新時代我國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型研究

費洪平

當前，世界處于百年未有之大變局。經(jīng)濟全球化遭遇逆流，大國博弈日趨激烈，歐美發(fā)達國家“再工業(yè)化”和新興經(jīng)濟體工業(yè)化進程加快，新冠肺炎疫情或?qū)⒓觿∧嫒蚧厔荩瑖H經(jīng)濟秩序和經(jīng)貿(mào)規(guī)則面臨重塑調(diào)整，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定性受到重大沖擊，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓬勃推進，國際產(chǎn)業(yè)分工與競爭格局加速改變。新時期，我國進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局;加快推動以科技創(chuàng)新催生新發(fā)展動能，以深化改革激發(fā)新發(fā)展活力，以高水平對外開放打造國際合作和競爭新優(yōu)勢;加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，需要更加精準有效的產(chǎn)業(yè)政策。面對歷史與未來、國際與國內(nèi)等多種因素相互交匯，我國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

面對新形勢、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，我國產(chǎn)業(yè)政策需要解決的不是存廢問題，而是亟須重大轉(zhuǎn)型。必須加快由差異化、選擇性產(chǎn)業(yè)政策向普惠化、功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，從偏重替代市場、限制競爭的產(chǎn)業(yè)政策向以競爭政策為基礎(chǔ)、更能發(fā)揮創(chuàng)新作用和增進有效市場的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，從政策功能定位、政策取向、政策立足點、政策實施機制、政策支持方式等方面加快轉(zhuǎn)型。

一、政策功能定位要從政府“替代”市場轉(zhuǎn)向增進市場功能、彌補市場缺陷上來

實踐表明，產(chǎn)業(yè)政策能否有效發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于能否妥善處理好政府與市場的關(guān)系。發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，構(gòu)建“市場友好型”政策體系，應(yīng)是今后產(chǎn)業(yè)政策功能定位的基準。

在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，由于市場體系、市場機制尚不完備、不健全，產(chǎn)業(yè)政策在一定程度、一定時段替代市場配置資源，既有其必要性和合理性，也有明顯的局限性和“政府失靈”帶來的弊端。以往的產(chǎn)業(yè)政策是在社會主義市場經(jīng)濟體制不完善情況下形成的，隨著市場化改革日益深化，產(chǎn)業(yè)政策功能定位必須盡快從替代市場向增進市場功能、彌補市場缺陷轉(zhuǎn)變，使“有效市場”與“有為政府”更好地有機結(jié)合起來。產(chǎn)業(yè)政策要確保“市場機制有效”，把凡能由市場決定的事項交給市場，凡是市場能解決好的結(jié)構(gòu)性問題，就不再用產(chǎn)業(yè)政策來干預(yù)。即使在某些領(lǐng)域為彌補市場缺陷而需要制定產(chǎn)業(yè)政策，也應(yīng)力求少而精準，從直接干預(yù)為主轉(zhuǎn)向間接引導為主。政府要堅持“有所為、有所不為”，減少對微觀經(jīng)濟的直接干預(yù)，努力做到“不越位、不缺位、不錯位”。在一般競爭領(lǐng)域和非自然壟斷行業(yè)，要徹底改變由政府主導資源配置的做法，不應(yīng)由政府事先挑選“贏家”和“輸家”。政府要更多地運用普惠性、功能性產(chǎn)業(yè)政策，提供必要的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和制度基礎(chǔ)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好市場環(huán)境。

二、政策取向要從偏重追求產(chǎn)業(yè)數(shù)量規(guī)模和低水平比例協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向更加注重產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)

在經(jīng)濟趕超特別是供給普遍短缺時期和工業(yè)化初期、中期階段，我國產(chǎn)業(yè)政策主要基于某些產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能產(chǎn)出數(shù)量不足、以擴大數(shù)量規(guī)模為導向制定的，其主要目標是做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、健全傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)體系、彌補國內(nèi)供給不足缺口。隨著新時期主要矛盾的變化，面對產(chǎn)能過剩與有效供給不足并存、資源環(huán)境約束加劇、創(chuàng)新能力和國際競爭力不強、產(chǎn)業(yè)體系“大而全”但“不強不優(yōu)”的問題，繼續(xù)實施趕超階段的產(chǎn)業(yè)政策不再適應(yīng)產(chǎn)業(yè)并跑和領(lǐng)跑階段的新要求。

