng)的，以干部為主要的動(dòng)員和參與對(duì)象，針對(duì)政府治理中遇到的重大和棘手問(wèn)題而開展的一種突擊性運(yùn)動(dòng)”(1)葉敏：《從政治運(yùn)動(dòng)到運(yùn)動(dòng)式治理——改革前后的動(dòng)員政治及其理論解讀》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2013年第2期。。作為處理突發(fā)性事件或積重難返的社會(huì)問(wèn)題的一種專項(xiàng)治理方式，運(yùn)動(dòng)式治理備受學(xué)界關(guān)注。它常常會(huì)同“集中整治”、“突擊行動(dòng)”等關(guān)鍵詞一起出現(xiàn)。雖然運(yùn)動(dòng)式治理在實(shí)踐中暴露出了一些問(wèn)題，部分學(xué)者開始對(duì)其效果抱有懷疑、甚至否定的態(tài)度，如：在環(huán)保治理領(lǐng)域，有學(xué)者以節(jié)能減排運(yùn)動(dòng)執(zhí)行為例，對(duì)環(huán)保治理政策效果的持續(xù)性提出了質(zhì)疑(2)Nicole Ning Liu，Carlos Wing-Hung Lo，et al.，“Campaign-Style Enforcement and Regulatory Compliance”，Public Administration Review，Vol.75，No.1，2015.。賀璇和王冰以“APEC治污”為例，認(rèn)為組合治污行動(dòng)雖然強(qiáng)力整合了一定的社會(huì)資源，但資源約束性和治污手段上的問(wèn)題導(dǎo)致了治理成效的脆弱性，蘊(yùn)涵治理風(fēng)險(xiǎn)(3)賀璇、王冰：《“運(yùn)動(dòng)式”治污：中國(guó)的環(huán)境威權(quán)主義及其效果檢視》，《人文雜志》2016年第10期。。盡管如此，不可否認(rèn)的是，運(yùn)動(dòng)式治理試圖通過(guò)動(dòng)員政府與社會(huì)等多元治理主體采取集體行動(dòng)來(lái)解決特定社會(huì)問(wèn)題，內(nèi)含“集中力量辦大事”等制度優(yōu)勢(shì)，因此，對(duì)于非常規(guī)應(yīng)急類事務(wù)，運(yùn)動(dòng)式治理是十分有效的。在2020年新冠肺炎疫情防控工作中，各級(jí)政府、部門通過(guò)分工協(xié)作，引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)主體積極配合，有效地開展群眾工作，取得了這場(chǎng)抗疫斗爭(zhēng)重大的階段性勝利。通過(guò)新冠肺炎疫情防控運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐，人們逐漸意識(shí)到，有效的社會(huì)治理需要良好的制度支持，更需要實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)到治理效能的轉(zhuǎn)化。

制度是人類行為的規(guī)范，是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束(4)道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行譯，上海：格致出版社，2014年，第4頁(yè)。，“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?5)《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第333頁(yè)。。對(duì)于我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)的提法，鄧小平早在1992年的南方談話中就特別提出“社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)”這一著名論斷，他指出：“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！?6)《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第372-377頁(yè)。治理效能是指治理實(shí)踐所產(chǎn)生的實(shí)際效果是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，關(guān)注效率與治理能力的發(fā)揮。而制度優(yōu)勢(shì)不僅需要依托制度這一載體，還需要通過(guò)動(dòng)態(tài)的治理實(shí)踐，更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》首次系統(tǒng)地呈現(xiàn)了“中國(guó)之治”的制度圖譜，并要求“把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”(7)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，北京：人民出版社，2019年，第3-5頁(yè)。，這一新命題的提出為國(guó)家治理圖景點(diǎn)明了方向。

當(dāng)前學(xué)界對(duì)“制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能”的研究主要類型有：一是關(guān)于制度優(yōu)勢(shì)方面的研究(8)李聰、徐艷玲：《中國(guó)特色社會(huì)主義制度自信來(lái)自于制度優(yōu)勢(shì)》，《理論月刊》2016年第8期；齊衛(wèi)平、柴奕：《論中國(guó)特色社會(huì)主義新型政黨制度的國(guó)家治理優(yōu)勢(shì)》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期；田克勤、張林：《全球抗疫下的中國(guó)制度和治理優(yōu)勢(shì)思考》，《東北師大學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期。；二是關(guān)于治理效能方面的研究(9)許奕鋒：《論我國(guó)新型政黨制度的國(guó)家治理效能》，《社會(huì)主義研究》2020年第4期；劉鳳、傅利平、孫兆輝：《重心下移如何提升治理效能？——基于城市基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)適的多案例研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第4期。；三是關(guān)于制度優(yōu)勢(shì)、治理效能二者間關(guān)系方面的研究，包括必要性、轉(zhuǎn)化路徑、提升路徑等(10)虞崇勝：《將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能——國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)》，《理論探討》2020年第1期；李海青：《制度優(yōu)勢(shì)如何轉(zhuǎn)化為治理效能——基于制度建設(shè)模式的思考》，《理論探索》2020年第4期；張明軍、楊帆：《把中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的實(shí)現(xiàn)邏輯》，《思想理論教育》2020年第7期；齊衛(wèi)平、陳冬冬：《制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的政黨推動(dòng)》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期；李霞：《推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)與治理效能良性互動(dòng)》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2020年第3期。。其中，轉(zhuǎn)化路徑方面，從制度執(zhí)行角度出發(fā)，麻寶斌認(rèn)為，“制度執(zhí)行力”是制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵(11)麻寶斌：《制度執(zhí)行力：提升治理效能的關(guān)鍵所在》，《國(guó)家治理》2019年第41期。；從治理主體、體系和能力角度出發(fā)，陳金龍和魏銀立認(rèn)為，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人民的擁護(hù)和認(rèn)同、制度執(zhí)行力的提升、國(guó)家治理路徑的選擇，能使我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能(12)陳金龍、魏銀立：《論我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)的多維功能》，《馬克思主義理論學(xué)科研究》2020年第1期。。從轉(zhuǎn)化內(nèi)在機(jī)理角度出發(fā)，邏輯上，汪仕凱認(rèn)為，通過(guò)對(duì)政治體制能力的重塑，從而在政治體制作用下使國(guó)家治理水平顯著提升，集中展現(xiàn)了制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的中國(guó)邏輯(13)汪仕凱：《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革與政治體制能力重塑：制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的中國(guó)邏輯》，《南京社會(huì)科學(xué)》2020年第2期。。程序上，傅慧芳和蘇貴斌認(rèn)為，制度優(yōu)勢(shì)并非直接產(chǎn)生治理效能，而實(shí)現(xiàn)集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化，需要通過(guò)決策、執(zhí)行、組織和監(jiān)督機(jī)制等的有序運(yùn)行，以此實(shí)現(xiàn)這一重要轉(zhuǎn)化(14)傅慧芳、蘇貴斌：《集中力量辦大事制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)治理效能的內(nèi)在機(jī)理及實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年第3期。。既有研究中對(duì)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的邏輯進(jìn)路進(jìn)行探究的文獻(xiàn)卻不多見。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要處理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的關(guān)系，突破“中梗阻”?！按蛲ㄗ詈笠还铩币殉蔀橥七M(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活追求的關(guān)鍵舉措與基層工作的任務(wù)要求。基層運(yùn)動(dòng)式治理是“打通最后一公里”的重要環(huán)節(jié)，但目前有關(guān)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的文獻(xiàn)對(duì)基層條塊關(guān)系、群眾路線制度等的關(guān)注也較少，這使得治理的國(guó)家圖景缺失了基層這一基礎(chǔ)性畫面?；鶎又卫硎锹?lián)系國(guó)家與社會(huì)的“銜接點(diǎn)”，研究基層運(yùn)動(dòng)式治理的有效性邏輯對(duì)于推進(jìn)基層善治，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)有重要的啟示意義。有鑒于此，本文將在治理現(xiàn)代化背景下以制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的新視角，深入分析治理實(shí)踐的地方案例，對(duì)基層運(yùn)動(dòng)式治理的有效邏輯進(jìn)行新的理論思考，并探求基層運(yùn)動(dòng)式治理效能實(shí)現(xiàn)的優(yōu)化路徑，為基層運(yùn)動(dòng)式治理效能優(yōu)化提供可靠的理論支撐與實(shí)踐指南。