產(chǎn)業(yè)政策取向應(yīng)從過去偏重產(chǎn)能產(chǎn)量的數(shù)量規(guī)模擴張和低水平比例關(guān)系調(diào)整轉(zhuǎn)向注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和質(zhì)量效率提升，構(gòu)建新的國際動態(tài)比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢。要把產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)作為今后制定實施產(chǎn)業(yè)政策的核心目標，把增強自主創(chuàng)新能力、實現(xiàn)由“中國制造”向“中國創(chuàng)造”轉(zhuǎn)化作為政策重心。產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)由過去重點扶持供給側(cè)尤其是加工制造環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)向支持產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造及各領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力的薄弱環(huán)節(jié)，包括基礎(chǔ)關(guān)鍵技術(shù)、先進基礎(chǔ)工藝、基礎(chǔ)核心零部件和關(guān)鍵基礎(chǔ)材料等工業(yè)“四基”和人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、5G等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)向支持關(guān)鍵核心技術(shù)、“卡脖子”技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)和顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，轉(zhuǎn)向支持營銷網(wǎng)絡(luò)、品牌培育、供應(yīng)鏈管理等制約產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，培育服務(wù)衍生制造、供應(yīng)鏈管理、總集成總承包等新業(yè)態(tài)新模式，探索原材料、消費品、裝備制造等重點行業(yè)領(lǐng)域與服務(wù)業(yè)融合發(fā)展新路徑，促進產(chǎn)業(yè)邁向中高端，實現(xiàn)生產(chǎn)型大國向創(chuàng)新型強國轉(zhuǎn)變。同時，要注重更好實現(xiàn)供給和需求互促互動，以供給創(chuàng)新適應(yīng)和推動需求升級，以需求升級引導和拉動供給創(chuàng)新，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展從生產(chǎn)驅(qū)動向創(chuàng)新和消費驅(qū)動轉(zhuǎn)變。

三、政策立足點要從限制競爭的差異化、選擇特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)扶持為主轉(zhuǎn)向維護和促進市場公平有序競爭

長期以來，我國采取對所有制、產(chǎn)能規(guī)模等設(shè)計準入門檻，限制競爭的差異化做法，選擇特定行業(yè)或特定企業(yè)加以重點扶持。這種差異化、選擇性產(chǎn)業(yè)政策，容易帶來市場扭曲和不公平競爭，導致資源配置低效。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制日趨完善，產(chǎn)業(yè)政策立足點應(yīng)轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎(chǔ)，保障市場公平有序競爭，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。要完善公開透明開放的市場規(guī)則，實行統(tǒng)一的市場準入制度，打破所有制歧視和行業(yè)壟斷，完善市場監(jiān)管，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。要從“扶大限小”轉(zhuǎn)向主要以市場競爭推動產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，從過度關(guān)注市場集中度、企業(yè)規(guī)模轉(zhuǎn)向創(chuàng)建大中小企業(yè)協(xié)同協(xié)調(diào)的良好環(huán)境，從支持國有企業(yè)、大企業(yè)為主轉(zhuǎn)向保障各類企業(yè)依法平等使用生產(chǎn)要素、同等受到法律保護，實現(xiàn)公平競爭。市場主導在于通過市場配置資源機制，理順重要產(chǎn)業(yè)鏈上下游、產(chǎn)供銷、大中小企業(yè)之間的協(xié)作關(guān)系，由此明確重點產(chǎn)業(yè)鏈上的重點企業(yè)、重點項目、關(guān)鍵核心技術(shù)、主要短板等，形成頭部企業(yè)實施“鏈長”調(diào)度的協(xié)調(diào)機制，在龍頭企業(yè)的牽引下，通過專業(yè)分工、訂單生產(chǎn)、原材料供應(yīng)等形式帶動制造業(yè)企業(yè)進入產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈體系并貫通各個節(jié)點之間的無縫銜接。

四、政策手段要從行政直接干預(yù)為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟和法律等間接手段誘導為主

長期以來，我國更多地采取行政化的直接干預(yù)手段實施產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)生了不少負面效應(yīng)。今后政策手段要更好體現(xiàn)市場化、法治化要求，更加突出規(guī)范性、間接性，重視運用經(jīng)濟手段、法律手段，防止過度運用行政手段，最大限度減少行政干預(yù)，更多地采用立法司法、環(huán)境營造、信息整合發(fā)布、質(zhì)量技術(shù)環(huán)保標準等間接引導手段。要創(chuàng)新政策工具，采用專項投資基金、重大項目工程包、產(chǎn)業(yè)引導基金等經(jīng)濟手段，發(fā)揮政府政策性資金引導作用，帶動更多社會資本參與產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。積極探索政府資金與商業(yè)信貸、債券、基金、保險等相結(jié)合的多種融資組合，有效擴大基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本培育、關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域投資。財政資金使用方式應(yīng)由項目事前扶持為主改為事后結(jié)果獎勵為主。統(tǒng)籌運用政策性、開發(fā)性金融，調(diào)動商業(yè)性金融，提高金融服務(wù)實體經(jīng)濟效能。