一、馬克思主義視野下運(yùn)動(dòng)式治理理論與實(shí)踐追溯

馬克思和恩格斯雖未明確探討國(guó)家治理的命題，但他們?cè)趯?duì)資本主義國(guó)家治理進(jìn)行辯證批判的基礎(chǔ)上，深刻闡釋了無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政與國(guó)家治理的理論，指明了社會(huì)主義國(guó)家治理的價(jià)值導(dǎo)向。(1)將對(duì)資本主義國(guó)家治理的理性批判作為邏輯起點(diǎn)。一方面，對(duì)資本主義“在歷史上曾經(jīng)起過(guò)非常革命的作用”進(jìn)行了肯定。另一方面，通過(guò)論述社會(huì)化大生產(chǎn)和資本主義生產(chǎn)資料私人占有之間的矛盾，對(duì)資本主義國(guó)家治理中遭遇的危機(jī)和困境進(jìn)行了較為深刻的揭露。恩格斯指出，“到目前為止在階級(jí)對(duì)立中運(yùn)動(dòng)著的社會(huì)，都需要有國(guó)家，……以便維護(hù)這個(gè)社會(huì)的外部生產(chǎn)條件”(15)《馬克思恩格斯文集》第3卷，北京：人民出版社，2009年，第561頁(yè)。。當(dāng)時(shí)的資本主義國(guó)家治理已成為運(yùn)用國(guó)家政權(quán)壓迫無(wú)產(chǎn)階級(jí)的一種模式，其目標(biāo)并非是為了實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的自由與平等。資本主義條件下，國(guó)家治理所發(fā)生的這種異化，從本質(zhì)上講是服務(wù)于資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治這一目的。(2)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政及其政黨治理的理論。對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家治理而言，堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)是必然遵循的一項(xiàng)政治原則。馬克思和恩格斯曾在《共產(chǎn)黨宣言》中對(duì)共產(chǎn)黨的性質(zhì)、宗旨、指導(dǎo)思想、政策綱領(lǐng)、組織原則等進(jìn)行了十分詳盡的描述。馬克思指出：“無(wú)產(chǎn)階級(jí)……只有把自身組織成為與有產(chǎn)階級(jí)建立的一切舊政黨不同的、相對(duì)立的政黨，才能作為一個(gè)階級(jí)來(lái)行動(dòng)”(16)《馬克思恩格斯文集》第3卷，第228頁(yè)。。從中我們看到，從階級(jí)屬性角度出發(fā)，馬克思深刻地揭示了共產(chǎn)黨和其他執(zhí)政黨的本質(zhì)區(qū)別。而這一區(qū)別也決定了共產(chǎn)黨的“初心”和“使命”，反映出無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨作為人民群眾利益的代表，要求其處于社會(huì)主義國(guó)家政治權(quán)力的中心地位，因而也必然肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)、治理國(guó)家的時(shí)代重任，這也是馬克思主義國(guó)家治理和政黨理論中需要堅(jiān)持的一項(xiàng)根本原則。(3)社會(huì)主義國(guó)家治理的價(jià)值指向。在馬克思和恩格斯的無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命學(xué)說(shuō)中，從產(chǎn)生邏輯和終極目標(biāo)指向方面來(lái)看，社會(huì)主義充分彰顯了該制度作為超越資本主義社會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)。馬克思和恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中指出：“代替那存在著階級(jí)和階級(jí)對(duì)立的資產(chǎn)階級(jí)舊社會(huì)的，將是這樣一個(gè)聯(lián)合體，在那里，每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”(17)《馬克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第53頁(yè)。。徹底地?cái)[脫“人的依賴關(guān)系”和“物的依賴關(guān)系”的新歷史階段就是社會(huì)主義國(guó)家治理的最終價(jià)值歸宿，即實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。

十月革命以后，在俄國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化等相對(duì)落后的宏觀環(huán)境下，列寧對(duì)“如何建設(shè)社會(huì)主義”，即如何解決這一國(guó)家治理難題，進(jìn)行了相關(guān)探索，試圖回答這一時(shí)代發(fā)展課題?？陀^而言，列寧對(duì)國(guó)家治理的相關(guān)探索豐富了運(yùn)動(dòng)式治理理論與實(shí)踐，主要包括：(1)“戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義”政策。在一定意義上，“戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義”政策頗有運(yùn)動(dòng)式治理特征，而該政策的出現(xiàn)有其特定的歷史合理性和重要意義。1918年，世界上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家蘇俄誕生，從誕生之日起便陷入了內(nèi)部的反革命暴亂和外部的英、法、美、日等帝國(guó)主義武裝入侵的雙重治理危機(jī)?！皯?zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義”政策順勢(shì)而生，即為了把有限的財(cái)力和物力迅速整合集中起來(lái)以保證戰(zhàn)爭(zhēng)供給需要，整個(gè)國(guó)家變成了一個(gè)大戰(zhàn)場(chǎng)，遵循“一切都為了戰(zhàn)事”需要的指導(dǎo)原則，開始施行該政策。首先，實(shí)行工業(yè)國(guó)有化和余糧收集制，以支持該項(xiàng)政策的執(zhí)行。其次，實(shí)行勞動(dòng)義務(wù)制，以支援戰(zhàn)事。再次，在生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵭薪?jīng)濟(jì)關(guān)系實(shí)物化，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面，高度集中的計(jì)劃管理是其顯著特點(diǎn)。因?yàn)椤皯?zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義”政策的存在，蘇俄在較短的時(shí)間內(nèi)，有效地形成了一個(gè)高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制，最大程度地整合了人力、物力和財(cái)力，這些舉措為贏得戰(zhàn)爭(zhēng)勝利提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障和人力基礎(chǔ)。但該政策的出臺(tái)有其歷史局限性，比如，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件的制約，同時(shí)，其作為政府在特定意識(shí)形態(tài)偏好下對(duì)社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系變遷的嘗試性選擇與探索，后來(lái)證明是行不通的。雖然該項(xiàng)政策違背了當(dāng)時(shí)本國(guó)的生產(chǎn)力發(fā)展水平和價(jià)值規(guī)律，導(dǎo)致了系列的社會(huì)危機(jī)，但在政策作用下形成了“全國(guó)一盤棋”局面，權(quán)力高度集中以及對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)等諸多方面實(shí)行軍事化管理，在特定時(shí)期內(nèi)，取得了顯著的政策效果。(2)通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理加強(qiáng)執(zhí)政黨建設(shè)。一方面，以運(yùn)動(dòng)式治理方式整治黨內(nèi)官僚主義。列寧提出了同官僚主義斗爭(zhēng)的相關(guān)舉措：首先，綜合運(yùn)用教育、法律及行政等多種方式來(lái)集中整治基層黨組織以及一些執(zhí)行機(jī)關(guān)中廣泛存在的拖拉作風(fēng)、消極作為等問(wèn)題。其次，將存在的舊型機(jī)關(guān)進(jìn)行改造，以便形成新型、更具效率的機(jī)關(guān)。列寧提出，要不斷地選拔優(yōu)秀的人才來(lái)革新舊的組織機(jī)關(guān)，“寧可數(shù)量少些，但要質(zhì)量高些”(18)《列寧全集》第43卷，北京：人民出版社，2017年，第380頁(yè)。。最后，發(fā)揮群眾的關(guān)鍵作用，吸納廣大人民群眾參與管黨治黨的實(shí)踐。正如列寧所說(shuō)：“只有當(dāng)全體居民都參加管理工作時(shí)，才能把反官僚主義的斗爭(zhēng)進(jìn)行到底，直到取得完全的勝利?！?19)《列寧全集》第36卷，北京：人民出版社，2017年，第154頁(yè)。

馬克思主義經(jīng)典作家們?cè)趪?guó)家治理、運(yùn)動(dòng)式治理方面的理論與實(shí)踐探索對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家有著重要的啟示作用?；谏鲜鼋?jīng)驗(yàn)啟示，結(jié)合本國(guó)國(guó)情實(shí)際，中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展了運(yùn)動(dòng)式治理理論與實(shí)踐。在毛澤東時(shí)期，運(yùn)動(dòng)式治理更多是強(qiáng)調(diào)一種政治動(dòng)員，集中表現(xiàn)為對(duì)干部和群眾的動(dòng)員，政治運(yùn)動(dòng)的具體軌跡即從中央權(quán)力核心出發(fā)，方向自上而下，貫穿多個(gè)治理層級(jí)，通過(guò)層層動(dòng)員與實(shí)施，最終達(dá)到連結(jié)社會(huì)的動(dòng)員效果。從目標(biāo)屬性劃分上來(lái)看，改革以前的政治運(yùn)動(dòng)可歸為：改造社會(huì)型；發(fā)展生產(chǎn)力型；意識(shí)形態(tài)型；鞏固政權(quán)型等四種類型(20)葉敏：《從政治運(yùn)動(dòng)到運(yùn)動(dòng)式治理——改革前后的動(dòng)員政治及其理論解讀》。。早期的“政治運(yùn)動(dòng)”為之后的“運(yùn)動(dòng)式治理”打下了經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，從而更有助于之后“運(yùn)動(dòng)式治理”的廣泛采用。毛澤東時(shí)期的政治運(yùn)動(dòng)、軍事行動(dòng)等充分體現(xiàn)了組織優(yōu)勢(shì)、動(dòng)員優(yōu)勢(shì)和協(xié)同優(yōu)勢(shì)等，而這些就是運(yùn)動(dòng)式治理的重要內(nèi)容，彰顯了我國(guó)的制度特色和制度優(yōu)勢(shì)。鄧小平時(shí)期，更加強(qiáng)調(diào)制度的作用，集中力量搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，發(fā)展生產(chǎn)力。鄧小平指出，社會(huì)主義制度比資本主義更有利于人民團(tuán)結(jié)合作，“只要我們充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，把力量統(tǒng)一地合理地組織起來(lái)，人數(shù)少，也可以比資本主義國(guó)家同等數(shù)量的人辦更多的事，取得更大的成就”(21)《鄧小平文選》第2卷，第52頁(yè)。。他還指出：“貧窮不是社會(huì)主義。我們堅(jiān)持社會(huì)主義，要建設(shè)對(duì)資本主義具有優(yōu)越性的社會(huì)主義，首先必須擺脫貧窮”(22)《鄧小平文選》第3卷，第225頁(yè)。。這里所講的優(yōu)越性，就是現(xiàn)階段我們談到并反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“制度優(yōu)勢(shì)”。

在革命和改革時(shí)期的運(yùn)動(dòng)式治理試圖通過(guò)“動(dòng)員”解決較為急迫的社會(huì)問(wèn)題等，現(xiàn)階段，我們進(jìn)入了中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期，需要更好地建設(shè)國(guó)家、建立服務(wù)型政府。制度建設(shè)、民生改革等是新時(shí)期國(guó)家建設(shè)的著力點(diǎn)，對(duì)此，習(xí)近平總書記的制度建設(shè)與脫貧思想正是對(duì)時(shí)代要求的理論回答，同時(shí)，運(yùn)動(dòng)式治理依然在其中發(fā)揮著重要作用。我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的本質(zhì)屬性就是始終代表廣大人民的根本利益(23)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第123頁(yè)。。而反貧困問(wèn)題是一個(gè)與人民利益緊密相關(guān)的問(wèn)題，由此，擺脫貧窮也成為了國(guó)家治理中的一個(gè)永恒話題，自2013年以來(lái)，中國(guó)的貧困治理已經(jīng)上升到了國(guó)家戰(zhàn)略的高度，中央政府向下傳導(dǎo)的不僅僅是貧困治理的政府責(zé)任，更是超常規(guī)的政治壓力。為了破除各種體制機(jī)制的障礙，全國(guó)上下形成最廣泛的合力以打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。中央不斷強(qiáng)化自上而下的政治動(dòng)員，根據(jù)“中央統(tǒng)籌、省(自治區(qū)、直轄市)負(fù)總責(zé)，市(地)縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，把脫貧攻堅(jiān)具體責(zé)任最終壓實(shí)到了縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府。脫貧攻堅(jiān)貴在精準(zhǔn)施策，堅(jiān)持大扶貧格局，是黨中央、各級(jí)政府、基層干部、群眾等治理主體共同參與的“協(xié)同作戰(zhàn)”，調(diào)動(dòng)各方力量，充分發(fā)揮“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)。正如習(xí)近平總書記明確指出：“制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)”，“制度穩(wěn)則國(guó)家穩(wěn)”(24)習(xí)近平：《堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《求是》2020年第1期。。在治理效能方面，脫貧攻堅(jiān)成效顯著，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下，創(chuàng)造了我國(guó)扶貧史上的最好成績(jī)，產(chǎn)出了治理效能，這也向世界證明了中國(guó)特色社會(huì)制度的顯著優(yōu)勢(shì)。因而可以說(shuō)，實(shí)現(xiàn)了制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化。從這個(gè)層面來(lái)講，“制度優(yōu)勢(shì)—治理效能”轉(zhuǎn)化是我們探析運(yùn)動(dòng)式治理的一個(gè)重要邏輯視角。

二、治理現(xiàn)代化背景下基層運(yùn)動(dòng)式治理的有效邏輯

以2004年劉效仁發(fā)表的《淮河治污：運(yùn)動(dòng)式治理的敗筆》一文為標(biāo)志，早期的運(yùn)動(dòng)式治理研究中往往對(duì)某些領(lǐng)域的治理問(wèn)題展開探討，更多地以直陳弊端為主，如運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法不法、運(yùn)動(dòng)式治國(guó)誤國(guó)、運(yùn)動(dòng)式維穩(wěn)不穩(wěn)、運(yùn)動(dòng)式管理缺理等(25)楊志軍、彭勃：《有限否定與類型化承認(rèn)：評(píng)判運(yùn)動(dòng)式治理的價(jià)值取向》，《社會(huì)科學(xué)》2013年第3期。。作為非常規(guī)治理方式，對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理這一政策工具的選擇需要站在相對(duì)中立的角度，正視運(yùn)動(dòng)式治理的優(yōu)缺點(diǎn)，并盡可能加以改進(jìn)。從績(jī)效改進(jìn)角度來(lái)看，需要探求“制度優(yōu)勢(shì)—治理效能”的轉(zhuǎn)化邏輯，以期提高運(yùn)動(dòng)式治理效能，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

依據(jù)制度效能理論，只有嚴(yán)格執(zhí)行制度，才能實(shí)現(xiàn)制度預(yù)期要達(dá)到的治理效果。正如習(xí)近平總書記指出的“制度的生命力在于執(zhí)行”(26)《習(xí)近平在中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時(shí) 強(qiáng)調(diào)繼續(xù)沿著黨和人民開辟的正確道路前進(jìn) 不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《旗幟》2019年第10期。。制度優(yōu)勢(shì)到治理效能的實(shí)現(xiàn)過(guò)程包含多重轉(zhuǎn)化邏輯，即制度優(yōu)勢(shì)在一定的條件下(體制、機(jī)制、過(guò)程等要素的融合)，可轉(zhuǎn)化成治理效能(具體見圖1)。

(一)運(yùn)動(dòng)式治理中的制度優(yōu)勢(shì)

從早期的政治運(yùn)動(dòng)發(fā)展起來(lái)的運(yùn)動(dòng)式治理，有其歷史優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)。就制度優(yōu)勢(shì)來(lái)講，(1)“集中力量辦大事”。實(shí)踐證明，“運(yùn)動(dòng)式治理”具有靈活性、機(jī)動(dòng)性、動(dòng)員性等優(yōu)點(diǎn)(27)唐皇鳳：《常態(tài)社會(huì)與運(yùn)動(dòng)式治理——中國(guó)社會(huì)治安治理中的“嚴(yán)打”政策研究》，《開放時(shí)代》2007年第3期。，它是調(diào)和中央集權(quán)與地方自治權(quán)相互掣肘矛盾的重要機(jī)制(28)周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期。，是應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)公共事務(wù)相對(duì)合理的策略選擇，是國(guó)家治理資源貧弱的產(chǎn)物(29)唐賢興：《政策工具的選擇與政府的社會(huì)動(dòng)員能力——對(duì)“運(yùn)動(dòng)式治理”的一個(gè)解釋》，《學(xué)習(xí)與探索》2009年第3期。。運(yùn)動(dòng)式治理使無(wú)序社會(huì)逐步走向了有序，并廣泛應(yīng)用于環(huán)境衛(wèi)生整治、社會(huì)治安治理等各類公共危機(jī)的治理中，帶來(lái)了顯著績(jī)效(30)王劉飛、王毅杰：《轉(zhuǎn)型社會(huì)中運(yùn)動(dòng)式治理的價(jià)值探討——以元鎮(zhèn)環(huán)境治理為例》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第5期。。從運(yùn)動(dòng)式治理和常規(guī)化治理工具二者存在關(guān)系上看，它們并非嚴(yán)格的替代關(guān)系，不僅可以共存、互動(dòng)甚至能夠形成“協(xié)同效應(yīng)”(31)郝詩(shī)楠：《理解運(yùn)動(dòng)式與常規(guī)化治理間的張力：對(duì)上海與香港道路交通執(zhí)法案例的比較》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2019年第4期。。從中，我們可以看到，運(yùn)動(dòng)式治理可在短期內(nèi)集中整合社會(huì)資源，匯聚各方力量，憑借“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)出治理效能。(2)“堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。在運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐中，離不開中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為治理提供了合法性保障與組織保障。如：新冠肺炎疫情防控運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐中，內(nèi)嵌于中國(guó)特色社會(huì)主義制度中的“黨的堅(jiān)強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)”為有效開展疫情防控、確立正確方針政策提供了根本政治保障(32)吳育林、韋喻馨：《論“中國(guó)之制”優(yōu)勢(shì)在疫情防控中的效能彰顯》，《思想政治教育研究》2020年第4期。，形成了“黨政主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公民參與”的工作格局，充分彰顯了我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)(33)唐皇鳳、吳瑞：《新冠肺炎疫情的整體性治理:現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)與優(yōu)化路徑》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年第3期。。正是因?yàn)橛辛它h的領(lǐng)導(dǎo)，才能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多方力量，攻堅(jiān)克難，協(xié)同參與疫情防控阻擊戰(zhàn)，產(chǎn)出了良好治理效能。(3)“密切聯(lián)系群眾”。回顧革命歷史時(shí)期，“群眾路線”以及與之相關(guān)的群眾運(yùn)動(dòng)發(fā)揮了重要作用。這些運(yùn)動(dòng)與基層鄉(xiāng)村社會(huì)密切聯(lián)系，如：土地改革、整風(fēng)運(yùn)動(dòng)等，而這些運(yùn)動(dòng)的發(fā)動(dòng)、執(zhí)行離不開基層群眾的參與，通過(guò)動(dòng)員基層群眾參與運(yùn)動(dòng)，完成特定的治理任務(wù)。因此，可以說(shuō)在一定程度上，運(yùn)動(dòng)式治理中包含了“密切聯(lián)系群眾”的制度優(yōu)勢(shì)。在中國(guó)的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨依然重視堅(jiān)持群眾路線。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的：“群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線”、“馬克思主義執(zhí)政黨的最大危險(xiǎn)就是脫離群眾”，“保持黨的先進(jìn)性和純潔性、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位靠什么？最重要的就是靠堅(jiān)持黨的群眾路線、密切聯(lián)系群眾”(34)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第1卷，北京：外文出版社，2018年，第365-368頁(yè)。。