五、政策實施要從“急剎車”“一刀切”轉(zhuǎn)向“適時適度”“區(qū)別對待”

產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短期問題和長期問題往往交織在一起，相互影響、相互制約。今后產(chǎn)業(yè)政策制定實施要正確認識和處理好產(chǎn)業(yè)政策與逆周期宏觀經(jīng)濟政策的關(guān)系，注意遠近結(jié)合，立足當前，著眼長遠，保持政策穩(wěn)定性和連續(xù)性。但不能簡單地、機械地把政策穩(wěn)定性、連續(xù)性理解為一成不變。要明確政策實施的時限和終止、調(diào)整的條件，準確把握政策調(diào)整時機和力度，避免“急剎車”“急轉(zhuǎn)向”和“一刀切”的做法。要把握產(chǎn)業(yè)生命周期和發(fā)展變化趨勢，增強產(chǎn)業(yè)政策的預(yù)見性、前瞻性，防止局部問題演化成全局性問題，適時對產(chǎn)業(yè)政策進行調(diào)整，避免被動調(diào)整和“硬著陸”。

我國區(qū)域發(fā)展差距依然較大，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同帶來同質(zhì)化競爭現(xiàn)象相當普遍，發(fā)展不平衡不充分問題依然突出。要堅持因地制宜、分類指導、因地施策，切實把國家產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策有機結(jié)合起來，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，加快推進產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化的區(qū)域協(xié)同，開展產(chǎn)業(yè)鏈分區(qū)域、分類型、分環(huán)節(jié)的發(fā)展指導，明確重點發(fā)展領(lǐng)域、重點支撐企業(yè)和重大前導項目，推動各地差異化協(xié)同發(fā)展和共建共享，打造具有國際影響力的先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈基地和集群，推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。

六、政策支持方式要從考慮保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和國內(nèi)市場轉(zhuǎn)向符合國際規(guī)則的產(chǎn)業(yè)安全保障和產(chǎn)業(yè)國際競爭力提升

我國已經(jīng)深度融入世界經(jīng)濟，與全球產(chǎn)業(yè)相互聯(lián)系程度超過以往任何時期，在國際產(chǎn)業(yè)分工體系中的地位和影響力大幅提升。一方面，我國是全球第二大經(jīng)濟體、貨物貿(mào)易第一大國和WTO重要成員，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策毫無疑問會受到國際上更多關(guān)注和國際有關(guān)規(guī)則約束。因此，要高度重視遵守國際規(guī)則和國外利益相關(guān)者的可能反應(yīng)，把符合國際規(guī)則作為制定和實施產(chǎn)業(yè)政策的必要約束條件。另一方面，在推進更高水平開放的制度環(huán)境下，國內(nèi)競爭國際化、國際競爭國內(nèi)化的趨勢更加明顯，過去那種單純考慮保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和國內(nèi)市場的產(chǎn)業(yè)政策已不合時宜。

制定實施產(chǎn)業(yè)政策必須統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，既要全面把握國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，也要準確了解國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展動向，將國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級、產(chǎn)業(yè)安全保障與全球產(chǎn)業(yè)競爭格局聯(lián)系起來。面對技術(shù)封鎖和貿(mào)易保護主義對全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈構(gòu)成的嚴重威脅，要充分發(fā)揮國內(nèi)集中力量辦大事的制度優(yōu)勢和超大規(guī)模的市場優(yōu)勢，以夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力為根本，以自主、可控、安全高效為目標，堅持政府引導和市場機制相結(jié)合，堅持獨立自主和開放合作相促進，打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的攻堅戰(zhàn)，推動產(chǎn)業(yè)鏈國際延伸、供應(yīng)鏈全球整合、價值鏈高端提升。要將過去單純依靠全球價值鏈模式向國家價值鏈轉(zhuǎn)型，積極培育本土企業(yè)成為價值鏈的“鏈主”，增強產(chǎn)業(yè)鏈韌性，提升產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，在開放合作中打造具有戰(zhàn)略性和全局性的產(chǎn)業(yè)鏈。要加強全球化布局，在全球范圍布局供應(yīng)鏈不同環(huán)節(jié)，著力促成“你中有我、我中有你”的國際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈合作新格局，打造世界級產(chǎn)業(yè)集群，不斷提升我國產(chǎn)業(yè)的全球影響力、競爭力和治理能力，從根本上保障我國產(chǎn)業(yè)安全。