(二)基層運(yùn)動(dòng)式治理制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能條件與驅(qū)動(dòng)要素

實(shí)現(xiàn)基層運(yùn)動(dòng)式治理制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化需從政治體制、治理機(jī)制、價(jià)值建構(gòu)三方面來(lái)看：

首先，政治體制：壓力型政治體制。壓力型體制原指“一級(jí)政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”(35)榮敬本、崔之元等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，北京：中央編譯出版社，1998年，第28頁(yè)。。從運(yùn)動(dòng)式治理方式來(lái)看，它是在短時(shí)期內(nèi)采用運(yùn)動(dòng)的形式來(lái)完成一定的治理任務(wù)，政治動(dòng)員是它的顯著特點(diǎn)。那么如何在短時(shí)期進(jìn)行廣泛的動(dòng)員呢，特別是對(duì)于政府、干部的動(dòng)員，這就需要發(fā)揮壓力型政治體制的作用。以脫貧攻堅(jiān)為例，根據(jù)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制、監(jiān)督體系、考核評(píng)估體系和相關(guān)激勵(lì)制度等制度安排以及脫貧攻堅(jiān)的基層運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐來(lái)看，目標(biāo)任務(wù)壓力、監(jiān)督考核評(píng)估壓力以及競(jìng)爭(zhēng)性壓力共同促成了脫貧攻堅(jiān)壓力向縣域的傳導(dǎo)。而正是在壓力型政治體制下，通過(guò)三種壓力要素的傳導(dǎo)，觸發(fā)了基層條塊之間的有效行動(dòng)，也可以說(shuō)是在一定時(shí)期內(nèi)的集體行動(dòng)。

其次，治理機(jī)制：“合作共同體”?！昂献鞴餐w”這一概念是張康之在《共同體的進(jìn)化》中提出的，該治理模式屬于合作治理，具體來(lái)說(shuō)就是用服務(wù)精神取代控制導(dǎo)向原則，這是“合作共同體”的重要內(nèi)涵，也是新時(shí)期我國(guó)建立“服務(wù)型政府”的重要價(jià)值導(dǎo)向。在運(yùn)動(dòng)式治理中，一些研究也試圖開始回答“運(yùn)動(dòng)式治理何以有效”這個(gè)問(wèn)題，合作視野下，包括：公眾參與(36)王園妮、曹海林：《“河長(zhǎng)制”推行中的公眾參與：何以可能與何以可為——以湘潭市“河長(zhǎng)助手”為例》，《社會(huì)科學(xué)研究》2019年第5期。；“責(zé)任到人”的治理機(jī)制(37)周飛舟、譚明智：《“責(zé)任到人”的治理機(jī)制及其作用——以脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)為例》，《學(xué)?！?020年第3期。；高協(xié)同、重參與、可持續(xù)的制度性合力治理格局(38)葉敏：《從運(yùn)動(dòng)式治理方式到合力式治理方式：城市基層行政執(zhí)法體制變革與機(jī)制創(chuàng)新》，《行政論壇》2017年第5期。。公眾參與、責(zé)任兜底、治理協(xié)同化以及制度保障，這些重要要素形塑了“合作共同體”治理機(jī)制。運(yùn)動(dòng)式治理因其高強(qiáng)度的政治動(dòng)員機(jī)制在政府內(nèi)部形成了一種暫時(shí)性的合力，解決了一些采取常規(guī)化辦法長(zhǎng)期解決不了的治理任務(wù)。然而，壓力型體制下運(yùn)動(dòng)式治理成效具有短期性，一旦壓力降低，治理效果便極易反彈，因而需要形成一種相對(duì)穩(wěn)定的合作治理機(jī)制，即構(gòu)建“合作共同體”治理機(jī)制。

最后，價(jià)值建構(gòu)：實(shí)現(xiàn)基層善治。實(shí)現(xiàn)基層運(yùn)動(dòng)式治理制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化僅依靠上述兩個(gè)條件還是不夠的，由于政策壓力具有彈性而合作具有復(fù)雜性，如何激發(fā)多元治理主體合作意愿，促進(jìn)共同行動(dòng)，價(jià)值建構(gòu)發(fā)揮著重要作用。“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”(39)俞可平：《論國(guó)家治理現(xiàn)代化(修訂版)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年，第28-29頁(yè)。。價(jià)值建構(gòu)是基層運(yùn)動(dòng)式治理制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的價(jià)值邏輯，因?yàn)橹挥衼?lái)源于社會(huì)的政府績(jī)效才能獲得合法性基礎(chǔ)，也只有根植于社會(huì)的政府績(jī)效才能產(chǎn)生其可持續(xù)提升的需要(40)包國(guó)憲、道格拉斯·摩根：《政府績(jī)效管理學(xué)——以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理理論與方法》，北京：高等教育出版社，2015年，第30-32頁(yè)。，治理效果才能更加持久。中國(guó)共產(chǎn)黨是使命型政黨，為人民謀利益是其價(jià)值使命和重要責(zé)任。運(yùn)動(dòng)式治理集體行動(dòng)的特點(diǎn)使其目標(biāo)指向除特定治理任務(wù)需求外，還需要實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。在善治邏輯下，基層運(yùn)動(dòng)式治理能否有效激發(fā)公共需求，產(chǎn)生共情，形成價(jià)值共識(shí)，從而激發(fā)多元治理主體參與治理實(shí)踐，關(guān)系著公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)與否，以及能否推進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化。

三、基層運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐圖景

雖然基層社會(huì)矛盾頻發(fā)，但基層也是凝聚群眾力量、實(shí)現(xiàn)治理創(chuàng)新及推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要場(chǎng)域，基層易于促進(jìn)共同行動(dòng)，這為運(yùn)動(dòng)式治理政策工具發(fā)揮作用提供了實(shí)踐場(chǎng)域。從前文所述基層運(yùn)動(dòng)式治理“制度優(yōu)勢(shì)—治理效能”轉(zhuǎn)化有效邏輯出發(fā)，本文重點(diǎn)以G省L鎮(zhèn)2019年來(lái)基層運(yùn)動(dòng)式治理典型治理實(shí)踐為例，展現(xiàn)基層運(yùn)動(dòng)式治理制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的過(guò)程。試圖解釋：同樣是使用運(yùn)動(dòng)式治理手段，為什么L鎮(zhèn)秸稈禁燒未形成有效合作機(jī)制，治理效果走向失敗，未產(chǎn)出治理效能，反而在新冠肺炎疫情防控中卻形成了有效合作機(jī)制，治理效果取得成功，產(chǎn)出治理效能？以期客觀反映當(dāng)前基層運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐圖景。圖2和圖3分別為L(zhǎng)鎮(zhèn)秸稈禁燒工作運(yùn)行體系和新冠肺炎疫情防控工作運(yùn)行體系，均表現(xiàn)為基于科層制邏輯的治理工作以任務(wù)形式自上而下傳導(dǎo)的過(guò)程，但是二者的工作運(yùn)行體系卻有很大的不同之處。

(一)運(yùn)動(dòng)式治理的短效化：L鎮(zhèn)秸稈禁燒緣何失敗

1.工作運(yùn)行體系與政策結(jié)果

圖2的秸稈禁燒工作運(yùn)行體系也是基層秸稈禁燒政策執(zhí)行過(guò)程的一個(gè)典型縮影。從L鎮(zhèn)的秸稈禁燒運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐來(lái)看，為嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)秸稈禁燒工作要求，應(yīng)對(duì)督察組到來(lái)的督察壓力，鎮(zhèn)、村兩級(jí)全面緊急部署。第一，層層落實(shí)責(zé)任。鎮(zhèn)政府組織掛片班子成員、村書記、農(nóng)辦、經(jīng)濟(jì)辦召開專題會(huì)議，要求各村成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，把任務(wù)分解到村“兩委”包片干部。第二，明確細(xì)化具體工作權(quán)責(zé)。鎮(zhèn)里要求村委會(huì)組織召開村委會(huì)會(huì)議、嚴(yán)格按照鎮(zhèn)里的工作方案要求落實(shí)責(zé)任到位。村民小組長(zhǎng)、村民代表、村“兩委”包片干部負(fù)責(zé)各自然村巡查工作，每日巡查不少于三次(早、中、晚)。第三，優(yōu)化秸稈禁燒工作流程。提高撲火裝備配置水平和處置反應(yīng)速度。統(tǒng)一下發(fā)設(shè)備，若發(fā)現(xiàn)燒稻草現(xiàn)象，責(zé)任人必須在5分鐘內(nèi)及時(shí)反應(yīng)，到場(chǎng)實(shí)施撲救。第四，多方聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化教育宣傳。第五，強(qiáng)化教育氛圍。在重要路口、主干道沿線處懸掛橫幅、張貼標(biāo)語(yǔ)，營(yíng)造起禁燒秸稈、保護(hù)環(huán)境的宣傳氛圍。政策執(zhí)行的結(jié)果是：運(yùn)動(dòng)初期，該鎮(zhèn)秸稈焚燒現(xiàn)象有所緩解，但隨著省環(huán)保督察組撤出和村級(jí)巡查組的松懈，秋收季節(jié)時(shí)秸稈焚燒現(xiàn)象再次出現(xiàn)，秸稈禁燒運(yùn)動(dòng)式治理呈現(xiàn)短效化，秸稈禁燒運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐走向失敗。

(圖2) L鎮(zhèn)秸稈禁燒工作運(yùn)行體系

2.秸稈禁燒運(yùn)動(dòng)式治理失敗原因

(1)體制：壓力型體制下基層干部應(yīng)對(duì)式政策執(zhí)行。在壓力型體制下，市級(jí)政府明確具體要求，通常以會(huì)議形式進(jìn)行政治動(dòng)員，縣政府通過(guò)簽訂“責(zé)任狀”將行政壓力傳遞給下級(jí)政府即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并依據(jù)“目標(biāo)管理責(zé)任制”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績(jī)效進(jìn)行考核，借此推動(dòng)達(dá)成政府設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)。行政壓力作用下，政府在調(diào)動(dòng)資源方面有了“控制優(yōu)勢(shì)”，即秸稈禁燒的層層動(dòng)員，壓力落實(shí)，這是秸稈禁燒政策執(zhí)行的初期設(shè)想，然而推行起來(lái)卻難上加難。秸稈焚燒的屢禁不止更是令基層干部苦不堪言，村干部對(duì)秸稈禁燒政策執(zhí)行更多地是基于指示型政策所采取的應(yīng)對(duì)式政策執(zhí)行方式。指示型政策的執(zhí)行(41)賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。，是指當(dāng)指示性通知發(fā)出以后，下級(jí)機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，不允許抵抗、拖拉或打折扣，否則，就要受到相應(yīng)的懲處。從該鎮(zhèn)秸稈禁燒治理實(shí)踐來(lái)看，隨著市環(huán)境保護(hù)委員會(huì)辦公室印發(fā)通知開始，市環(huán)委辦的工作會(huì)議暨約談會(huì)等便將秸稈禁燒工作納入到了干部目標(biāo)管理責(zé)任制中，市環(huán)委辦不定期聯(lián)合市委、市府督查室，對(duì)各地“禁燒”工作情況進(jìn)行全面督促檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題將根據(jù)情況進(jìn)行通報(bào)與問(wèn)責(zé)。為應(yīng)對(duì)這一治理任務(wù)，鎮(zhèn)政府全面緊急部署，并要求各村成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，把任務(wù)分解到村“兩委”包片干部身上，村干部成為了這場(chǎng)“禁燒”工作的實(shí)際監(jiān)督者和政策執(zhí)行者。但這一政策部署是基于上級(jí)政府訴求，決策過(guò)程中村干部是封閉參與，同時(shí)，治理目標(biāo)設(shè)置是強(qiáng)制性的，是一種硬性約束與管控。在目標(biāo)任務(wù)壓力作用下，作為執(zhí)行者的村干部采取了應(yīng)對(duì)式政策執(zhí)行方式，以期完成上級(jí)部署的任務(wù)而免于問(wèn)責(zé)。此外，相關(guān)制度約束尚不健全，即監(jiān)督考核評(píng)估壓力和競(jìng)爭(zhēng)性壓力動(dòng)力不足。政治激勵(lì)高、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)高往往更有助于政策執(zhí)行的“實(shí)動(dòng)”，反之，則易出現(xiàn)“緩動(dòng)”(42)陳玲等人提出了政策執(zhí)行的雙重激勵(lì)理論，區(qū)分了四種政策執(zhí)行模式：實(shí)動(dòng)(政治激勵(lì)高、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)高)、暗動(dòng)(政治激勵(lì)低、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)高)、偽動(dòng)(政治激勵(lì)高、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)低)、緩動(dòng)(政治激勵(lì)低、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)低)。參見陳玲、林澤梁、薛瀾：《雙重激勵(lì)下地方政府發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的動(dòng)機(jī)與策略研究》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2010年第9期。。就村干部來(lái)說(shuō)，群眾不理解、工作補(bǔ)貼缺乏、時(shí)間和人力成本投入過(guò)大等問(wèn)題，使他們?nèi)狈φ邎?zhí)行的積極性。而且村干部往往面臨雙重身份困境(43)韓萬(wàn)渠：《基層官員的身份困境與鄉(xiāng)村治理中的政策執(zhí)行變異》，《中國(guó)行政管理》2016年第9期。：一方面，村干部面臨自上而下的行政壓力；另一方面，多數(shù)鄉(xiāng)村干部“土生土長(zhǎng)”的成長(zhǎng)背景，使其面臨著自下而上的鄉(xiāng)村壓力。因此，雖然是在壓力型體制下，但該鎮(zhèn)秸稈禁燒運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐未能進(jìn)行三種壓力要素的有效傳導(dǎo)，也就無(wú)法觸發(fā)基層條塊之間的有效行動(dòng)。

(2)機(jī)制：“合作黑箱”阻礙了“合作共同體”治理機(jī)制有效形成?！昂献骱谙洹钡漠a(chǎn)生是該鎮(zhèn)秸稈禁燒運(yùn)動(dòng)式治理短效化的重要原因，使得“合作共同體”治理機(jī)制無(wú)法有效形成。究其原因有三：第一，在政策制定初期，該鎮(zhèn)秸稈禁燒運(yùn)動(dòng)式治理未能激發(fā)基層政府與村民在環(huán)保治理上的價(jià)值共識(shí)，治理目標(biāo)在某種程度上既非村民的公共需求，也無(wú)法獲得基層政府高度認(rèn)同，未能促進(jìn)村民有效合作；第二，秸稈禁燒運(yùn)動(dòng)式治理的推進(jìn)更多地依靠科層體制下的壓力傳導(dǎo)，但特別是公共利益方面，未能有效地激發(fā)公共利益訴求，基層干部更多地是將秸稈禁燒工作視為一種政治任務(wù)，無(wú)法有效激勵(lì)他們?cè)趫?zhí)行政策方面的主動(dòng)性與積極作為；第三，秸稈禁燒運(yùn)動(dòng)式治理技術(shù)的簡(jiǎn)單化與資源的有限性，使得秸稈禁燒運(yùn)動(dòng)式治理需要的人力成本較大，并未形成較好的治理外部約束。村民對(duì)于秸稈焚燒損害自身利益的錯(cuò)誤認(rèn)知、政府在秸稈禁燒運(yùn)動(dòng)中有限的人力資源投入以及無(wú)限的田野等外部環(huán)境，綜合導(dǎo)致了諸多社會(huì)矛盾沖突，加大了秸稈禁燒治理合作難度。

(3)價(jià)值建構(gòu)：利益相關(guān)者價(jià)值觀念差異抑制了公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)。該鎮(zhèn)秸稈禁燒運(yùn)動(dòng)式治理多元主體在價(jià)值理念上的不統(tǒng)一，產(chǎn)生了價(jià)值沖突，使得秸稈禁燒難以長(zhǎng)效化。秸稈禁燒政策雖然實(shí)施了近20年卻仍然屢禁不止，價(jià)值觀念差異是其中的重要原因。當(dāng)不止一個(gè)組織將政策視為和自身利益相關(guān)，并且這些組織呈現(xiàn)不同觀點(diǎn)的時(shí)候，政策沖突便會(huì)產(chǎn)生(44)R.E.Matland，“Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.5，No.2，1995.，極易造成政策執(zhí)行偏差，甚至導(dǎo)致治理走向失敗。該鎮(zhèn)秸稈禁燒政策執(zhí)行中涉及到的相關(guān)治理主體，對(duì)秸稈“燒”與“不燒”有著不同的態(tài)度認(rèn)知，折射出的是不同的價(jià)值觀念，甚至有所沖突。如表1所示：政府、村級(jí)組織、村干部們僅僅向村民強(qiáng)調(diào)禁止焚燒秸稈，缺乏中間與村民的溝通過(guò)程，即社會(huì)動(dòng)員不足；村民在整個(gè)執(zhí)行鏈中未充分享有信息，不是理解了去做，更多地是被強(qiáng)行禁止焚燒秸稈。國(guó)家政策高壓下，基層組織被動(dòng)執(zhí)行與群眾被迫服從的行為影響了治理主體間的合作，造成了政策執(zhí)行沒(méi)有凝聚價(jià)值共識(shí)，無(wú)法形成禁燒秸稈的公共需求和公共價(jià)值，這是秸稈焚燒屢禁不止的深層原因。

(表1) L鎮(zhèn)秸稈禁燒政策利益相關(guān)者角色定位與價(jià)值觀念差異

(二)運(yùn)動(dòng)式治理的協(xié)同化：L鎮(zhèn)新冠肺炎疫情防控的“運(yùn)動(dòng)”及其成功

1.工作運(yùn)行體系與政策結(jié)果

圖3所示的新冠肺炎疫情防控工作運(yùn)行體系也是國(guó)內(nèi)疫情防控阻擊戰(zhàn)政策執(zhí)行過(guò)程的一個(gè)典型縮影。對(duì)于應(yīng)急事件的運(yùn)動(dòng)式治理本身就是一項(xiàng)非常規(guī)的治理，也是最能考驗(yàn)治理能力的實(shí)踐場(chǎng)域。從全國(guó)層面來(lái)看，2020年1月，國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布1號(hào)公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。同月，中央連續(xù)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》與《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作方案(試行)》。依據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市迅速啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)機(jī)制。從地方層面來(lái)看，在中央的總體布局下，G省連續(xù)發(fā)布了系列文件，如：《關(guān)于動(dòng)員全省社會(huì)組織參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》等5個(gè)文件；為響應(yīng)中央的農(nóng)村疫情防控精神，G省發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈G省農(nóng)村(社區(qū))疫情防控工作指引〉的通知》。在國(guó)家和各級(jí)政府的高度重視下，L鎮(zhèn)在鎮(zhèn)、村兩級(jí)層面緊急動(dòng)員全面開展新冠肺炎疫情防控工作。責(zé)任、人民性這些關(guān)鍵要素在上述工作運(yùn)行體系中扮演著重要角色，分布于宣傳、部署、任務(wù)分解以及與群眾建立聯(lián)系等環(huán)節(jié)，由此，該鎮(zhèn)各項(xiàng)防疫工作有序開展起來(lái)，發(fā)揮了“集中力量辦大事”等制度優(yōu)勢(shì)。其中，由黨員領(lǐng)導(dǎo)干部牽頭建立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為新冠肺炎疫情防控工作提供了合法性保障和組織保障，中央政策目標(biāo)也最終層層壓實(shí)到了鎮(zhèn)村各級(jí)干部身上。正因?yàn)槿绱?，條塊之間就有了協(xié)同打好新冠肺炎疫情阻擊戰(zhàn)的工作壓力與動(dòng)力。最終政策結(jié)果顯示：為了推動(dòng)群眾的合作參與，疫情防控不僅有著嚴(yán)格的規(guī)范要求，而且有著嚴(yán)厲的違規(guī)處罰手段。更重要的是，新冠肺炎疫情事關(guān)群眾生命安全，與群眾自身利益高度相關(guān)，全社會(huì)極易形成價(jià)值共識(shí)，在層層壓實(shí)責(zé)任、壓力層層傳導(dǎo)的治理機(jī)制下，政府廣泛動(dòng)員、群眾積極響應(yīng)與參與，制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成了新冠肺炎疫情防控取得成功的治理效能。

(圖3) L鎮(zhèn)新冠肺炎疫情防控工作運(yùn)行體系

2.新冠肺炎疫情防控運(yùn)動(dòng)式治理成功原因

(1)體制：壓力型體制下壓力傳導(dǎo)有效激發(fā)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。在壓力型體制下，因?yàn)槟繕?biāo)任務(wù)壓力的高度聚焦，也使權(quán)力在短期迅速集中起來(lái)，可以“集中力量辦大事”。新冠肺炎疫情出現(xiàn)以來(lái)，黨中央和政府高度重視資源、權(quán)力等的集中統(tǒng)一調(diào)配，基層治理中的條塊單位，縣、鎮(zhèn)、村迅速協(xié)同起來(lái)，形成上級(jí)條條與下級(jí)塊塊的組織聯(lián)結(jié)。防疫指揮體系中的條條在專責(zé)領(lǐng)導(dǎo)工作小組的協(xié)同下，負(fù)責(zé)專門領(lǐng)域的疫情防控工作，并由綜合協(xié)調(diào)專責(zé)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專責(zé)小組，有效減少了部門化分工帶來(lái)的條條、條塊分割問(wèn)題。該鎮(zhèn)以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與為原則，成立了以黨委書記任組長(zhǎng)的新冠肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括鎮(zhèn)長(zhǎng)、鎮(zhèn)人大主席、鎮(zhèn)黨委副書記、7個(gè)黨委委員、副鎮(zhèn)長(zhǎng)、掛職副鎮(zhèn)長(zhǎng)、18個(gè)村的村書記(村主任)、衛(wèi)生院院長(zhǎng)、4所學(xué)校校長(zhǎng)、鎮(zhèn)工商所所長(zhǎng)和獸醫(yī)站成員等。鎮(zhèn)政府發(fā)布了《L鎮(zhèn)加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作應(yīng)急預(yù)案》的通知，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，使條塊結(jié)合協(xié)同參與疫情防控有了權(quán)力與制度保障。

(2)機(jī)制：協(xié)同性政治優(yōu)勢(shì)與群眾路線制度優(yōu)勢(shì)助推“合作共同體”治理機(jī)制形成，促進(jìn)了基層新冠肺炎疫情防控運(yùn)動(dòng)式治理主體間的有效合作。

第一，協(xié)同性政治優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。中央和地方政權(quán)機(jī)關(guān)具有很大的協(xié)調(diào)權(quán)力與能力，從中央到地方，各個(gè)層級(jí)之間有序推進(jìn)政策的執(zhí)行。各類專項(xiàng)工作小組、專責(zé)部門之間的協(xié)同配合，讓疫情防控政策執(zhí)行變得更加有序，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)有效促進(jìn)了條塊協(xié)同治理機(jī)制的形成。此外，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)改革也為基層協(xié)調(diào)能力增強(qiáng)提供了政治基礎(chǔ)，從多頭管理到現(xiàn)階段的綜合治理、分類管理，提高了基層治理的協(xié)調(diào)性，更有利于統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)治理事務(wù)。依托黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)，在權(quán)力、人力、資金等資源的下沉以及調(diào)配、責(zé)任分解、任務(wù)分配等方面，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了和社會(huì)、鄉(xiāng)村組織的聯(lián)動(dòng)。一方面“行政下沉”，縣級(jí)職能部門與人員，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部全部下沉到基層治理一線，直接參與鄉(xiāng)村疫情防控事務(wù)。另一方面“行政吸納”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村干部、村級(jí)組織，甚至村小組長(zhǎng)都吸納進(jìn)治理體系，村級(jí)組織不再是一個(gè)單純的自治組織，村干部與村小組長(zhǎng)也不再單純是實(shí)施村莊自治，更多是承擔(dān)與完成上級(jí)政府交辦的任務(wù)。吸納和下沉共存，形成鄉(xiāng)村治理的條塊、政社協(xié)同。

第二，群眾路線制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。通過(guò)廣泛吸納群眾、社會(huì)組織等參與，發(fā)揮了強(qiáng)大社會(huì)動(dòng)員能力的制度優(yōu)勢(shì)。該鎮(zhèn)黨員干部把疫情防控作為“不忘初心、牢記使命”主題教育常態(tài)化的重要檢驗(yàn)并落實(shí)到具體行動(dòng)中，把群眾生命安全和身體健康置于首位，將新冠肺炎疫情防控作為該鎮(zhèn)最重要的中心工作來(lái)抓，并通過(guò)宣傳、走訪等方式進(jìn)行廣泛的社會(huì)動(dòng)員。在此帶動(dòng)下，社會(huì)各界人士和群眾積極貢獻(xiàn)力量支持疫情防控工作，如鄉(xiāng)賢擔(dān)當(dāng)“宣傳員”，該鎮(zhèn)的鄉(xiāng)賢紛紛自發(fā)參加防疫宣傳隊(duì)，通過(guò)鄉(xiāng)親微信群、上門勸導(dǎo)等方式進(jìn)行知識(shí)宣傳和輿論引導(dǎo)，以身作則，主動(dòng)帶頭停辦年例、帶頭勸導(dǎo)取消聚餐、廟會(huì)等活動(dòng)，形成了全民聯(lián)防聯(lián)控的良好局面。又如：S村鄉(xiāng)賢陳先生積極響應(yīng)黨和政府的號(hào)召，主動(dòng)取消年例活動(dòng)，并用做年例的資金購(gòu)買防護(hù)口罩5000只，免費(fèi)贈(zèng)送給村民；D區(qū)人大代表集體為鎮(zhèn)人民政府捐贈(zèng)口罩4000只；此外，其他代表籌集資金10.4萬(wàn)元，用于購(gòu)買新冠肺炎疫情防控物資。

(3)價(jià)值建構(gòu)：資源、服務(wù)下沉和抗疫精神等價(jià)值觀念的感召創(chuàng)造了公共價(jià)值。價(jià)值建構(gòu)就是將國(guó)家利益、社會(huì)利益、制度要素等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)價(jià)值的選擇和融合等實(shí)現(xiàn)價(jià)值與治理主體的有效互動(dòng)，最終創(chuàng)造出公共價(jià)值，產(chǎn)出真實(shí)政府績(jī)效。從“制度優(yōu)勢(shì)—治理效能”轉(zhuǎn)化來(lái)看，通過(guò)創(chuàng)造公共價(jià)值，產(chǎn)出了治理效能。從該鎮(zhèn)新冠肺炎疫情防控運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐來(lái)看，群眾路線制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮與價(jià)值建構(gòu)實(shí)現(xiàn)了雙向互動(dòng)，創(chuàng)造了公共價(jià)值，符合基層善治的價(jià)值邏輯。具體來(lái)說(shuō)：

第一，資源、公共服務(wù)向村莊下沉，彰顯堅(jiān)持人民主體地位的制度優(yōu)勢(shì)。該鎮(zhèn)以黨支部為單位，采取分片區(qū)、分任務(wù)的辦法，形成支部促黨員、黨員帶群眾的工作格局，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘和黨員的先鋒模范作用，各村(社區(qū))黨組織切實(shí)擔(dān)負(fù)新冠肺炎疫情防控責(zé)任，成立黨員與村民代表小分隊(duì)，帶頭分片包干，全覆蓋、零死角開展排查，每日到湖北返鄉(xiāng)人員家中測(cè)量體溫，嚴(yán)防死守，切實(shí)做好新冠肺炎疫情防控工作。在排查處置方法上，落實(shí)“4個(gè)1”排查處置辦法，以鎮(zhèn)黨員干部領(lǐng)銜，與村干部、村醫(yī)、群眾共同組建排查處置組，對(duì)湖北返鄉(xiāng)人員進(jìn)行挨家挨戶的“敲門”摸排、宣傳，不斷加強(qiáng)新冠肺炎疫情排查和跟蹤檢測(cè)，做好防范處置工作。黨員、干部積極下村輸送米、面、菜等生活物資給群眾，一些群眾也會(huì)自愿成為志愿者加入其中，資源、公共服務(wù)的下沉，彰顯了人民主體地位，將人民生命健康作為新冠肺炎疫情防控運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐的重中之重，有效地帶動(dòng)了群眾參與，發(fā)揮了群眾路線的制度優(yōu)勢(shì)。

第二，在抗疫精神等價(jià)值觀念感召下，重塑社會(huì)整體利益居于首位的制度優(yōu)勢(shì)。做好群眾工作，提高宣傳的共情性很重要。對(duì)比此前該鎮(zhèn)秸稈禁燒政策執(zhí)行情況來(lái)看，在秸稈禁燒治理中宣傳口號(hào)更多是反映出“禁止”意味，而在后來(lái)的新冠肺炎疫情防控政策執(zhí)行中，該鎮(zhèn)宣傳口號(hào)傳達(dá)方式發(fā)生了較大改變。內(nèi)容上，如：“疫情就是命令，防控就是責(zé)任”、“口罩還是呼吸機(jī)，你老看著二選一”、“預(yù)警等工作，做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療”等，通過(guò)科學(xué)宣傳與土味結(jié)合使群眾更易接受；形式上，該鎮(zhèn)充分利用橫幅、宣傳欄、汽車廣播和LED屏等多種形式開展宣傳，借此提高群眾對(duì)政策的知曉率，不斷提高群眾科學(xué)防范意識(shí)，并印制了宣傳小冊(cè)子3萬(wàn)多份、宣傳標(biāo)語(yǔ)2000多條，橫幅800多條發(fā)放到各村，將政策知識(shí)盡可能落實(shí)到各戶。同時(shí)，持續(xù)科學(xué)開展愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，積極宣講抗疫精神等。通過(guò)上述舉措強(qiáng)化了社會(huì)整體利益居于首位的制度優(yōu)勢(shì)，群眾從心理上更理解政府、干部的行為，并積極配合，參與到基層治理工作中來(lái)。

在馬克思主義運(yùn)動(dòng)式治理視野下，吸納群眾參與社會(huì)治理是其重要的實(shí)踐內(nèi)容。我國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)充分證明了群眾路線的重要作用。中國(guó)共產(chǎn)黨踐行群眾路線的制度邏輯在于，依靠群眾、深入群眾、廣泛組織動(dòng)員群眾，為人民群眾辦實(shí)事(45)孫大偉：《中國(guó)共產(chǎn)黨踐行群眾路線的基本邏輯》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2020年第5期。。2019年底，新冠肺炎疫情在中部特大城市武漢爆發(fā)，國(guó)家和湖北省緊急反應(yīng)，應(yīng)對(duì)危機(jī)考驗(yàn)，有效控制住疫情的蔓延。武漢市新冠肺炎疫情防控機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)啟示我們：“群防群治”是暢通聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的鮮明特色，“群防群治”是群眾路線在基層的重要彰顯(46)卿菁：《特大城市疫情防控機(jī)制：經(jīng)驗(yàn)、困境與重構(gòu)——以武漢市新冠肺炎疫情防控為例》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年第3期。。而群眾路線制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，有利于社會(huì)動(dòng)員，從而凝聚力量，建立合作，突破以往在運(yùn)動(dòng)式治理中存在的“合作悖論”，走出“合作黑箱”，建立合作機(jī)制。在治理現(xiàn)代化的背景下，群眾路線制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮有利于再次激發(fā)“村民自治”活力，實(shí)現(xiàn)廣泛的社會(huì)動(dòng)員，并在凝聚社會(huì)力量過(guò)程中，通過(guò)“共識(shí)搭建”，彰顯基層運(yùn)動(dòng)式治理的善治邏輯，如：參與、回應(yīng)、責(zé)任、高效、合法性等，以此創(chuàng)造公共價(jià)值，實(shí)現(xiàn)了從制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化。

四、基層運(yùn)動(dòng)式治理效能實(shí)現(xiàn)路徑優(yōu)化

治理現(xiàn)代化背景下，為有效避免運(yùn)動(dòng)式治理出現(xiàn)的合作困境，實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化，需要從思想氛圍、治理機(jī)制、評(píng)估體系和治理能力等四個(gè)方面入手，并將制度、善治、自治等要素融入其中，優(yōu)化治理路徑，確?；鶎舆\(yùn)動(dòng)式治理更加有效。

(一)思想氛圍：增強(qiáng)制度自信

實(shí)踐證明了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)，基層運(yùn)動(dòng)式治理是彰顯制度優(yōu)勢(shì)的重要治理工具，但是僅僅依靠單一治理工具是無(wú)法實(shí)現(xiàn)治理效能的，還需要治理主體對(duì)制度的認(rèn)同，即制度自信。新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)中，公眾正是擁有制度自信，相信黨和政府，才會(huì)積極參與這場(chǎng)“戰(zhàn)疫”，取得了顯著治理效能。因此，營(yíng)造思想氛圍，增強(qiáng)制度自信，是基層運(yùn)動(dòng)式治理取得效能的重要源泉。要加強(qiáng)對(duì)制度、制度建設(shè)的深層理解及中國(guó)特色社會(huì)主義制度的理論研究；正確認(rèn)識(shí)道路自信、理論自信和制度自信這三者之間的關(guān)系；把握群眾路線優(yōu)勢(shì)和馬克思主義中國(guó)化的人學(xué)思想；推進(jìn)社會(huì)公眾不斷堅(jiān)守并踐行“不忘初心，牢記使命”的制度，使其深刻認(rèn)識(shí)到基層運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐所彰顯出的“集中力量辦大事”、“全國(guó)一盤棋”等是我國(guó)特有的制度優(yōu)勢(shì)，而這些是其他國(guó)家無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，從而增強(qiáng)對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理方式的制度認(rèn)同感和國(guó)家認(rèn)同感，進(jìn)一步增強(qiáng)制度自信。

(二)合作機(jī)制：激發(fā)公眾參與

制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化是基層運(yùn)動(dòng)式治理有效的結(jié)果導(dǎo)向，實(shí)踐表明了制度優(yōu)勢(shì)的重要作用，其中，合作是運(yùn)動(dòng)式治理有效的中間邏輯。首先，就選擇運(yùn)動(dòng)式治理這一政策工具的原因來(lái)看，運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐效能的邊界存在于強(qiáng)勢(shì)行政主體職責(zé)同構(gòu)和異體同位型的社會(huì)矛盾無(wú)法制度化解決的困境之中(47)楊志軍、彭勃：《有限否定與類型化承認(rèn)：評(píng)判運(yùn)動(dòng)式治理的價(jià)值取向》。。其次，政府間合作難，難于解決復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)等問(wèn)題。而運(yùn)動(dòng)式治理強(qiáng)調(diào)動(dòng)員，整合社會(huì)資源，匯聚各方力量來(lái)解決專項(xiàng)任務(wù)。運(yùn)動(dòng)式治理的整合功能，能夠更好地整合社會(huì)資源，進(jìn)而成為政府選擇的政策工具，以此實(shí)現(xiàn)合作。最后，從官僚體制來(lái)看，運(yùn)動(dòng)式治理是發(fā)生在官僚組織內(nèi)部的集體行動(dòng)，即政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部打破制度、常規(guī)或?qū)I(yè)界限而進(jìn)行的生產(chǎn)性協(xié)作(48)馮仕政：《中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時(shí)代》2011年第1期。。在我國(guó)，政府需要獲得公眾的支持和認(rèn)可，以此提高政府合法性。針對(duì)基層運(yùn)動(dòng)式治理社會(huì)動(dòng)員不足問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)激發(fā)公眾參與，建立合作機(jī)制解決。具體來(lái)說(shuō)：在政治動(dòng)員階段，需要積極向公眾闡述治理目標(biāo)，并將公眾利益引入其中，以此在動(dòng)員階段贏得公眾認(rèn)可；在信息灌輸階段，也是價(jià)值偏好的協(xié)調(diào)階段，需要積極傾聽公眾意見，可吸納村民代表參與溝通、意見傳達(dá)等環(huán)節(jié)；在任務(wù)傳導(dǎo)過(guò)程階段，綜合利用“干部駐村”、“資源下鄉(xiāng)”等基層治理有效路徑，通過(guò)政策講解，深入溝通，并吸納村民參與一些治理工作，從而在基層運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐中建立起國(guó)家、政府與村民的“合作共同體”治理機(jī)制。

(三)評(píng)估體系：融合價(jià)值屬性與工具屬性

以基層運(yùn)動(dòng)式扶貧工作模式為例，研究發(fā)現(xiàn)：為了有效推動(dòng)各級(jí)黨委、政府按時(shí)完成脫貧攻堅(jiān)政策目標(biāo)，中央層層壓實(shí)貧困治理責(zé)任，并通過(guò)督查巡查、扶貧審計(jì)、成效考核、結(jié)果評(píng)估等方式進(jìn)行過(guò)程監(jiān)控和結(jié)果考核，由此引發(fā)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整(49)曾明：《壓力型體制下貧困治理的基層條塊協(xié)同邏輯》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2020年第5期。。值得肯定的是，這種壓力型體制下發(fā)揮集權(quán)的政治優(yōu)勢(shì)，憑借層級(jí)間的壓力傳導(dǎo)促使縣鄉(xiāng)政府必須打破那種常規(guī)工作中的條塊分割體制，通過(guò)構(gòu)建條塊聯(lián)合體，從而形成了條塊協(xié)同治理貧困的地方治理格局。但是，在秸稈禁燒運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐中，我們也發(fā)現(xiàn)了：隨著壓力的降低，督查組的退出，秸稈焚燒便再次出現(xiàn)，秸稈禁燒政策執(zhí)行呈現(xiàn)短效化。因此，僅靠壓力推動(dòng)不足以實(shí)現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式治理的有效治理。對(duì)于基層來(lái)說(shuō)，針對(duì)脫貧攻堅(jiān)、環(huán)境整治等會(huì)有一套考評(píng)體系，績(jī)效考評(píng)對(duì)優(yōu)化運(yùn)動(dòng)式治理有著重要的監(jiān)督、反饋?zhàn)饔?。針?duì)現(xiàn)有運(yùn)動(dòng)式治理短效化問(wèn)題，在治理評(píng)估體系中，應(yīng)融合價(jià)值屬性與工具屬性要素。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)引入對(duì)干部品德的測(cè)評(píng)，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，明確責(zé)任—壓力考核，融入價(jià)值考量等。并根據(jù)當(dāng)年的考評(píng)情況，對(duì)相關(guān)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行修正，充分考慮基層干部的工作困難，發(fā)揮評(píng)估的積極作用。

(四)治理能力：發(fā)揮“三治”功能

提高基層治理能力對(duì)推進(jìn)基層運(yùn)動(dòng)式治理效能實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，在基層治理場(chǎng)域下，發(fā)揮“三治”功能，提高基層治理能力尤為必要。從德治角度來(lái)看，通過(guò)觀念、價(jià)值轉(zhuǎn)變，激發(fā)基層干部為公眾服務(wù)的工作動(dòng)機(jī)。在政策部署時(shí)，將國(guó)家政策意志向基層傳遞，使基層干部在理解基礎(chǔ)上執(zhí)行政策，并且通過(guò)德治教育，使其具備公共服務(wù)動(dòng)機(jī)。從當(dāng)下基層運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐和基層政府治理結(jié)構(gòu)及治理機(jī)制來(lái)看，其中的“協(xié)同治理”更多時(shí)候是一種應(yīng)急工作狀態(tài)與策略選擇，而不是政府日常工作中常態(tài)化的體制機(jī)制。所以，短效化比較容易出現(xiàn)，可以通過(guò)法治的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效化，如環(huán)境治理主體及其責(zé)任分配；公共利益保護(hù)的法律制定；治理權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題的相關(guān)立法等。法治路徑可以保留“中央政府管制型運(yùn)動(dòng)式治理”的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，以正式的約束方式來(lái)規(guī)范多元治理主體的行為，提高基層運(yùn)動(dòng)式治理能力。從自治角度來(lái)看，通過(guò)村民議事制度，實(shí)現(xiàn)村莊事務(wù)的民主管理與自主管理。通過(guò)村民自治來(lái)輔助基層運(yùn)動(dòng)式治理，在提高基層運(yùn)動(dòng)式治理能力的同時(shí)，也提高了社會(huì)配合度。這樣，一方面，使基層運(yùn)動(dòng)式治理向下與社會(huì)形成較好的銜接，以此將“國(guó)家意志—政府行為”向公眾傳達(dá)；另一方面，通過(guò)村民自治，強(qiáng)化監(jiān)督與反饋，進(jìn)行意見的向上輸送。這些將有助于實(shí)現(xiàn)基層運(yùn)動(dòng)式治理的治理效能。

五、結(jié)論與展望

本文通過(guò)對(duì)馬克思主義視野下運(yùn)動(dòng)式治理理論與實(shí)踐的追溯，系統(tǒng)地呈現(xiàn)了“運(yùn)動(dòng)式治理的具體治理作用”以及“如何依托這一政策工具發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)”，而針對(duì)新時(shí)期的治理任務(wù)要求，我們還需要回答“制度優(yōu)勢(shì)如何向治理效能轉(zhuǎn)化”這一重大命題，因此，本文嘗試對(duì)這一命題進(jìn)行了新的理論思考。作為一種企圖將政府力量發(fā)揮到極致的機(jī)制性安排，對(duì)于處于社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，運(yùn)動(dòng)式治理雖不完美，似乎也不可或缺(50)葉敏：《從政治運(yùn)動(dòng)到運(yùn)動(dòng)式治理——改革前后的動(dòng)員政治及其理論解讀》。。基層運(yùn)動(dòng)式治理通過(guò)一種非常規(guī)的治理方式，試圖通過(guò)動(dòng)員形成集體行動(dòng)來(lái)解決特定的社會(huì)問(wèn)題，內(nèi)含“集中力量辦大事”等制度優(yōu)勢(shì)，服務(wù)主體是社會(huì)公眾，服務(wù)目標(biāo)是公共利益。它以建構(gòu)“價(jià)值共識(shí)”為核心；通過(guò)壓力型政治體制與黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)壓力要素的有效傳導(dǎo)，將資源、權(quán)力集中起來(lái)；同時(shí)，又以群眾路線制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮助力“合作共同體”治理機(jī)制形成；最終推動(dòng)基層治理走向善治；這是基層運(yùn)動(dòng)式治理“制度優(yōu)勢(shì)—治理效能”轉(zhuǎn)化的有效邏輯。

不可回避的是對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理的得失之爭(zhēng)。運(yùn)動(dòng)式治理短效化的產(chǎn)生主要是合作不足，根本原因是利益調(diào)整過(guò)程的沖突，歸結(jié)于政策執(zhí)行合作主體間尚未凝聚“價(jià)值共識(shí)”。要減少社會(huì)價(jià)值沖突，政府應(yīng)該在政策執(zhí)行過(guò)程中凝聚各方合作共識(shí)，優(yōu)化基層條塊協(xié)同關(guān)系，實(shí)現(xiàn)條塊之間權(quán)責(zé)對(duì)等；還應(yīng)該重塑區(qū)域合作關(guān)系，創(chuàng)新社會(huì)動(dòng)員方式，保護(hù)各主體利益，使各個(gè)主體在公共政策的執(zhí)行過(guò)程中遵從共同的政策目標(biāo)，產(chǎn)生共情與價(jià)值認(rèn)同，促成合作主體的集體行動(dòng)。新時(shí)代基層善治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要環(huán)節(jié)、基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。未來(lái)推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化，以效高績(jī)優(yōu)的基層運(yùn)動(dòng)式治理提升國(guó)家治理的整體效能還任重而道遠(yuǎn)，這既需要不斷的理論反思，也需要實(shí)踐檢驗(yàn)和修正。